Vingt-trois contributions, en français et en anglais, qui éclairent les enjeux de l’assurance agricole et offrent les témoignages de ses différents acteurs dans presque toutes les régions du monde : le livre blanc publié par la CICA (Confédération internationale de crédit agricole) à l’occasion du 6ème congrès mondial de finance agricole et rurale qui s’est tenu les 12 et 13 novembre à New Delhi, se veut « Une contribution aux Objectifs de développement durable. Pour une agriculture plus résiliente et mieux protégée face aux aléas climatiques »[1]. FARM a collaboré étroitement à sa réalisation, convaincue que la gestion des risques est une condition primordiale de l’amélioration des performances économique, sociale et environnementale des agricultures, au Nord comme au Sud.
Du document se dégagent plusieurs enseignements.
D’abord, l’assurance agricole est un puissant outil de développement économique : elle accroît la capacité d’investissement des agriculteurs, soit directement, en réduisant l’impact financier des aléas climatiques sur les revenus des producteurs, soit indirectement, en facilitant leur accès au crédit. Cet effet bénéfique s’étend bien au-delà du secteur agricole ; il touche l’ensemble des industries et des services qui lui sont liés et, au-delà, la collectivité toute entière. Celle-ci profite en effet des conséquences d’une meilleure productivité des filières, en termes de coût et de qualité de l’alimentation, mais aussi d’une moindre extension des surfaces cultivées, ce qui limite la déforestation et l’érosion de la biodiversité. Dans les pays à faible revenu, l’assurance permet aux petits paysans de sortir du cercle vicieux de la pauvreté, source de sous-investissement et vice-versa, et de dépasser l’agriculture de subsistance pour s’intégrer au marché.
Pourtant, malgré ces avantages, l’assurance agricole est encore relativement peu répandue. Trois quarts des primes sont collectées dans trois pays : les Etats-Unis, la Chine et l’Inde. Dans les pays où sa pénétration est forte (Etats-Unis, Chine, Espagne, Québec), et qui en ont fait un pilier de leur politique agricole, son adoption résulte de la conjonction de plusieurs facteurs. En premier lieu, une conscience aiguë, chez les agriculteurs et les gouvernements, de la nécessité de gérer les risques, liée à l’ampleur des aléas climatiques et à la longue histoire des dispositifs assuranciels dans les pays concernés. Ensuite, une offre d’assurance répondant à la demande des agriculteurs, grâce à une grande variété de solutions proposées, qui couvrent la plupart des risques auxquels sont confrontés les cultures et l’élevage et qui n’excluent aucun agriculteur, quel que soit son degré d’exposition au risque. Enfin, une politique publique incitative, grâce à de fortes subventions de primes, éventuellement assorties d’une réassurance publique, et la limitation des indemnisations ex-post des calamités naturelles par l’Etat, afin de ne pas décourager la souscription des agriculteurs à l’assurance. Ces dispositifs reposent généralement sur des partenariats entre pouvoirs publics et compagnies d’assurance privées, mais le gouvernement peut aussi, comme au Québec, contrôler l’ensemble de la chaîne assurancielle, y compris la commercialisation des polices.
Le subventionnement des primes d’assurance apparaît comme la condition sine qua non d’un passage à grande échelle des systèmes assuranciels agricoles. En Chine et au Brésil, il a contribué de manière décisive au démarrage de l’assurance multirisque, en encourageant la constitution d’un portefeuille d’assurés suffisamment étoffé pour pouvoir mutualiser les risques. A contrario, lorsque les subventions de primes sont faibles ou absentes, seule l’assurance grêle est viable, car le risque de grêle est moins systémique et peut être géré par des contrats purement privés. C’est en partie pour cette raison que dans beaucoup de pays africains, en particulier, l’assurance agricole n’a pas encore trouvé son modèle économique. En outre, selon certains points de vue, la micro-assurance peine à s’étendre au-delà d’expérimentations réussies mais locales, car elle ne peut, à elle seule, débloquer l’accès des agriculteurs au crédit.
Cependant, un fort taux de soutien public ne garantit pas toujours une large diffusion de l’assurance. La faible bancarisation des agriculteurs, la méfiance envers les assureurs, les dysfonctionnements de l’indemnisation ou encore les faibles taux de garantie des rendements, entre autres raisons, peuvent être des freins importants à son adoption. Ainsi, l’assurance agricole ne couvre qu’un tiers environ des surfaces éligibles en Inde, contre plus de trois quarts en Chine, alors que les taux de subvention des primes sont comparables (autour de 80 %). Le gouvernement indien a lancé une grande réforme du dispositif en 2016 pour le rendre plus transparent et plus efficace. Au Sénégal et au Maroc, où l’Etat soutient également les primes d’assurance, le couplage de l’assurance au crédit, avec l’intégration de la prime d’assurance dans le coût du prêt, a permis de lever une contrainte majeure. En France, comme dans d’autres Etats membres de l’Union européenne où la culture de la gestion des risques est encore déficiente, le poids des aides directes dans le revenu des agriculteurs a pu décourager la souscription à l’assurance, malgré des taux de subvention substantiels.
Le paysage de l’assurance agricole a beaucoup évolué dans la plupart des pays depuis dix ans. Un phénomène majeur a été l’introduction des assurances indicielles, qui, entre autres avantages, ne requièrent pas d’expertise des sinistres individuels. Dans l’avenir, accroître la résilience des exploitations sera un impératif majeur, car celles-ci sont confrontées à de multiples contraintes et incertitudes : des aléas climatiques de plus en plus intenses et fréquents et dont l’effet traditionnellement haussier sur les prix agricoles, en économie fermée, est amoindri par la libéralisation des échanges ; la nécessité d’une adaptation des systèmes de production pour les rendre moins dépendants des énergies fossiles et minimiser leurs impacts sur l’environnement ; enfin, les exigences accrues des consommateurs en matière de qualité et de sécurité sanitaire des denrées. Dans ce contexte, la capacité des agriculteurs à absorber les chocs de toute nature devient un élément fondamental de leur compétitivité. Ils doivent dès lors être en mesure de réaliser une analyse complète et précise de leurs risques, pour mettre en place les dispositifs de prévention et de protection adaptés.
L’assurance agricole s’inscrit ainsi dans une stratégie globale de gestion des risques, couvrant les aléas naturels, les dommages environnementaux et l’instabilité des marchés. Cette stratégie globale s’applique à différentes échelles et mobilise toute une palette d’instruments :
- à différentes échelles, car les Etats eux-mêmes peuvent s’assurer contre les catastrophes naturelles grâce à des assurances indicielles, comme le font huit pays africains désireux de mutualiser leur risque de sécheresse en adhérant à l’African Risk Capacity ou, dans un autre contexte, les Etats fédérés du Mexique, soucieux de protéger leurs budgets pour indemniser les agriculteurs contre les calamités naturelles ;
- en mobilisant toute une palette d’instruments, car la gestion des risques commence par les bonnes pratiques des agriculteurs en matière de choix et de conduite de leur système de production, puis s’élargit à toute une gamme d’outils et de stratégies adaptés à la gestion d’aléas d’intensité croissante. Dans cette optique, l’assurance climatique agricole protège contre les coups durs qui ne peuvent être absorbés par la seule épargne de l’exploitant. Elle a vocation à être complétée par d’autres mesures, visant en particulier à protéger les agriculteurs contre les risques de marché, dont celui de la volatilité des prix. L’élaboration d’un système global et cohérent de gestion des risques, tel qu’en vigueur notamment en Amérique du Nord, est un enjeu majeur de la réforme de la politique agricole commune en Europe.
Les perspectives d’évolution de l’assurance agricole à moyen terme découlent d’un constat : le changement climatique va accroître simultanément les besoins de protection des agriculteurs et le coût de l’assurance. La demande des agriculteurs pour de nouvelles solutions assurancielles passe par un élargissement de l’offre de couverture en termes de productions et de nature des risques. On observe ainsi, en Asie comme en Amérique latine et en Europe, un intérêt croissant pour l’assurance chiffre d’affaires, déjà largement adoptée aux Etats-Unis. Le défi, pour les assureurs, est de répondre à ces besoins et d’élargir leur activité à de nouveaux territoires, tout en maîtrisant la hausse des primes. Leurs principaux leviers d’action résident dans :
- la révolution technologique en cours, fondée sur la combinaison d’outils d’observation de la terre de plus en plus perfectionnés, de la diffusion de capteurs au sol permettant la pratique d’une agriculture de précision et d’une énorme capacité de traitement de l’information par les big data. Ces innovations vont toucher le fonctionnement de l’ensemble de la chaîne assurancielle, de l’identification des risques au paiement des indemnités ;
- l’amélioration des circuits de distribution de l’assurance, qui sera de plus en plus couplée à la fourniture de crédit et d’intrants, probablement dans le cadre d’une agriculture contractuelle, et mobilisera les différents maillons des filières agroalimentaires, notamment les organisations de producteurs ;
- l’offre de nouveaux services aux producteurs assurés (information météo, conseil agricole…), grâce notamment à la téléphonie mobile ;
- la sensibilisation et la formation de tous les acteurs, notamment les agriculteurs et les décideurs publics, à la gestion des risques.
Enfin, l’Etat est appelé à jouer un rôle majeur dans la transformation du système assuranciel en vue d’accroître la résilience de l’agriculture. Ce rôle est multiforme : subventions de primes, appui à la production de données statistiques, investissement dans des stations météo et des satellites, instauration d’un cadre réglementaire favorable au développement de l’assurance… Il faut cependant veiller à ce que le soutien à l’assurance n’entrave pas l’adaptation de l’agriculture au changement climatique, c’est-à-dire ne gêne pas la diversification des productions, ce qui conduit à réfléchir à des couvertures globales de l’exploitation, en complément aux garanties par culture.
Le coût de l’intervention publique peut être élevé, mais il doit être comparé avec le coût de la non-assurance. Comme l’expérience le montre, celle-ci se traduit à la fois par des indemnisations ex-post des agriculteurs, potentiellement plus onéreuses, et par la mise à disposition des agriculteurs, par les banques, de lignes de crédit exceptionnelles pour parer aux calamités naturelles. Ce crédit est octroyé au détriment des investissements productifs. La société en supporte les conséquences en termes de perte de productivité et de compétitivité des filières agroalimentaires, phénomène particulièrement grave dans les pays dans les pays à faible revenu où une grande part de la population active dépend de l’agriculture et où les zones rurales sont les plus touchées par l’extrême pauvreté.
La gestion des risques par l’assurance agricole n’est donc pas une simple question technique, au service d’intérêts catégoriels. Elle est au cœur des enjeux du développement durable des activités humaines.