Une étude réalisée par des chercheurs des universités du Maryland et du Texas et de l’Institut polytechnique national de Mexico, récemment publiée dans Nature Food[1], apporte un nouvel éclairage sur l’évolution des surfaces cultivées ces dernières décennies. Utilisant les données satellitaires de haute précision (résolution de 30 mètres par pixel) fournies par le programme Landsat de l’agence spatiale américaine (NASA), elle évalue les changements survenus dans la superficie dédiée aux plantes herbacées, annuelles et pérennes, destinées à la consommation des hommes et des animaux ou à la production d’énergie dans les différentes régions. La surface cultivée, ainsi définie, est passée de 1,14 milliard d’hectares sur la période 2000-03 à 1,24 milliard d’hectares sur la période 2016-19. Cette surface se répartit de manière relativement équilibrée entre les régions Europe-Asie du Nord, d’une part, et Asie du Sud-Ouest, d’autre part (20 % chacune), l’Afrique (17 %), ainsi que l’Amérique du Centre et du Nord, d’une part, et l’Asie du Sud-Est, d’autre part (15 % chacune). Viennent ensuite l’Amérique du Sud (9 %) et l’Océanie (3 %). Les évolutions enregistrées dans ces différentes zones géographiques sont très contrastées.

L’expansion des terres cultivées est due pour moitié à l’Afrique

En une vingtaine d’années, l’Afrique a étendu ses surfaces cultivées de plus d’un tiers, comptant ainsi pour 52 % de l’augmentation observée à l’échelle mondiale (tableau). La hausse a été particulièrement rapide dans un petit groupe de pays (Angola, Côte d’Ivoire, République démocratique du Congo, Mozambique, Zambie). En termes relatifs, cependant, c’est en Amérique du Sud que la croissance des surfaces a été la plus soutenue (+ 49 % au total, + 77 % au Brésil) ; elle explique 36 % de la hausse globale. La baisse des surfaces observée en Asie du Sud-Est (- 1 %) peut surprendre, mais elle tient probablement au fait que la définition des terres cultivées retenue dans l’étude exclut le palmier à huile.

Evolution de la surface cultivée entre 2000-03 et 2016-19, par région (Mio ha)
Note : les données excluent les cultures permanentes. Source : FARM d’après Potapov et al., 2022

L’expansion s’accélère

Le taux annuel d’expansion des surfaces cultivées s’est nettement accru en une douzaine d’années, passant de 5,1 millions d’hectares sur la période 2004-2007 à 9 millions sur la période 2016-2019. En Afrique, ce taux a  plus que doublé, de 1,7 million à 3,9 millions d’hectares par an, niveau très supérieur à celui observé en Amérique du Sud (1,5 million d’hectares). Il est vrai que l’accélération de la déforestation survenue récemment en Amazonie échappe au cadre temporel de l’étude.

Une augmentation brute deux fois plus forte

Un apport majeur de l’étude est la décomposition de l’évolution nette des surfaces cultivées, en augmentation et diminution brutes. La croissance brute des surfaces (217 millions d’hectares), depuis le début du XXIème siècle, a été plus de deux fois plus forte que leur croissance nette (102 millions d’hectares). Le ratio entre augmentation brute et augmentation nette de la sole cultivée est même beaucoup plus élevé dans certaines régions (tableau). Or c’est l’extension brute des terres cultivées qui a le plus d’impact sur le climat et la biodiversité.

Globalement, près de la moitié de la hausse brute des surfaces cultivées (79 % en Afrique) s’est faite au détriment de la végétation naturelle, principalement les forêts. L’autre moitié provient de la mise en culture de prairies et de terres agricoles précédemment abandonnées. Seulement 16 % de la diminution brute des superficies cultivées sont dus à leur retour à la végétation naturelle. Les superficies ainsi restaurées stockent proportionnellement beaucoup moins de carbone et abritent beaucoup moins de biodiversité que les surfaces qui n’ont pas été défrichées, car la restauration des terres prend beaucoup de temps avant de produire pleinement ses effets.

Un phénomène sous-estimé

Selon le World Resources Institute, un think tank américain, les statistiques de la FAO, principale source officielle d’informations sur l’utilisation des terres, tendent à sous-estimer considérablement l’extension des surfaces cultivées. De fait, ces statistiques montrent, entre 2003 et 2018, une croissance de la surface arable – concept proche de celui de surface cultivée retenu dans l’étude – de 35 millions d’hectares (3 %), trois fois inférieure aux 102 millions d’hectares (9 %) mis en évidence par les données satellitaires entre les périodes 2000-03 et 2016-19. L’écart est encore plus élevé, d’environ 1 à 4, si on compare ces dernières à l’extension des terres arables rapportée par la FAO entre 2000 et 2019, soit 24 millions d’hectares (2 %)[2].

Les raisons de l’écart entre les chiffres de la FAO et les données satellitaires ne sont pas entièrement claires[3]. Celui-ci semble dû à des différences méthodologiques, mais résulte aussi probablement du fait que les statistiques onusiennes reposent sur les déclarations des Etats, qui peuvent avoir intérêt à minorer ou majorer, selon le cas, les chiffres relatifs à l’évolution des surfaces cultivées.   

Un défi écologique

Selon la FAO, les surfaces plantées en cultures permanentes, y compris le cacaoyer, le café, le palmier à huile, etc., non incluses dans l’étude, ont augmenté de 36 millions d’hectares (27 %) entre 2000 et 2019. Si l’on ajoute l’extension des terres arables, la surface cultivée totale aurait progressé de 63 millions d’hectares selon la FAO et d’environ 138 millions d’hectares si l’on reprend les chiffres de l’étude. Ces chiffres interrogent sur la capacité des agricultures à produire plus, pour nourrir une population mondiale en forte croissance, tout en réduisant la pression sur le climat et les milieux naturels.     

Dans l’hypothèse de la poursuite des tendances actuelles, concernant notamment la hausse des rendements et des surfaces irriguées, la FAO évalue les besoins de terres arables supplémentaires, entre 2012 et 2050, à 165 millions d’hectares (11 %)[4]. Le World Resources Institute anticipe, quant à lui, une augmentation comparable de l’ensemble des surfaces cultivées, y compris les cultures permanentes, de 171 millions d’hectares entre 2010 et 2050. Soulignons qu’il s’agit ici d’une croissance nette des surfaces, qui implique, comme indiqué ci-dessus, une croissance brute des terres cultivées beaucoup plus forte et très différenciée selon les régions.

Le WRI prévoit en outre une expansion des pâtures de 401 millions d’hectares, liée à la demande accrue, dans la plupart des pays en développement, en produits laitiers et viande de ruminants. Au total, selon ses estimations, la surface utilisée pour les cultures et l’élevage pourrait donc progresser, entre 2010 et 2050, de 572 millions d’hectares, voire 593 millions d’hectares si l’on inclut les besoins de l’aquaculture, elle aussi en expansion[5]. Pour éviter un désastre écologique, il faudra jouer sur plusieurs leviers : transformation des systèmes de production agricole, modification des habitudes alimentaires, réduction des pertes et des gaspillages, etc., et adapter en conséquence les politiques publiques. Le diagnostic est connu, l’étude publiée dans Nature Food renforce l’urgence de l’action.

A l’occasion de la 26^ème Conférence des Nations unies sur les changements climatiques (COP26), qui s’est tenue en novembre dernier à Glasgow, la FAO a publié des statistiques détaillées sur les émissions de gaz à effet de serre (GES) des systèmes agroalimentaires[1]. L’intérêt de ces chiffres est qu’ils offrent un panorama complet de l’empreinte carbone des différents maillons de la chaîne agroalimentaire, de la fourche à la fourchette, en tenant compte du changement d’utilisation des terres dû par exemple à la déforestation causée par l’expansion des cultures. Qui se plonge dans les données en revient avec quelques idées-forces sur les enjeux du changement climatique pour les filières agricoles africaines.

En premier lieu, et contrairement à ce que l’intuition suggère, l’Afrique était à l’origine, en 2019, de 17 % (15 % pour l’Afrique subsaharienne et 2 % pour l’Afrique du Nord) des émissions mondiales de GES liées aux systèmes agroalimentaires, soit plus que les Etats-Unis (9 %) et l’Union européenne (7 %) combinés (tableau 1). Son poids reste pratiquement le même (16 %) si l’on considère uniquement la production agricole, sans tenir compte des activités d’amont (fabrication d’engrais) et d’aval (transformation, transport, distribution de denrées), ni de la déforestation. Il est donc hautement souhaitable, pour lutter efficacement contre le changement climatique, que l’augmentation de la production agricole en Afrique - impérative pour nourrir une population en voie de doublement - repose sur des systèmes de production relativement peu gourmands en énergie fossile et capables de stocker davantage de carbone dans les sols. Formidable défi si l’on songe que l’utilisation d’engrais minéraux dans cette région reste en moyenne très inférieure à la moyenne mondiale et que de larges pans de l’agriculture sont encore peu mécanisés.    

Tableau 1. Emissions de gaz à effet de serre liées aux systèmes agroalimentaires, par région, en 2019

1/ République démocratique du Congo. Source : FARM d’après FAO

En second lieu, et c’est ce qui explique en partie le constat précédent, l’empreinte carbone des systèmes agroalimentaires africains, relativement à la population et à la production alimentaire, est lourde. Certes, en Afrique subsaharienne, ces systèmes émettent, par habitant, un peu moins de GES (2,3 tonnes équivalent CO2) que dans l’Union européenne (2,6) (tableau 2). Mais la production alimentaire par habitant y est aussi beaucoup moins élevée, ce qui explique en partie l’insécurité alimentaire de la sous-région. En proportion de la valeur de la production alimentaire, les quantités de GES, au sud du Sahara, sont plus de deux fois plus grandes que dans l’UE27. Elles sont même cinq fois supérieures si l’on tient compte du changement d’utilisation des terres. En Afrique, en effet, notamment dans le bassin du Congo, la déforestation et la mise en culture des pâtures relâchent dans l’atmosphère des quantités de CO2 doubles de celles de protoxyde d’azote et de méthane rejetées par les sols cultivés et l’élevage. D’où l’enjeu d’une meilleure productivité des agricultures du continent, nécessaire pour que la production agricole croisse plus vite que la consommation d’intrants et que les agriculteurs soient moins enclins à étendre la superficie de leurs fermes au détriment de l’herbe et de la forêt, même si ce n’est pas la seule cause du déboisement.

Tableau 2. Comparaison des émissions de gaz à effet de serre liées aux systèmes agroalimentaires en Afrique et dans l’Union européenne en 2019
 1/ En dollars internationaux 2014-2016. Source : FARM d’après FAO

Ces chiffres globaux masquent une grande diversité géographique. L’Afrique centrale est responsable de 35 % des émissions de gaz à effet de serre liées aux systèmes alimentaires du continent, devant l’Afrique de l’Ouest, 28 %. L’Afrique du Nord ne représente que 12 % du total. Sur les 51 pays africains listés par la FAO, 10 rejettent plus de 60 % des GES liés à la production agricole. En tête vient l’Ethiopie (11 %), devant le Nigeria (8 %). De même, la République démocratique du Congo cumule à elle seule plus de la moitié des émissions dues au changement d’utilisation des terres et près du quart de l’ensemble des rejets de GES liés aux systèmes alimentaires en Afrique.                                                                                        

Il reste que ces données sont édifiantes. Elles plaident pour une intensification écologique des agricultures africaines, permettant de relever les défis conjoints du changement climatique et de la protection de la biodiversité, tout en améliorant le revenu des paysans et en créant des emplois dans les secteurs d’amont et d’aval des filières agricoles. Encore faut-il, pour impulser cette évolution, mettre en place des politiques publiques appropriées, dotées de budgets conséquents et poursuivies dans la durée. Alors que s’impose l’exigence d’une transition écologique, il serait incompréhensible que les systèmes alimentaires soient laissés pour compte dans la transformation des économies du continent.

Le modèle traditionnel d’intégration culture-élevage

Bien qu’introduite durant la période coloniale, la culture cotonnière ne s’est développée en Afrique subsaharienne qu’à partir des années 1970, notamment au nord du Cameroun, cas d’étude pour notre propos. Le coton devait procurer des revenus réguliers aux agriculteurs et des devises aux Etats. Ce choix politique a été associé à l’objectif d’autosuffisance alimentaire envisagé par une intensification du système de culture coton/céréales/légumineuses. Le coton est produit par des exploitations familiales de petite surface (3 à 15 ha, parfois plus), ayant comme premier objectif l’alimentation de leurs membres. Les systèmes techniques promus reposaient alors sur les principes de la révolution verte : fertilisation minérale, protection chimique des cultures, variétés améliorées et travail du sol. Pour cela la culture attelée, principalement bovine, fut vulgarisée activement en subventionnant les équipements et en fournissant des prêts de moyen terme aux agriculteurs. La culture attelée permettait de réduire la pression des adventices avant le semis, grâce au labour puis aux sarclages et au buttage mécanisés lorsque les exploitations disposaient de tous les équipements adéquats. Sur cette base technique, les agronomes et zootechniciens ont proposé une intégration plus complète de l’élevage à l’agriculture en vulgarisant la production et l’usage du fumier, le transport attelé et l’intensification d’un petit noyau d’élevage.

Le développement de l’usage des herbicides

Promu par la société cotonnière (Sodecoton), l’usage des herbicides est apparu d’abord au sud du bassin cotonnier camerounais, zone pluvieuse (1000–1200 mm) où la pression des adventices est importante et l’élevage des bovins contraint par la trypanosomose.  L’application des herbicides totaux (à base de paraquat jusqu’au début des années 1990, puis de glyphosate ensuite) et d’herbicides sélectifs des cultures (diuron sur cotonnier, atrazine sur céréales) devait, selon la Sodecoton, compléter le contrôle de l’enherbement obtenu avec les techniques aratoires habituelles. Mais les agriculteurs de cette région ont innové en utilisant le paraquat (nom commercial le plus connu, Gramoxone) puis le glyphosate (nom commercial le plus connu, Roundup) pour réaliser des semis directs sans travailler le sol. Ces herbicides totaux permettent de se passer du labour mécanique « nettoyeur » du sol avant semis. Ainsi naquit en zone cotonnière le semis direct et l’expression « labour chimique ».  

La diffusion de cette technique a été très rapide dans le sud du bassin cotonnier puis s’est étendue progressivement vers le nord. De même, les herbicides sélectifs de pré et post-levée ont été largement adoptés, surtout pour le maïs, y compris dans des exploitations non affiliées à la filière coton. L’usage d’herbicides totaux à base de glyphosate dans l’inter-rang des cultures est apparu plus récemment grâce à la mise sur le marché de petits appareils d’épandage (manuels ou à piles) équipés d’un cache en plastique. Les agriculteurs ont ainsi fait le choix de la réduction drastique du travail de préparation du sol et de sarclobinage ; seul le buttage[1] du cotonnier en traction animale est encore pratiqué dans au moins 50 % des parcelles. Beaucoup de producteurs parviennent même à cultiver du maïs sans « toucher » le sol (sauf pour le semis) et le contrôle de l’enherbement est entièrement réalisé par deux ou trois épandages d’herbicides, voire quatre dans certains cas.

Cette évolution a été rendue possible par l’organisation de l’approvisionnement en intrants et en matériel d’épandage par la filière coton, mais aussi par la vitalité du commerce de détail due en partie à la proximité du Nigéria.  Elle s’explique aussi par le faible coût en travail de ces nouvelles pratiques. Cette caractéristique est importante pour les plus grandes exploitations (cultivant plus de 10 ha) qui recourent à de la main d’œuvre salariée dont le coût augmente du fait de sa rareté durant les pointes de travail. Par exemple, un désherbage chimique est 2 à 3 fois moins onéreux qu’un sarclage mécanisé ou manuel lorsqu’il est réalisé par des ouvriers journaliers. Dans les exploitations plus petites, fonctionnant uniquement avec des actifs familiaux, les femmes et les jeunes apprécient tout particulièrement l’utilisation des herbicides qui réduit considérablement leur charge de travail. Seuls le semis, le démariage et la récolte restent manuels. Pour ces femmes et ces jeunes, les herbicides représentent une forme de modernité de l’agriculture considérée par la plupart d’entre eux comme une activité très pénible et peu valorisante.  Le temps ainsi libéré peut être investi dans des activités individuelles (petites champs, transformation, élevage, commerce) sources de revenu et d’une certaine émancipation. Le troisième argument en faveur des herbicides est celui de la difficulté à entretenir un élevage bovin, même une simple paire de bœufs, indispensable aux systèmes avec travail du sol. Toujours confrontés à diverses épizooties et au manque de fourrage en saison sèche, les agriculteurs doivent faire face aux vols et, plus récemment, à la demande de rançon suite au kidnapping des producteurs possédant des biens, donc un noyau d’élevage. Cette insécurité croissante amène bon nombre d’entre eux à vendre une grande partie de leur bétail ou à le confier à des éleveurs. Ce délitement du modèle d’intégration culture-élevage pourrait avoir des conséquences sur la dynamique actuelle d’accroissement de la production de fumier, ainsi que sur le maintien de la culture et du transport attelés.

Épandage d'atrazine sur une culture de maïs bien développée, région de Garoua, Cameroun. ©P Dugué, Cirad.

 

La progression du semis direct

Depuis les années 1990, les agronomes s’intéressent aux herbicides pour la mise au point des systèmes de semis sur couvert végétal (SVC) ou d’agriculture de conservation, basés sur le non-travail du sol, la couverture permanente du sol et la diversité des cultures. Au nord du Cameroun, ces systèmes de culture comprenant le semis direct du cotonnier en rotation avec une céréale associée à une plante de couverture[2] (brachiaria, crotalaire), nécessitent le recours aux herbicides totaux et sélectifs. En effet, la couverture du sol par la biomasse de l’année précédente (mélange de pailles de céréales et de résidus de plante de service) est toujours imparfaite, même dans les rares champs épargnés par la vaine pâture des bovins en saison sèche. Le travail des termites, la consommation des petits ruminants laissés traditionnellement en divagation à cette saison et les prélèvements des ruraux (combustible, matériaux de construction…) expliquent cela. De ce fait, la grande majorité des parcelles conduites en SCV présente une couverture très partielle du sol lorsqu’il faut semer directement le cotonnier entre mai et début juillet. Même dans les parcelles les mieux couvertes, les adventices et parfois les semences des plantes de couverture, arrivent facilement à germer et à percer la couverture de résidus.

Aujourd’hui, bon nombre d’experts considèrent que le système du semis direct après labour chimique, largement adopté au nord du Cameroun, est une avancée en termes d’écologisation de l’agriculture, arguant du fait que le sol n’est plus travaillé et donc que sa macro et microfaune et son humus sont mieux protégés. Cette appréciation est très discutable. D’une part, les sols sont toujours exposés aux vents et aux premières pluies, car très peu protégés par la biomasse résiduelle. D’autre part, l’augmentation du nombre d’applications d’herbicides durant la rotation culturale ne va pas dans le sens d’une préservation de la qualité des eaux, du sol et de la biodiversité. De plus, sans remise en question du droit de vaine pâture même sur une partie des terroirs cultivés, il est impossible aux agriculteurs de préserver la biomasse de couverture, sauf à y investir un coûteux travail de gardiennage ou d’enclosure. Globalement, les sols non travaillés continuent à se dégrader par érosion éolienne et hydrique, et du fait de trop faibles apports de matières organiques en surface ou sous forme de fumier ou de compost.  Concernant les pollutions d’origine agricole, il existe trop peu d’études menées en conditions tropicales pour évaluer objectivement leurs impacts sur la santé des écosystèmes, des ruraux et des citadins. En revanche, les agriculteurs applicateurs sont de plus en plus exposés, en raison de l’augmentation de la fréquence d’usage des herbicides, du maintien en Afrique subsaharienne d’autorisations de matières actives dangereuses pour l’homme et interdites en Europe depuis longtemps (atrazine, diuron) et du très faible recours aux protections recommandées (gants, bottes, masque).

Organiser la transition agroécologique

La progression très rapide et massive de l’usage des herbicides, au nord du Cameroun comme dans les autres pays cotonniers africains, pourrait être considérée par certains comme l’entrée de l’agriculture familiale dans une forme d’agriculture productive et moderne. Mais l’on constate que cette évolution rapide est source d’inquiétudes pour la durabilité de l’agriculture : dysfonctionnements des écosystèmes par les pollutions agricoles, atteinte à la santé des actifs agricoles, délitement de l’intégration culture-élevage... D’un autre côté, l’usage d’herbicides est un élément central de la faisabilité des SCV, qui peuvent rapidement restaurer la fertilité des sols par des apports organiques réguliers dès lors que les biomasses de couverture sont préservées. Cette aggradation de la fertilité des sols est essentielle pour assurer la durabilité des agricultures familiales.  Dans ce contexte, il nous semble qu’une interdiction brutale et rapide de tous les herbicides serait contre-productive tant ils sont maintenant fortement ancrés dans les choix techniques et stratégiques des agriculteurs. Ainsi, les actifs familiaux, en particulier les femmes, ont pu voir alléger considérablement leur charge en travail manuel. Ces dernières seraient-elles prêtes à revenir au sarclage manuel, tant éprouvant pour les organismes ?

Il convient plutôt de concevoir avec tous les acteurs des filières et des territoires, et en premier lieu les agriculteurs, les transitions qui permettront de réduire la dépendance aux herbicides, en premier lieu les plus dangereux. D’une part, cela amène à approfondir les travaux de conception systémique et participative de nouveaux systèmes de culture et de production où cohabiteront une diversité de pratiques, les plus agroécologiques possibles, comme la culture attelée, la production de fumure organique, l’agroforesterie et l’agriculture de conservation. D’autre part, il convient de renforcer les travaux, trop peu nombreux en Afrique, d’évaluation des impacts des herbicides sur les écosystèmes et la santé humaine, en développant les compétences locales en écologie, toxicologie, épidémiologie… Enfin, le travail d’information et de formation des agriculteurs doit être poursuivi et renforcé pour réduire les impacts des herbicides, si possible les moins dangereux, qu’ils seraient amenés à utiliser encore et surtout pour étudier avec eux des alternatives avant que leur dépendance à cet intrant soit irréversible.  

 

Pour en savoir plus

Dugué P., Harmand J.M., Naudin K., Vall E., Madam Dogo A., Dangonbé S., Palou Madi O., 2021. Evaluation agro-socioéconomique et environnementale des techniques agroécologiques (agriculture, élevage et foresterie) diffusées dans le cadre du PASGIRAP.  Montpellier : CIRAD, 134 p. https://agritrop.cirad.fr/599012/

Dugué P., 2021. Evolutions récentes des systèmes de production en zones cotonnières : quand les herbicides remplacent les outils aratoires. Paris : Académie d'agriculture de France, 1 diaporama (15 vues) Réflexions sur l'évolution des agricultures africaines subsahariennes au cours des siècles, Paris, France, 10 novembre 2021/10 novembre 2021. https://www.academie-agriculture.fr/actualites/academie/seance/academie/reflexions-sur-levolution-des-agricultures-africaines

Martin J., 2020. Herbicides et agricultures familiales, un mariage de raison ? Les cultures du coton au Cameroun et de la canne à sucre sur l'île de La Réunion illustrent comment les herbicides se sont intimement intégrés aux pratiques agricoles. Phytoma (737) : pp. 43-48.    https://agritrop.cirad.fr/596669/1/596669.pdf

Naudin K., Le Gal P.Y., Ranaivoson L., Scopel E., 2015. Accompagner l'innovation en agriculture de conservation : quels apports des agronomes du système de culture ? Agronomie, Environnement et Sociétés, 5 (2) : p. 39-46.http://www.agronomie.asso.fr/fr/carrefour-inter-professionnel/evenements-de-lafa/revue-en-ligne/revue-aes-vol5-n2-decembre-2015-innovations-agricoles-quelle-place-pour-lagronomie-et-les-agronomes/revue-aes-vol5-n2-8/

Selon l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), les subventions à l’alimentation dans les principaux pays à revenu élevé ou intermédiaire ont atteint en moyenne 78 milliards de dollars par an sur la période 2018-20[1]. Cela équivaut à moins d’un cinquième du soutien aux producteurs agricoles[2], mais la comparaison est trompeuse car les données n’incluent pas les aides à l’alimentation[3], de grande ampleur, versées dans certains pays, en particulier l’Egypte et l’Iran. Dans les pays étudiés par l’OCDE, les subventions alimentaires représentent 22 % de l’ensemble des subventions à l’agriculture et l’alimentation, soit nettement plus que les 9 % estimés en moyenne pour les pays d’Afrique subsaharienne, majoritairement à faible revenu, suivis par le programme MAFAP de la FAO[4].   

Trois quarts des aides alimentaires répertoriées par l’OCDE se concentrent aux Etats-Unis (43,4 milliards de dollars) et en Inde (30,4 milliards), loin devant l’Union européenne (3,5 milliards) et le Brésil (1 milliard). Aux Etats-Unis, la valeur de ces aides dépasse celle des subventions à l’agriculture. Leur poids est également très important en Inde et au Brésil (tableau).

Importance des subventions versées aux consommateurs de produits alimentaires dans quelques pays, moyenne 2018-2020

 
1/ Pays suivis par l’OCDE 2/ La consommation alimentaire est exprimée en équivalent valeur à la ferme.
Source : FARM d’après OCDE

Le fonctionnement des programmes d’aide alimentaire varie selon les pays. Aux Etats-Unis, ils consistent essentiellement en transferts monétaires, directs ou indirects, en faveur de certaines catégories sociales (personnes à bas revenus, femmes enceintes, écoliers…). En Inde, le Public Distribution System (PDS) prend la forme de dons en nature, prélevés sur les stocks de grains achetés aux agriculteurs par le gouvernement central. Dans les deux cas, les programmes touchent un très grand nombre de personnes, adultes comme enfants.
        

Un contexte propice à une hausse des aides

Le deuxième Objectif de développement durable (ODD), sur les 17 fixés par l’ONU pour 2030, vise principalement à éliminer la faim et mettre fin à toutes les formes de malnutrition[5]. Il est clair qu’il ne sera pas atteint. Sous l’effet à la fois des phénomènes climatiques extrêmes, des conflits armés et, plus récemment, de la pandémie de Covid-19, la proportion de personnes sous-alimentées est passée d’environ 8 % en 2014 à près de 10 % en 2020 ; près d’un tiers de la population mondiale n’a pas accès à une nourriture adéquate. Encore ces chiffres masquent-ils d’énormes disparités régionales[6]. Parallèlement, sur tous les continents, l’obésité suit une courbe ascendante.

Les synthèses scientifiques rédigées pour le Sommet sur les systèmes alimentaires récemment organisé par les Nations unies sont édifiantes[7]. Plus de 1,5 milliard de personnes (57 % de la population en Afrique subsaharienne, 38 % en Asie du Sud) n’ont pas les moyens de se payer un repas « sain et nutritif », tel que défini dans une étude de référence[8]. Le prix de ce dernier est généralement plus élevé que celui d’un repas conventionnel, car il intègre davantage d’ingrédients plus onéreux, comme les fruits et légumes ou le poisson[9]. Or ce prix devrait encore augmenter à moyen terme, en raison de plusieurs facteurs :

    -  la baisse des rendements des cultures due au changement climatique ;

  - le renchérissement des coûts de production subi par les agriculteurs et les transformateurs de produits agricoles, à cause notamment de l’adoption de pratiques plus durables mais susceptibles de réduire la productivité;

   - le consensus qui émerge, parmi les experts, en faveur d’une internalisation des coûts « cachés », sanitaires et environnementaux, de l’alimentation, qui devrait logiquement se traduire par un prix plus élevé de la nourriture.

Tout cela dans un contexte global marqué par l’effet dépressif qu’aura sur la consommation des ménages, au moins à court terme, la transition vers une économie plus verte, exigeant une forte hausse des investissements dans de nouvelles technologies[10].

Tous les pays sont concernés et, au sein de chacun d’entre eux, les personnes les plus pauvres sont à l’évidence les plus vulnérables. Le versement d’aides alimentaires, ciblées sur les plus démunis, apparaît dès lors comme un instrument potentiel d’amélioration de la santé publique, dans une optique de justice sociale. Ainsi le gouvernement français réfléchit-il au lancement d’un « chèque alimentaire », proposé par la Convention citoyenne pour le climat, qui permettrait tout à la fois d’acquérir des denrées de première nécessité et de renforcer le revenu des agriculteurs offrant des produits considérés comme plus sains et/ou plus durables sur le plan environnemental.    
  

Un coût potentiellement élevé  

Si tout le monde ou presque s’accorde sur le diagnostic, les avis divergent quant à la place que les subventions alimentaires pourraient jouer dans la batterie de mesures envisagées pour favoriser l’adoption de régimes plus sains. Pour atteindre cet objectif, en effet, il faut à la fois réduire le coût des aliments nutritifs et faciliter l’accès des ménages à ces produits. Cela implique d’agir tout au long des filières alimentaires pour inciter les entreprises à être plus efficaces, à tous les échelons (production, stockage, transformation, emballage, distribution et commercialisation des denrées), mais aussi de mettre en œuvre des politiques visant à diminuer les inégalités de revenu, à lier protection sociale et nutrition et à promouvoir de nouvelles habitudes de consommation. Le coût de toutes ces mesures pourrait s’avérer exorbitant pour les finances publiques, en particulier dans les pays disposant de ressources budgétaires limitées.

Les deux pays étudiés par l’OCDE qui ont les programmes d’aides alimentaires les plus étendus montrent bien l’ampleur du problème. En Inde, le gouvernement cherche à réduire la lourde facture du PDS, malgré les contestations des bénéficiaires. Aux Etats-Unis, les dépenses au titre des programmes de nutrition ont explosé avec la Covid-19 (+ 32 % en 2020). De fait, à cause de leur ciblage sur les populations les plus exposées à la faim et la malnutrition, les subventions alimentaires tendent à augmenter en cas d’aléa économique, climatique ou sanitaire affectant les personnes concernées.      

L’impact sur les politiques agricoles

Une politique publique cohérente, vouée à atteindre les ODD, doit influer à la fois sur l’offre et la demande de produits alimentaires. Il est donc difficile d’imaginer que les aides alimentaires puissent être substantiellement accrues sans que soit mise en œuvre, de manière concomitante, une réorientation des soutiens à l’agriculture visant à accroître la production de certains aliments : fruits et légumes riches en vitamines, denrées d’origine végétale et animale à fort contenu en protéines (légumineuses, volaille, poisson, produits laitiers...), etc. La définition d’un régime « sain et nutritif », et la liste des produits dont il s’agit de promouvoir la production et la consommation, varient bien sûr selon le profil nutritionnel et les habitudes alimentaires locaux.  

Une autre conséquence pour les politiques agricoles tient à l’image positive des agriculteurs que les aides alimentaires peuvent créer dans l’opinion, notamment lorsqu’elles permettent aux bénéficiaires de s’approvisionner dans des circuits courts. C’est le cas par exemple aux Etats-Unis, où une part significative des achats des plus démunis, dans le cadre du programme SNAP (Supplemental Nutrition Assistance Program, autrefois dénommé Food Stamp Program), s’opère sur des marchés fermiers.  

Enfin, le soutien à l’agriculture est accusé de tant de maux – de manière souvent dogmatique et peu crédible[11] – qu’il serait intéressant d’explorer dans quelle mesure une hausse des subventions alimentaires pourrait se substituer à la diminution ou la réorientation des subventions aux producteurs. Les aides alimentaires tombent en effet, sous certaines conditions, dans la « boîte verte » de l’Accord sur l’agriculture à l’Organisation mondiale du commerce et sont exemptées, à ce titre, d’engagement de réduction. Mais une telle option, axée exclusivement sur le soutien à la consommation de produits alimentaires, ne saurait jouer qu’à la marge. Elle ne constitue pas une alternative sérieuse pour les nombreux pays à revenu faible ou intermédiaire qui n’ont pas la volonté politique ou les moyens financiers pour investir dans le secteur agricole à la hauteur des enjeux dont il est porteur. En matière de production comme de consommation durable, dans le désarroi qui entoure la marche chaotique vers les ODD, ces enjeux apparaissent aujourd’hui dans toute leur ampleur. 

A un mois du début de la présidence française du Conseil de l’Union européenne, les débats se cristallisent sur la question des clauses miroirs sur les produits agricoles importés. Le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation, Julien Denormandie, ne cesse de le répéter : importer des produits qui ne respectent pas les normes de production communautaires génère des distorsions de concurrence en défaveur des agriculteurs européens, et bien évidemment, français. Les arguments ne manquent pas pour nourrir le débat, mais ces mesures de réciprocité sont souvent appréhendées au prisme des importations issues des pays avec lesquels l’Union européenne (UE) souhaite renforcer ses échanges commerciaux, comme le Canada et les Etats membres du Mercosur. Pourtant, si ces clauses miroirs sont adoptées, il faudra qu’elles s’imposent à tous les pays qui exportent des denrées alimentaires vers l’UE, sans quoi elles créeraient des distorsions de concurrence, condamnables à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), entre les partenaires commerciaux de l’Union. Il convient donc de s’intéresser aux répercussions que pourraient avoir ces mesures sur les pays en développement (PED), et plus particulièrement les pays les moins avancés (PMA).

Des normes européennes beaucoup plus strictes

Beaucoup d’agriculteurs français et de représentants nationaux dénoncent les normes de production imposées à nos agriculteurs, trop strictes selon eux, et qu’ils prennent pour responsables de la perte de la compétitivité de l’agriculture française[1]. Il est vrai que les standards européens sont, dans l’ensemble, plus rigoureux qu’ailleurs. On pourrait citer de nombreux exemples qui viendraient appuyer ce propos : l’interdiction de l’utilisation des hormones dans l’élevage, la règlementation relative au transport des animaux, l’usage prohibé de farines animales pour nourrir le bétail[2], les limites maximales de résidus de pesticides plus contraignantes que dans les pays tiers, ou encore les règles applicables aux organismes génétiquement modifiés, qui freinent considérablement leur production. Cet encadrement trouve en partie ses sources dans le principe de précaution qui, en Europe, consiste à prendre des mesures restrictives (interdiction à la production, à la vente) dans le cas où un doute persiste sur le caractère néfaste d’un produit sur l’environnement ou la santé humaine, même si les preuves scientifiques sont insuffisantes[3]. A l’échelle mondiale, il semble que seule l’UE ait une interprétation aussi radicale du principe de précaution, car ailleurs, la preuve scientifique prévaut sur la prévention du risque.

Le Pacte vert (Green Deal), lancé en décembre 2019 par la Commission Von der Leyen, hausse encore la barre. Sa déclinaison sur le plan agricole, la stratégie Farm to Fork (accompagnée d’un ensemble d’autres stratégies intégrant en partie l’agriculture[4]), vise à renforcer les exigences environnementales et sanitaires imposées aux agriculteurs européens. Les objectifs sont notamment de diminuer les apports d’engrais et de pesticides, d’accroître les surfaces consacrées à l’agriculture biologique, de réduire les émissions de gaz à effet de serre et d’améliorer le bien-être animal.

Amener les partenaires commerciaux à s’engager dans la transition écologique

La Commission européenne ne s’alarme pas d’un risque de perte de compétitivité de l’agriculture dans l’UE. Les positions qu’elle avance dans la section 4 de la Communication sur la stratégie Farm to Fork[5] ou dans sa communication du 18 février 2021 sur une nouvelle politique commerciale européenne « ouverte, durable et ferme »[6] montrent, au contraire, son assurance quant à la compatibilité entre le développement des échanges commerciaux de l’UE et sa politique environnementale. A la lumière de ces documents, on comprend que la Commission considère l’UE comme une puissance normative, capable d’imposer ses standards dans le commerce mondial de produits alimentaires[7]. L’argumentation de la Commission sur cette conciliation entre Green Deal et commerce peut être appréhendée au prisme d’un triptyque :

La Commission paraît donc optimiste quant au potentiel de l’Europe d’influencer ses partenaires et de travailler en étroite collaboration avec eux pour qu’ils s’engagent dans la voie de la transition écologique. Mais ces ambitions, aussi légitimes qu’elles paraissent, ne sont-elles pas une façon pour l’UE de se rassurer sur les choix qu’elle opère ?

Les clauses miroirs : un souhait d’enfant gâté ?

Aux yeux des pays en développement, les clauses miroirs risquent d’être perçues comme des obstacles techniques au commerce de denrées agricoles. Elles seraient sans doute d’autant moins bien accueillies que les divergences d’intérêts avec les pays développés ne datent pas d’hier. C’est cette confrontation qui, dans les négociations à l’OMC, a mené à l’échec du cycle de Doha, dont l’objectif était de faciliter l’accès des produits alimentaires du Sud aux marchés du Nord. Récurrentes sont les critiques des PED à l’égard du protectionnisme agricole dont font preuve les pays développés. L’Inde, la Chine, la Russie et les pays du Groupe de Cairns contestent en particulier les mesures de soutien internes auxquelles ont recours les pays développés, à cause des distorsions de concurrence qu’elles génèrent[8]. De leur point de vue, les clauses miroirs ne feraient que détériorer la position défavorable des pays en développement dans le commerce agricole mondial.

Au-delà des conséquences potentielles de ces mesures sur le plan commercial, il convient de se pencher sur leur portée symbolique. Imposer des normes de production à des pays tiers pourrait être compris comme une atteinte à leur souveraineté, car il s’agirait d’une forme d’ingérence dans leur législation. Cet argument vaut pour l’ensemble des pays, quel que soit leur degré de développement, auxquels l’UE imposerait ses clauses miroirs. Toutefois, la question de la légitimité à imposer ce genre de mesures aux pays les moins avancés se pose encore davantage puisque, pour intégrer le jeu du commerce mondial, ces pays s’efforcent de renforcer la compétitivité de leur agriculture en appliquant les recettes d’une « révolution verte » mise en œuvre, en leur temps et à leur manière, par les pays développés. Certains pourraient même considérer qu’imposer la réciprocité des normes de production aux PMA s’apparenterait à une forme de néo-colonialisme.    

Doit-on aussi rappeler que, dans les pays les plus pauvres, la protection de l’environnement passe après la sécurité alimentaire ? En 2020, le nombre de personnes souffrant de la faim a augmenté de 118 millions ; en Asie du Sud, 16 % de la population est sous-alimentée, chiffre qui monte à 24 % en Afrique subsaharienne[9]. Dans la pyramide des besoins, dite pyramide de Maslow, les besoins des PMA sont classés en bas (« besoins physiologiques »), ceux des pays développés - relatifs au développement durable – sont placés en haut (« besoins d’accomplissement »)[10]. Avant d’intégrer les enjeux écologiques, les PED cherchent à nourrir leur population.

Enfin, il est important de rappeler que des normes sanitaires et environnementales internationales existent déjà : citons le Codex Alimentarius, l’Accord sur les mesures sanitaires et phytosanitaires (SPS) à l’OMC, le Code sanitaire pour les animaux terrestres de l’Organisation mondiale de la santé animale, la Convention internationale pour la protection des végétaux, ou encore certaines normes ISO (celles-ci sont issues d’une organisation privée et relèvent donc du volontariat). Certes, les standards européens sont parfois plus exigeants que ceux prévus dans ces textes, mais il n’est pas dans l’intérêt des PED d’aller plus loin que ce qui est préconisé au plan international. Ces derniers bénéficient d’ailleurs, à l’OMC, d’un « traitement spécial et différencié » leur permettant de libéraliser leur commerce de denrées agricoles moins fortement et de manière plus progressive que les pays développés. Pour faciliter l’adaptation des PED à de nouvelles exigences environnementales et sanitaires, il faudrait que les pays développés leur apportent un soutien financier. Cette aide existe déjà, à la faveur du Fonds pour l’application des normes et le développement du commerce (STDS), auquel l’Allemagne vient de verser 150 000 euros[11], mais les financements disponibles sont insuffisants au regard des efforts que nécessiterait une transition vers une durabilité accrue de l’agriculture dans les pays en développement.

L’envers du miroir

Nous avons jusque-là supposé que les PED exportaient des denrées alimentaires vers les pays développés, et que leur imposer des clauses miroirs ne ferait qu’entraver leur développement. Regardons maintenant les choses dans l’autre sens, du point de vue des exportations européennes vers ces pays. Nous l’avons déjà souligné, la stratégie Farm to Fork contribuera sûrement à détériorer la compétitivité de l’agriculture européenne. Si des études d’impact complètes manquent encore[12], plusieurs rapports, dont ceux du département américain de l’Agriculture et du Centre commun de recherche de la Commission européenne, envisagent une baisse de la production agricole européenne de 5 à 15 %. Baisse de la production signifie, de fait, augmentation des coûts et in fine, des prix. Les denrées alimentaires européennes seront donc bien moins attractives pour les PED qui dépendent des approvisionnements extérieurs pour assurer leur sécurité alimentaire. Le risque existe qu’ils se tournent alors vers des pays exportateurs beaucoup moins regardants sur la protection de l’environnement et de la santé humaine et dont la production est, de fait, moins onéreuse que celle de l’UE.

L’agriculture est une arme géopolitique. Les Etats-Unis, le Brésil, la Chine et la Russie ont bien compris que nourrir le monde était une façon de peser sur la scène internationale. Si l’UE instaure des clauses miroirs, ces nouvelles puissances agricoles se détourneront du marché communautaire et chercheront à conquérir de nouveaux marchés sur lesquels les exportateurs européens sont implantés depuis longtemps.

Les clauses miroirs pourraient donc avoir des conséquences économiques pour l’agriculture européenne, mais aussi, plus largement, des implications géopolitiques pour l’UE. Celle-ci ne sera peut-être plus, à terme, le premier exportateur de produits agroalimentaires, position qui lui permet aujourd’hui de contribuer à la sécurité alimentaire mondiale et d’assurer la stabilité politique de certains pays[13].

Quoi qu’il en soit, la mise en place de clauses miroirs demandera du temps. Les pays en développement ne peuvent renforcer leurs normes sanitaires et environnementales aussi rapidement que les pays développés, d’autant que leur priorité est avant tout d’assurer leur sécurité alimentaire. Mais face à l’urgence climatique, peut-on encore parler de délai d’adaptation ? Les pays du Sud ne s’engageront rapidement dans la transition écologique que si les pays du Nord s’accordent à les aider. A cet égard, les résultats de la COP 26, à Glasgow, ne prêtent pas à l’optimisme.

L’image d’une Afrique incapable de se nourrir est profondément ancrée dans l’imaginaire non seulement des Occidentaux, mais également de beaucoup d’Africains. Elle imprègne les discours jusqu’à distordre la réalité, en noircissant à l’excès un tableau qui, en l’état, suscite pourtant des inquiétudes légitimes. Dans une note récente rédigée pour l’association Sol[1], Jacques Berthelot accuse la Cnuced (Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement) de « propage[r] le mythe d’une énorme dépendance alimentaire de l’Afrique », un responsable de cette organisation ayant affirmé, le 11 août 2020, que « de 2016 à 2018, l’Afrique a importé environ 85% de son alimentation de l’extérieur du continent, ce qui a conduit à une facture annuelle d’importation alimentaire de 35 milliards de dollars, qui devrait atteindre 110 milliards de dollars d’ici 2025 ». La déclaration de ce responsable, publiée sur les sites web de l’Ocde et de la Cnuced, a rapidement circulé dans le monde entier.

Au terme d’une analyse minutieuse, J. Berthelot rectifie les chiffres. Selon ses estimations, sur la période 2016-18, la part des importations extra-africaines dans la valeur de la consommation alimentaire du continent était d’environ 18 % si l’on ne tient pas compte des exportations (composées essentiellement de produits peu consommés localement, comme le cacao) et de 6 % si l’on intègre celles-ci dans le calcul (autrement dit, si l’on raisonne en termes d’importations nettes). Pour l’Afrique du Nord, les parts correspondantes sont respectivement de 29 % et 20 % ; pour l’Afrique subsaharienne, de 13 % et 7 %. L’Afrique de l’Ouest serait même excédentaire, grâce en particulier aux exportations de cacao. Au total, on est loin des 85 % évoqués plus haut[2], même si la situation est très variable selon les pays et les produits[3] (tableau).

 

Part des importations dans la consommation alimentaire en Afrique, moyenne 2016-18

Source : Jacques Berthelot. AFN : Afrique du Nord ; ASS : Afrique subsaharienne ; AO : Afrique de l’Ouest 

Ces estimations sont cohérentes avec celles issues d’autres calculs, exprimant la quantité de chaque denrée en équivalent calories alimentaires[4]. En outre, note Nicolas Bricas, socio-économiste au Cirad, « quand on part des enquêtes de consommation des ménages, on se rend compte que leurs dépenses alimentaires sont très majoritairement consacrées à l’achat de produits locaux », même si l’Afrique importe effectivement des céréales, de la poudre de lait et de l’huile pour nourrir ses villes[5].  

Encore faut-il mettre ces données en perspective. S’il est exact que l’Afrique a réalisé des performances remarquables en matière de production agricole ces dernières décennies, il est non moins vrai que la production par tête a stagné, voire régressé. Et si les importations restent relativement faibles, c’est en grande partie à cause de la prévalence de la pauvreté, qui limite la consommation des ménages. A la veille de la pandémie de Covid-19, près d’un cinquième de la population de la région (y compris l’Afrique du Nord) était sous-alimentée ; la moitié d’entre elle souffrait d’une insécurité alimentaire « modérée ou grave », selon les normes de la FAO. La crise sanitaire a aggravé la situation. Qu’en sera-t-il demain, avec l’explosion de la demande liée à la croissance démographique, l’impact négatif du changement climatique sur les rendements, la nécessité de préserver savanes et forêts pour atténuer ce changement et protéger la biodiversité : l’Afrique ne devra-t-elle pas compter davantage sur les marchés mondiaux pour manger à sa faim ?  

Plutôt que répéter le mantra de l'indépendance alimentaire, mieux vaudrait s'attaquer sérieusement aux causes structurelles qui y font obstacle. D'abord, privilégier l'amélioration de la productivité du travail agricole, dont le faible niveau enferme les petits producteurs dans une inextricable pauvreté. Enjeu énorme, qui se heurte à deux écueils : accroître les rendements de manière soutenable pour l’environnement, en adoptant de nouveaux modes de production plus agroécologiques mais moins efficaces à court terme[6] ; augmenter la surface disponible par actif agricole, malgré la hausse de la densité de population rurale qui freine l’agrandissement des fermes. Ensuite, développer la transformation des denrées agricoles. Au-delà de la production, en effet, c’est la transformation des produits agricoles qui permettra de créer de la valeur, en répondant à la mutation qualitative de la demande due à l’urbanisation, et de générer les emplois dont l’Afrique a tant besoin. Si les filières agricoles africaines relèvent ces deux défis, nul doute qu’elles seront capables d’affronter avec succès la concurrence des produits importés. A condition, bien sûr, d’être accompagnées par d’ambitieuses politiques publiques, au plan budgétaire comme en matière de protection aux frontières. C’est là où le bât blesse. 

Si la sortie de la pandémie et la reprise économique sont à l’ordre du jour en Europe et aux États-Unis, la situation est bien différente sur le continent africain. Selon les dernières prévisions du Fonds monétaire international[1], après une récession qui a fait plonger le produit intérieur brut (PIB) de 1,9 % en 2020, l’Afrique subsaharienne devrait connaître la plus faible croissance au monde en 2021 (+ 3,4 %). Compte tenu de l’expansion démographique, il est probable que le PIB par tête ne retrouvera pas son niveau pré-pandémie avant 2022, voire 2025 selon les pays. Et les perspectives de l’activité économique restent très incertaines, en raison notamment de la lenteur de la vaccination.  

Or la sous-région a déjà bien du mal à financer ses politiques publiques. Il est certes commode de souligner la hausse de la dette publique, projetée cette année à 56 % du PIB contre 51 % en 2019 et 34 % sur la période 2010-17. Son poids reste cependant très inférieur à celui anticipé dans les pays à haut revenu : 93 % du PIB dans l’Union européenne, 133 % aux États-Unis. En réalité, le problème tient d’abord aux faibles recettes fiscales des États africains et à leur difficulté à mobiliser l’épargne domestique et étrangère, en raison du manque de confiance des investisseurs[2].

« Avec des ressources limitées, les réformes doivent privilégier celles qui renforcent la résilience aux futurs chocs et mettre l’accent sur les secteurs qui offrent les meilleurs retours pour la croissance et l’emploi », recommande le FMI. La priorité est bien sûr d’assurer la sécurité sanitaire : pour vacciner 60 % de la population, il faudrait accroître les dépenses de santé de 50 %. En outre, nul ne conteste le besoin de renforcer la protection sociale, dont la crise sanitaire a mis en lumière les lacunes. Ni l’éducation, trop délaissée, ni les infrastructures – énergie, eau, voies de communication… -, cruellement insuffisantes. Mais on peut s’interroger sur l’importance réellement accordée par les décideurs politiques au secteur agricole, et plus largement aux filières agroalimentaires, qui emploient pourtant la moitié des actifs et conditionnent la sécurité nutritionnelle, mise à rude épreuve par les conflits et le changement climatique, et qui s’est dégradée avec l’aggravation de la pauvreté due à la pandémie[3].

De fait, l’Afrique subsaharienne consacre à l’agriculture à peine plus de 3 % en moyenne de ses dépenses publiques, soit trois fois moins que prévu dans la Déclaration de Malabo. Pire, ce taux s’est effondré depuis le début des années 1980 (graphique). Seule une poignée de pays atteint ou dépasse aujourd’hui l’objectif de 10 %.

Évolution des dépenses publiques en faveur de l’agriculture en Afrique en % des dépenses budgétaires totales, 1980–2018 

Source : FARM d’après ReSAKSS

Dans ce contexte de raréfaction des ressources budgétaires, la question se pose de dépenser « mieux ». C’est du moins ce que préconisent la FAO et le FMI : que les gouvernements africains passent au peigne fin leurs politiques agricoles pour réduire les aides les moins efficaces, comme les subventions aux intrants, et accroître les soutiens qui ont le meilleur retour sur investissement, en particulier l’aide à la recherche et à la vulgarisation, trop négligées[4]. Cette logique est compréhensible, mais son impact social reste à évaluer, eu égard à la faible capacité d’investissement des petits paysans africains, qui explique en partie leur médiocre niveau de productivité et le taux élevé de pauvreté rurale. Sans compter qu’une réduction des aides à la production, octroyées sous la forme de subventions aux intrants, risque de creuser encore l’écart entre les agriculteurs africains et leurs homologues européens et nord-américains, mais aussi chinois et indiens, fortement soutenus par l’État. Cela ne prêterait pas à conséquence si les uns et les autres n’opéraient sur un marché de plus en plus mondialisé.  

Bien que « marqueur » du quinquennat Hollande (voir notre article précédent), la loi française sur le devoir de vigilance des grandes entreprises concernant le respect des droits humains et de l’environnement a suscité peu de recours, encore moins dans les filières agroalimentaires. Ce constat tient d’abord au fait que les pouvoirs publics, depuis la promulgation de cette loi en mars 2017, n’ont pas été en mesure de définir et de publier une liste exhaustive des entreprises concernées. Il semblerait que le ministère de l’Economie, des Finances et de la Relance ne soit, pour l’heure, pas en mesure de réaliser un tel inventaire[2].

Par ailleurs, le périmètre, très large, de cette réglementation constitue un frein tant pour les entreprises, dans l’identification de leurs risques, que pour les victimes éventuelles. En effet, il s’agit de pouvoir identifier les risques dus non seulement à l’activité propre de l’entreprise, mais aussi ceux auxquels elle peut être liée tout au long de la chaîne de valeur (donc chez ses sous-traitants étrangers) et qui sont particulièrement délicats à documenter dans des pays où l’informel est la norme, y compris dans certaines filières pourtant certifiées[3].

Dans un tel contexte, une entreprise peut être découragée d’investir – quand bien même cet investissement serait susceptible d’apporter un progrès relatif à la situation des populations locales – par crainte de poursuites judiciaires. La documentation des risques et impacts potentiels, qui nécessite de s’appuyer sur l’expertise de professionnels, accroît le coût de l’investissement. A cela s’ajoutent les risques non-financiers, tels que l’instabilité politique dans les pays concernés et la dégradation de l’image de l’entreprise en cas de problème.

La crise sanitaire due à la Covid-19 a entravé le travail des investisseurs européens en Afrique, ne serait-ce qu’en empêchant les déplacements sur place visant à documenter les risques des opérations projetées. Les conséquences de ces retards ou abandons de projets restent à évaluer. Il faudra également déterminer s’ils ont favorisé l’implantation d’autres investisseurs, en particulier chinois, traditionnellement moins exigeants en matière de durabilité.

La contractualisation, point sensible  

CCFD-Terre Solidaire invite les investisseurs potentiels à redoubler d’attention, en suivant le guide « La vigilance au menu, les risques que l’agro-industrie doit identifier »[4]. Cinq risques spécifiques à l’agro-industrie sont mis en exergue dans ce document : i) l’accaparement des ressources, notamment terres et eaux ; ii) l’atteinte aux droits des paysannes et paysans ; iii) l’agriculture contractuelle ; iv) l’atteinte à l’environnement et à la santé, notamment du fait des pesticides ; enfin, v) le risque de criminalisation des défenseurs des droits. Pour le CCFD, ces cinq risques sont généralement « oubliés » dans les plans de vigilance établis par les entreprises agro-industrielles.

Le guide présente la contractualisation comme le « nouveau visage de l’accaparement des ressources » et en particulier des terres. Dans un contexte africain marqué essentiellement par une propriété collective du foncier, l’agriculture contractuelle pourrait conduire à un contrôle de fait, et parfois exclusif, du foncier et des populations qui en vivent. Le même document conclut que « cette analyse permet alors d’envisager l’agriculture contractuelle non pas comme une alternative inclusive à l’accaparement des terres, mais bien comme un nouveau mécanisme de contrôle des terres et des producteurs par les entreprises »[5].

Cette posture n’est pas à prendre à la légère, quand bien même elle peut sembler éloignée des pratiques des acteurs les plus vertueux, soucieux de s’inscrire dans des dispositifs de contractualisation équitable avec des producteurs locaux. La réussite de tels dispositifs dépend en effet de nombreux facteurs, visant à créer une confiance mutuelle entre toutes les parties prenantes[6]. Outre la mise en œuvre d’un plan de vigilance, les grandes entreprises soumises à cette réglementation devront mettre en place des schémas contractuels audacieux, pensés autour de l’inclusion et de l’autonomisation des populations concernées. A terme, les autres entreprises pourraient également être concernées, au moins moralement, tant est puissante la vocation normative de cette loi.

La déforestation dans le collimateur

Jusqu’à présent, lorsque des recours ont eu lieu, les condamnations sont restées rares et essentiellement concentrées sur les aspects commerciaux, sans toujours se prononcer sur le respect du devoir de vigilance à proprement parler[7]. Mais ce constat ne préjuge pas des évolutions ultérieures, compte tenu de l’attention accrue portée à la responsabilité sociétale et environnementale des entreprises.  

Les premiers recours ont concerné des sociétés actives dans le secteur de l’énergie. En juin 2020, cependant, le groupe Casino a été mis en cause pour son implication présumée dans la déforestation en Amazonie[8]. Cette affaire, l’une des rares touchant l’univers agroalimentaire, porte sur un sujet crucial à l’heure de la lutte contre le changement climatique.

Longtemps, la déforestation a été considérée comme une problématique régionale, circonscrite essentiellement aux zones tropicales humides et aux filières identifiées comme « néfastes » par les opinions publiques, à commencer par l’huile de palme[9], l’hévéa et le cacao. Le recours contre les activités de Casino au Brésil, dont les conséquences en termes de réputation ne doivent pas être négligées, est symptomatique de l’élargissement des préoccupations des sociétés civiles des pays du Nord à des produits non-tropicaux, telles que l’alimentation animale et la viande. C’est donc une affaire à suivre de près, alors que l’Union européenne, et la France en particulier, ont mis en œuvre une stratégie de lutte contre la déforestation importée.

A ce jour, les filières agricoles africaines sont étonnamment absentes du paysage judiciaire lié à la loi sur le devoir de vigilance. Faut-il en conclure que les entreprises françaises, du reste très présentes, parfois depuis des décennies, dans ces filières sont plus vertueuses que leurs consœurs travaillant dans d’autres secteurs ou d’autres régions ?

La « loi relative au devoir de vigilance des sociétés mères et des entreprises donneuses d’ordre » constituait un marqueur du quinquennat de François Hollande ; elle fut adoptée le 27 mars 2017. Largement soutenue par l’opinion publique dès avant sa mise en œuvre, elle trouvait sa justification dans les nombreux scandales environnementaux et industriels qui ont émaillé l’actualité du début du siècle.

Cette loi concerne les entreprises de plus de 5 000 salariés, filiales comprises, en France, ou 10 000 salariés à l’international, entreprises qu’elle oblige à publier un plan de vigilance destiné à prévenir les risques d’atteintes graves aux droits humains et aux libertés fondamentales, à la santé et à la sécurité des personnes ainsi qu’à l’environnement, pouvant résulter de ses activités et de celles des sociétés qu’elle contrôle et de ses sous-traitants ou fournisseurs habituels.

Imposer de nouvelles normes aux entreprises internationales

La France se rêvait ainsi précurseur d’une règlementation européenne souhaitée par les ONG, initiant un nouveau discours normatif destiné, à terme, à couvrir l’ensemble des acteurs économiques.

Les perspectives de cette réglementation sont considérables, s’agissant en particulier des filières agricoles et agroalimentaire des pays en développement, notamment en matière de droits humains mais aussi de méthodes de production, sans oublier la question foncière. Il s’agit, ni plus ni moins, que de favoriser l’émergence d’un « droit de la RSE » en instaurant un terrain propice aux contentieux, ce qui laisse présager un changement de paradigme dans l’articulation du lien entre entreprises et société civile. La judiciarisation de ces relations est susceptible de nuire au dialogue entre entreprises et société civile.    

Les organisations de la société civile portent un discours mêlant exigences de diffusion de la législation à l’échelle internationale, d’une part, et renforcement des mesures visant à décourager les mauvaises pratiques. A titre d’exemple, certaines revendiquent que l’Etat puisse suspendre ou reprendre des aides versés aux entreprises, notamment dans le cadre du plan de relance en cas de non-respect de ces exigences. Un observatoire a d’ailleurs été développé par un groupe d’organisations, selon lequel 70 entreprises, sur les 265 concernées en France par la loi, ne respectent pas les obligations en découlant : preuve, selon elles, que les éléments d’incitation ou de dés-incitation mis en œuvre par les pouvoirs publics ne sont pas assez puissants[1].

Outre le risque juridique lié à l’application de cette législation, il convient de rappeler l’émergence du risque réputationnel, devenu majeur, que la loi n’atténue en rien et qui prend de l’ampleur dans une société marquée par la toute-puissance des réseaux sociaux et le développement du « name and shame ».

C’est pourtant bien en cela que la réglementation vise à construire une norme sociale qui se diffusera tant positivement, par des acteurs promouvant l’inclusion dans leur communication et leur business, que négativement, par des entreprises craignant que leur image ne soit ternie par des pratiques jugées « non responsables » par l’opinion publique. On pourrait d’ailleurs imaginer la mise en œuvre de cahiers des charges, par exemple dans le cadre de commandes publiques, de normes susceptibles d’exclure de fait des entreprises de ces marchés ; en toute hypothèse, des acteurs privés pourraient d’ailleurs également mettre en œuvre de telles normes, par exemple en excluant un fournisseur à cause de pratiques réelles ou supposées, y compris si elles ne sont pas connectées au marché concerné.  

Une démarche européenne pour une responsabilisation du capitalisme

Le 11 mars 2021, le Parlement européen s’est prononcé à une très large majorité[2] en faveur de l’adoption d’une législation inspirée de la loi française, à l’échelle de l’Union. Il appartient désormais à la Commission européenne de faire connaître son projet[3]. Il est à noter que la crise de la Covid-19 est identifiée, dans le rapport technique soutenant cette réglementation, comme un élément renforçant le besoin d’une telle loi au regard des risques de déstabilisation que cette crise sanitaire fait porter sur les chaînes de valeur[4]. Ce texte marque un changement de cap pour une large partie des élus européens, certains partis favorisant traditionnellement une approche incitative de la « due diligence » des entreprises, approche battue en brèche par ce rapport qui constate l’inefficacité de cette approche volontaire dans la défense systémique des droits humains[5].

Cette initiative des parlementaires vise à faire converger les initiatives des autres Etats membres engagés dans de telles politiques, dont l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas, la Suède, la Finlande, le Danemark, le Luxembourg ou l’Espagne^[6] . Il s’agit de contraindre les entreprises travaillant en Europe à identifier, traiter et corriger leurs impacts sur les droits humains et l’environnement tout au long de la chaîne de sous-traitance, mais aussi de contraindre les Etats membres à développer un régime de responsabilité permettant, le cas échant, de poursuivre les entreprises récalcitrantes et d’obtenir les réparations nécessaires.

Le cheminement politique de la mise en œuvre d’une telle politique au niveau communautaire repose désormais en grande partie sur les Etats membres et questionne le rapport de chacun d’entre eux tant aux entreprises qu’au contour de la vigilance. Ainsi, si la France vise les très grandes entreprises, l’Allemagne réfléchit à un texte en apparence plus ambitieux, concernant les entreprises de plus de 1 000 salariés et allant jusqu’à envisager des sanctions potentielles de 2 % du chiffre d’affaires[7].

L’enjeu de la traçabilité

La mise en œuvre d’une telle politique remet sur le devant de la scène la question de la traçabilité. Cruciale, notamment en Afrique, et a fortiori dans les filières liées à l’agriculture, elle représente un enjeu fort pour l’inclusion des producteurs, surtout si elle est couplée à la mise en œuvre d’une certification, clé, au moins en théorie, d’une meilleure rémunération. Si l’Union européenne s’avère capable de mettre en place des outils fonctionnels, comme l’y invite le rapport précité[8], en particulier à l’aune de technologies susceptibles de permettre un déploiement systémique de ces outils, la législation envisagée pourrait favoriser considérablement les producteurs des pays du Sud.

Encore faudrait-il se poser la question de la cohérence des politiques des Etats membres, notamment en matière de soutien aux initiatives vertueuses et au déploiement des technologies susceptibles de permettre un passage à l’échelle plus rapide.

En tout état de cause, ces perspectives règlementaires et l’évolution des opinions publiques ouest-européennes reposent la question du rôle social des entreprises. La question, qui dépasse l’éthique, recouvre celle des limites du capitalisme ; elle trouve une excellente illustration dans l’actualité agroalimentaire immédiate : tandis que les parlementaires européens déclarent qu’une telle réglementation sera positive pour l’entreprise dans son ensemble et ses actionnaires en particulier^[9], ils sont contredit par ceux du groupe Danone^[10] qui ont mis fin au mandat d’Emmanuel Faber, patron notoirement engagé en faveur de la justice sociale et du climat. « L’échec d’Emmanuel Faber chez Danone signifie-t-il que ces deux objectifs, environnemental et économique, sont irréconciliables ? », s’interroge le journal Le Monde, le 15 mars 2021[11].

Marier la triple performance environnementale, économique et sociale est au cœur du développement durable. A coup sûr, les politiques européennes devront s’inscrire dans cette trajectoire pour rendre leur objectif de régulation de l’impact des entreprises à la fois vertueux et soutenable.

Comme indiqué dans notre premier article, l’indicateur le plus couramment utilisé pour évaluer le soutien à l’agriculture est l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), calculée par l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). L’OCDE a établi une typologie des différents types de soutien selon leur impact potentiel sur l’environnement. Le mot « potentiel » doit être souligné, car l’OCDE reconnaît que l’impact effectif des aides sur l’environnement dépend de nombreux facteurs, « comme l’application ou non de quotas de production et des exigences fortes d’écoconditionnalité »[1]. Les « mesures pouvant être le plus préjudiciable » sont celles qui incitent le plus à produire, au risque d’accroître les externalités négatives de l’agriculture : soutien des prix de marché, paiements au titre de la production et subventions aux intrants variables (comme l’eau, les engrais ou les produits phytosanitaires) octroyées sans contraintes environnementales sur les pratiques agricoles. Ces aides représentent aujourd’hui la moitié de l’ESP. Les autres mesures de soutien à l’agriculture sont considérées comme moins préjudiciables, neutres ou bénéfiques pour l’environnement, selon qu’elles sont plus ou moins découplées de la production, soumises à des contraintes environnementales sur les pratiques agricoles ou visent à atteindre des objectifs agroenvironnementaux spécifiques[2] (graphique).    

Répartition des mesures de soutien aux producteurs agricoles dans les pays de l’OCDE selon leur impact potentiel sur l’environnement


Note : les formes de soutien aux producteurs agricoles considérées comme pouvant avoir les effets les plus néfastes sur l’environnement sont : le soutien des prix du marché ; les paiements au titre de la production de produits de base non assortis de contraintes environnementales sur les pratiques agricoles ; et les paiements au titre de l’utilisation d’intrants variables non assortis de contraintes environnementales sur les pratiques agricoles. Les formes de soutien considérées comme pouvant avoir les effets les moins préjudiciables (ou des effets bénéfiques) sont : les paiements reposant sur la superficie cultivée, le nombre d’animaux, les recettes ou le revenu et assortis de contraintes environnementales ; les paiements au titre de l’utilisation d’intrants assortis de contraintes environnementales ; et les paiements fondés sur des critères non liés à des produits de base. La catégorie «autres» contient les types de soutien qui ne rentrent pas dans les deux premières. Pour des explications sur la méthodologie, voir le chapitre 4 de OCDE (2013), « Moyens d'action au service de la croissance verte en agriculture », Études de l'OCDE sur la croissance verte, Éditions de l’OCDE, https://doi.org/10.1787/9789264204140-fr.

Réorienter les aides

Le montant des mesures considérées comme le plus préjudiciable à l’environnement dans les pays de l’OCDE s’élève en moyenne à 112 milliards de dollars par an sur la période 2017-2019[3]. Si l’on inclut les douze économies émergentes non-membres de l’OCDE (dont le Brésil, l’Inde et la Chine) pour lesquelles l’OCDE procède à une estimation du soutien à l’agriculture, ce chiffre peut être extrapolé à 230 milliards de dollars par an[4]. À titre de comparaison, le soutien aux combustibles fossiles dans 77 pays membres de l’OCDE ou du G20 totalisait 478 milliards de dollars en 2019[5].

Ce constat pousse un nombre croissant d’experts à réclamer la suppression des aides les plus nocives pour l’environnement, dont le montant pourrait être utilisé pour financer des mesures ayant moins d’effet incitatif sur la production agricole. L’objectif est de diminuer les pollutions d’origine agricole, y compris les émissions de gaz à effet de serre, et d’encourager les agriculteurs à mieux conserver les sols, la flore et la faune[6]. Pour souhaitable qu’elle soit du point de vue du bien-être collectif, cette réorientation des soutiens soulève plusieurs interrogations.   

Quel budget disponible ? 

Près de 90 % des aides considérées comme potentiellement les plus dommageables à l’environnement, soit plus de 40 % de l’ESP dans les pays de l’OCDE, consistent en un soutien des prix de marché[7]. Ces aides correspondent à la différence entre les prix intérieurs et les prix mondiaux des produits agricoles résultant des protections aux frontières ; ce ne sont pas des dépenses budgétaires qui pourraient être redéployées vers des paiements plus « verts ».

Autrement dit, en cas de suppression du soutien des prix de marché, seuls 60 % du soutien comptabilisé dans l’ESP pourraient être réellement redistribués aux agriculteurs sous forme de subventions, pour pallier la réduction induite de la production agricole. Si l’on voulait compenser intégralement la diminution de revenu due à la baisse des aides par exploitation, il faudrait mobiliser de nouveaux financements et donc accroître les subventions à l’agriculture dans les pays concernés[8].  

Les fuites de carbone et de biodiversité

La classification par l’OCDE des mesures de soutien selon leur impact potentiel sur l’environnement recoupe exactement sa typologie des soutiens selon leur potentiel de distorsion du marché : dans les deux cas, c’est l’incitation à produire qui est désignée comme « coupable ». On pourrait en conclure naïvement à une correspondance parfaite entre l’amélioration de l’environnement et la suppression du soutien à l’agriculture. Il n’en est rien.

En effet, l’élimination de toutes les mesures de soutien les plus préjudiciables à l’environnement entraînerait une augmentation de la production de certains produits agricoles et une diminution de celle d’autres produits. Si, par exemple, l’accroissement des émissions de gaz à effet de serre (GES) accompagnant l’augmentation de la production est supérieur à la diminution des émissions de GES liée à la diminution de la production, le dérèglement climatique continuera de s’aggraver. Un facteur joue ici un rôle primordial : l’intensité des émissions de GES par produit, c’est-à-dire la quantité moyenne de GES émise par kilo de produit.

Cette intensité résulte elle-même de deux paramètres :

- les flux de méthane, émis par l’élevage et le riz, et de protoxyde d’azote, issu principalement de l’usage de fertilisants azotés sur les sols cultivés. Ces flux, en équivalent CO2, sont en moyenne beaucoup plus importants pour les viandes de ruminants (bovins, ovins) et le riz. Or ces productions ont généralement les taux de soutien les plus élevés[9] ;

- la variation des stocks de carbone dans les sols résultant des changements d’utilisation des terres dus à l’agriculture. Ces stocks s’amenuisent, entraînant une hausse des émissions de  CO2, quand l’accroissement de la production agricole se fait au détriment des forêts et des prairies, comme on l’observe en Amérique latine, en Afrique subsaharienne et en Asie du Sud-Est.  

La libéralisation des politiques agricoles peut ainsi se solder par des « fuites » de carbone et de biodiversité. La répartition géographique des gains et pertes économiques liés à la réduction des distorsions de marché ne correspond pas nécessairement à celle des gains et pertes environnementaux, ce qui peut compliquer considérablement la négociation des accords commerciaux si l’on prend en compte leurs implications sur le climat et la biodiversité.

Jouer aussi sur la demande

L’intensité des émissions de gaz à effet de serre par produit n’est pas le seul facteur déterminant l’impact de l’agriculture sur l’environnement. Il faut également prendre en compte le mode de production agricole, plus ou moins gourmand en intrants chimiques, et le niveau de productivité agricole, qui peut atténuer voire contrebalancer complètement l’impact du mode de production sur l’empreinte climatique[10].

Enfin, le régime alimentaire est crucial, car il intègre plus ou moins de produits à forte intensité d’émissions de GES. Ainsi, en France, il ne paraît pas possible de convertir l’ensemble de la sole cultivée en agriculture biologique, à cause des moindres rendements qu’elle procure, sans réduire substantiellement la consommation de viande[11]. Concilier agriculture et environnement passe au moins autant par une politique visant à influer sur la quantité et la qualité de la demande alimentaire, que par une politique axée sur la production agricole[12].   

Le retour de la multifonctionnalité

L’impact de l’agriculture sur l’environnement étant étroitement lié à la production agricole, toute réduction ou transformation des soutiens a des effets induits, positifs et négatifs, sur la sécurité alimentaire et nutritionnelle, les revenus agricoles (en propre et comparés aux revenus des urbains), l’emploi, les équilibres territoriaux, la qualité des paysages et autres aménités. On retrouve là un débat ancien, en vigueur au début des années 1990, qui portait alors sur la compatibilité entre la libéralisation des politiques agricoles au sein des négociations commerciales du « cycle d’Uruguay » sur le GATT[13] et la préservation des multiples fonctions de l’agriculture.

Le contexte a changé, mais le débat perdure. Les arbitrages politiques en la matière dépendent des priorités des gouvernements, mais ils interagissent à l’échelle de la planète. L’impératif d’augmentation de la production agricole en Afrique subsaharienne génère le risque d’une déforestation accrue, accélérant le dérèglement du climat. Les réformes des politiques publiques envisagées en Europe pour mieux répondre aux préoccupations environnementales pourraient affecter sa capacité à contribuer aux équilibres alimentaires mondiaux. Elles influeront aussi, indirectement, sur le rythme d’expansion des surfaces cultivées et donc sur les émissions de CO2 dans les autres pays exportateurs (Amérique latine, Canada, Russie) et dans les pays importateurs de produits agricoles, notamment au sud du Sahara. En tout état de cause, une intensification écologique de la production visant à la « triple performance » économique, sociale et environnementale, impulsée à la fois par l'Etat, les acteurs des filières et des marchés de services environnementaux, peut valoriser la multifonctionnalité de l’agriculture et servir la réalisation des biens publics mondiaux.

L’indicateur le plus souvent utilisé pour quantifier le soutien à l’agriculture est l’estimation du soutien aux producteurs (ESP), calculée par l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). Sur la période 2017-19, dans les 54 pays à haut revenu ou économies émergentes étudiés par l’OCDE, qui réalisent la majeure partie de la valeur ajoutée brute de l’agriculture mondiale, l’ESP s’est élevée au total à 446 milliards de dollars U.S. par an, soit 12 % des recettes brutes des producteurs[1].

La part des recettes agricoles provenant du soutien est très variable selon les pays et les produits : elle oscille de moins de 5 % (Australie, Nouvelle-Zélande, Brésil, Chili, Afrique du Sud) à plus de 40 % (Japon, Corée du Sud, Norvège, Suisse, Islande). Pour l’Union européenne, elle est en moyenne de 19 %, soit environ le double des Etats-Unis, mais atteint 20-30 % pour les producteurs de viande bovine et de volaille, de riz et de sucre.

Transferts des contribuables et des consommateurs  

Le montant total de l’ESP équivaut en moyenne à 0,6 % du produit intérieur brut des pays étudiés. Encore faut-il préciser que ce montant ne consiste pas complètement, loin s’en faut, en des dépenses budgétaires qui pourraient être diverties à d’autres usages. Globalement, en effet, 43 % de l’ESP proviennent du soutien des prix de marché, c’est-à-dire de l’écart existant, dans chaque pays, entre le prix intérieur et le prix mondial des produits agricoles, en raison des tarifs douaniers et des mesures non-tarifaires éventuellement en vigueur[2]. Cet écart correspond essentiellement à des transferts des consommateurs aux producteurs[3], via un surcoût des produits alimentaires. Le reste (57 %) de l’ESP comprend les aides payées par les contribuables, sous la forme de paiements directs, de subventions aux intrants ou d’autres soutiens monétaires ciblant directement les producteurs.

La proportion relative des transferts assurés par les contribuables et les consommateurs est, là encore, très variable selon les pays et les produits. Dans l’Union européenne, les paiements budgétaires représentent plus de 80 % de l’ESP. Dans certains pays émergents, le soutien des prix est négatif : les agriculteurs reçoivent des prix inférieurs aux prix mondiaux, à cause des restrictions applicables à la commercialisation des produits agricoles sur le marché intérieur (Inde) ou à l’exportation (Argentine). Lorsque les dépenses budgétaires de soutien ne compensent pas la ponction ainsi opérée sur le revenu des producteurs, l’ESP est négative[4].    

Mais, dans une perspective internationale, le niveau du soutien à l’agriculture n’est qu’un élément. Les négociations à l’OMC se concentrent surtout sur la composition du soutien, car les différentes aides ont des effets distincts sur les marchés et faussent plus ou moins la concurrence entre pays : d’où la nécessité d’analyser plus profondément la mesure du soutien, pour en comprendre la signification.
     

Problèmes méthodologiques

L’ESP ne couvre pas l’intégralité du soutien public au secteur agricole. Elle n’inclut pas l’ensemble des aides octroyées aux consommateurs de produits alimentaires, qui constituent pourtant un soutien indirect aux producteurs, ni les services d’intérêt général, dont certains, comme la recherche et la vulgarisation, peuvent influer fortement sur le revenu des agriculteurs. Ces éléments sont intégrés dans un autre indicateur, l’estimation du soutien total (EST), également calculé par l’OCDE.    

Mais cela ne résout pas les problèmes méthodologiques qui rendent difficile une appréciation objective du soutien et peuvent avoir des conséquences sur l’évaluation et l’orientation des politiques agricoles. Ces problèmes sont multiples[5]. Ainsi, l’ESP n’inclut pas, ou pas complètement, le soutien généré par les obligations d’utilisation de biocarburants, en vigueur notamment aux Etats-Unis et en Europe, qui font augmenter les prix des céréales et des oléagineux transformés à cet effet. Plus grave encore, la baisse ou la hausse du soutien mesurée par l’ESP peut très bien résulter  mécaniquement – en raison même de la construction de cet indicateur - de la hausse ou de la baisse des prix agricoles mondiaux, sans que les politiques agricoles soient modifiées. C’est dire à quel point l’interprétation de l’ESP doit être très prudente, sachant en outre que, comme on le montre ci-après, la quantification des distorsions de marché et des externalités de la production agricole imputables au soutien est délicate.  

Les distorsions de marché

L’ESP fournit une simple photographie du soutien à l’agriculture. Elle identifie les distorsions de marché (via les impacts de l’aide sur l’offre et la demande de produits agricoles) potentiellement causées par le soutien, mais ne dit rien de l’ampleur ni du coût effectif des distorsions[6]. Ce point est d’autant plus crucial que, loin d’avoir uniquement des effets négatifs sur les marchés, le soutien peut en corriger les défaillances et contribuer à améliorer le bien-être collectif.

Ainsi, la suppression des subventions à l’assurance chiffre d’affaires aux Etats-Unis pourrait entraîner, dans certaines conditions, une forte réduction de la production de céréales dans ce pays. Elle serait préjudiciable non seulement aux producteurs de céréales, dont le revenu diminuerait, mais à la société dans son ensemble, aux Etats-Unis comme dans les autres pays, à cause notamment de la hausse des prix des denrées[7]. Dès lors, le coût du soutien associé aux subventions à l’assurance doit être relativisé.   

S’agissant du soutien des prix de marché, les modélisations économiques montrent généralement qu’un démantèlement complet des protections à l’importation aurait pour effet d’augmenter le prix mondial de la plupart des produits agricoles, en raison de la baisse de la production dans les pays les moins compétitifs. Les gains des consommateurs seraient alors moins élevés que ce que suggère l’écart observé, avant la libéralisation, entre les prix intérieurs et les prix mondiaux. Dans ce cas, le montant du soutien à l’agriculture dû aux protections à l’importation est moindre, en réalité, que celui du soutien des prix de marché utilisé pour le calcul de l’ESP[8].  

L’importance croissante des externalités

La production agricole génère de multiples externalités, négatives comme positives, non valorisées par le marché. En effet, les prix alimentaires payés par les ménages n’incluent pas le coût de la pollution des eaux, de l’érosion de la biodiversité ou encore du dérèglement climatique causés par les émissions de gaz à effet de serre liées aux cultures et à l’élevage. Ils n’intègrent pas non plus la valeur des aménités liées à la qualité des paysages, au maintien d’une activité économique dans les zones montagneuses ou à d’autres facteurs.

Comme le soutien à l’agriculture tend généralement à accroître la production agricole, il accentue en même temps ces externalités, dans un sens qui peut être défavorable ou favorable à la collectivité. L’impact est bien sûr favorable si le soutien consiste en une aide agroenvironnementale, visant par exemple à encourager les agriculteurs à utiliser moins d’intrants ou à adopter des pratiques réduisant l’érosion des sols. Mais ce peut aussi être le cas si, quelle que soit sa forme, le soutien octroyé augmente les rendements des cultures, permettant ainsi de limiter la déforestation.

Crise de la biodiversité et changement climatique obligent, les externalités environnementales de l’agriculture font l’objet aujourd’hui d’une attention croissante. De par leur lien avec la production agricole, elles ne peuvent être complètement dissociées de la fonction nourricière de l’agriculture et de sa capacité à assurer la sécurité alimentaire des populations, qui est le fondement traditionnel des politiques agricoles. Les avantages et les coûts du soutien à l’agriculture sont donc difficiles à appréhender de manière globale[9], d’autant plus qu’ils font l’objet d’appréciations nuancées voire divergentes selon les acteurs concernés. Ces différences reflètent des luttes d’intérêts et des conflits de valeurs, y compris éthiques, portant sur les multiples objectifs assignés à l’agriculture : production de nourriture, services environnementaux, bien-être animal… C’est dans ce contexte foisonnant, conjuguant une grande diversité de parties prenantes, souvent antagoniques, et une forte dimension géopolitique du soutien à l’agriculture, que s’inscrit l’intervention publique. Les implications en seront examinées dans le prochain article.  

On n’en finit pas d’énumérer les impacts négatifs de l’agriculture conventionnelle sur la flore, la faune ou encore la qualité des sols, de l’air et de l’eau. La critique s’étend à la santé humaine, à cause de la nocivité de certains pesticides. Il est vrai que l’extraordinaire efficacité du mode de production conventionnel, qui a permis par exemple de quintupler le rendement du blé en France en cinquante ans, a trouvé ses limites en raison des effets induits sur la biodiversité et le climat et des préoccupations des consommateurs sur la sûreté des aliments. Ce modèle est condamné. Mais quelles sont les alternatives ?  

Comme l’ont montré les échanges qui se sont tenus début février dans le cadre de l’université Afterres 2050, certaines prospectives, comme celles de l’Iddri et de Solagro, tournent résolument le dos à l’agriculture qualifiée de productiviste[1]. Elles reposent sur une baisse des rendements des principales cultures de l’ordre de 30-35 %, jusqu’aux niveaux obtenus actuellement en agriculture biologique, grâce à une réduction drastique de l’usage d’intrants chimiques. Tel est également l’un des axes du rapport récemment publié par le think tank anglais Chatham House, avec l’appui du Programme des Nations unies pour l’environnement[2].

Trois leviers

Selon les auteurs du rapport, trois leviers doivent être actionnés pour réduire les pertes de biodiversité causées par l’activité agricole. Il faut tout d’abord rééquilibrer notre alimentation en mangeant plus de produits végétaux, tout en diminuant les pertes et gaspillages au sein de la chaîne alimentaire, afin d’alléger les besoins en terres cultivées : une évolution d’autant plus souhaitable que l’on consomme trop de viande et que l’élevage émet de grandes quantités de gaz à effet de serre. Il est en outre nécessaire de mettre en réserve une partie des terres aujourd’hui consacrées à l’agriculture et d’éviter d’en convertir de nouvelles, pour accroître les espaces naturels. Il convient enfin, toujours selon Chatham House, de cultiver de manière plus respectueuse de l’environnement, en restreignant l’utilisation d’intrants de synthèse et « en remplaçant la monoculture par la polyculture », ce qui suppose d’accepter l’idée que les rendements obtenus dans ces conditions seront toujours plus faibles que dans les systèmes conventionnels.

Ce raisonnement accorde un rôle central à l’évolution de la demande. La modification de la consommation alimentaire, en quantité et en qualité, rendrait possible une limitation des surfaces cultivées, donc une extension des espaces protégés, et une baisse des rendements. Malheureusement, les arguments avancés ne résistent pas aux faits.    

Manger plus sain ? Oui mais…

En réalité, l’adoption généralisée de régimes alimentaires plus équilibrés, conformes aux recommandations de l’Organisation mondiale de la santé, ne suffirait pas à éviter une hausse globale de la demande et, en cas de déclin des rendements, une progression des surfaces cultivées. Selon l’étude prospective réalisée par l’Inrae pour Pluriagri[3], la demande alimentaire mondiale, exprimée en calories, pourrait croître de 47 % entre 2010 et 2050 si les régimes alimentaires restaient sur leur évolution tendancielle et de 38 % en cas de régimes alimentaires plus sains, de composition variable selon les régions. Dans ce second scénario, les superficies cultivées reculeraient en moyenne de 3 % avec des rendements « hauts » et augmenteraient de 12 % avec des rendements « bas », mais néanmoins en hausse[4]. L’hypothèse d’une baisse des rendements n’a pas été étudiée, mais elle conduirait selon toute vraisemblance à une explosion des surfaces supplémentaires dédiées à l’agriculture, de l’ordre de plusieurs centaines de millions d’hectares.  

Ces résultats s’expliquent essentiellement par deux facteurs. D’une part, dans les projections de l’Inrae, l’expansion de la population mondiale fait plus que compenser la diminution moyenne de la consommation par tête due à une alimentation plus équilibrée. D’autre part, dans beaucoup de pays en développement, en particulier en Afrique subsaharienne, l’adoption de régimes plus favorables à la santé aurait pour conséquence une augmentation de la consommation par tête, en particulier de produits animaux, car leur sous-consommation actuelle, selon les standards officiels, est responsable de graves carences nutritionnelles. Cela montre bien que l’on ne peut pas étendre à l’ensemble de la planète le raisonnement souvent tenu dans les pays riches.  

Tensions foncières

Quel que soit le régime alimentaire, dans les pays au sud du Sahara, un accroissement significatif des surfaces cultivées semble inéluctable. Les projections de l’Inrae pour Pluriagri l’évaluent entre 32 % (régimes tendanciels) et 53 % (régimes sains) en cas de rendements élevés, c’est-à-dire avec une accélération du rythme du progrès technique. Inversement, une décélération de la productivité ferait augmenter les superficies cultivées dans la région entre 84 et 113 %, selon le régime alimentaire (tableau). L’expansion des cultures empiétant sur les prairies et les forêts, il en résulterait d’énormes pertes de biodiversité et un surcroît inquiétant d’émissions de gaz à effet de serre.

Et le revenu agricole ?

Un défaut majeur de la quasi-totalité des prospectives publiées est qu’elles n’apportent aucun éclairage sur les implications des scénarios étudiés sur le revenu des agriculteurs. Le rapport de Chatham House n’y échappe pas. Or, toutes choses égales par ailleurs, une baisse des rendements ne pourrait être contrebalancée que par une réduction des coûts de production, une hausse des prix agricoles ou l’apport de revenus complémentaires, provenant par exemple de paiements pour services environnementaux.

Une diminution des achats d’intrants réduirait les coûts de production mais, faute de données précises, il est difficile d’en anticiper son impact sur les revenus agricoles. Quant aux prix de marché, les agriculteurs ont très peu de contrôle sur leur niveau, même si les primes payées dans le cadre du commerce équitable – essentiellement pour les produits agricoles exportés vers les pays à haut revenu – peuvent augmenter leurs recettes. En revanche, il existe des arguments forts en faveur de paiements pour services environnementaux, financés par des aides publiques ou tirés de marchés spécifiques, tels qu’ils commencent à émerger pour le stockage de carbone dans les sols agricoles : encore faut-il dégager pour cela des budgets adéquats ou faire en sorte que les agriculteurs puissent participer à ces marchés et en tirer profit.  

En tout état de cause, si la baisse des rendements devait aboutir à diminuer le revenu des agriculteurs, la pression pour une augmentation de la taille des exploitations - et donc, en Afrique, pour un défrichement accru de la savane et de la forêt – se renforcerait d’autant.   

Triple performance

Le dogme d’une agriculture guidée par la maximisation de la performance technico-économique, sans égard pour l’environnement, a vécu. Rien ne sert de lui en substituer un nouveau, qui conduirait à ne considérer le développement durable que sous l’angle de la biodiversité, du changement climatique ou des préoccupations sanitaires. Le développement durable, rappelons-le, s’appuie sur la recherche simultanée d’une triple performance - économique, sociale et environnementale.  

Une hausse de la productivité est impérative, notamment en Afrique subsaharienne, pour augmenter les revenus agricoles et réduire le coût de l’alimentation, à condition de minimiser ses effets négatifs sur les milieux naturels et le climat. L’objectif de la transition agroécologique ne devrait donc pas être de baisser les rendements, mais de trouver les voies d’une nouvelle intensification de l’agriculture, entièrement repensée, permettant de produire plus avec moins d’intrants. Les clés en sont connues : un vigoureux effort de recherche et d’innovation, accompagné d’une vulgarisation des résultats obtenus auprès des agriculteurs ; l’intégration des exigences du développement durable dans les filières agroalimentaires ; enfin, la rémunération des services environnementaux fournis par l’agriculture, via des aides directes ou des marchés spécifiques. Dans les pays du Sud, les enjeux sont considérables car les politiques agricoles jouent un rôle majeur dans la lutte contre la pauvreté et la réduction des écarts de revenus entre villes et campagnes[5].

Mieux nourrir les populations, en quantité et en qualité ; réduire les émissions de gaz à effet de serre provenant des cultures et de l’élevage et adapter la production agricole au changement climatique ; enrayer l’érosion de la biodiversité en freinant l’usage des intrants chimiques et sans empiéter sur la forêt… Autant d’objectifs nécessaires mais très ambitieux, qui exigent que les Etats consacrent davantage de moyens à la recherche et à la diffusion de ses résultats auprès des agriculteurs. Ce n’est pourtant pas le cas aujourd’hui.

Moindre intensité du soutien public à la connaissance et l’innovation

Certes, selon l’OCDE, les dépenses publiques en faveur du « système de connaissances et d’innovation agricoles » - incluant la recherche, la formation et la vulgarisation agricoles - croissent régulièrement dans les principaux pays à revenu élevé et les pays à revenu intermédiaire (ou émergents). Mais leur intensité, c’est-à-dire leur montant exprimé en pourcentage de la valeur de la production agricole, diminue. D’après nos calculs, elle était en moyenne de 0,73 % sur la période 2017-19, contre 0,92 % en 2000-02. Cette baisse relative concerne aussi bien les pays membres de l’OCDE, autrement dit essentiellement les pays riches (de 1,20 % à 1,14 % sur la période étudiée), que les pays émergents non-membres de l’OCDE, dont le Brésil, la Chine, l’Inde et la Russie (de 0,57 % à 0,54 %)[1].

Ce constat est inquiétant. Il l’est plus encore si l’on considère les pays à faible revenu, qui regroupent 9 % de la population de la planète mais représentent moins de 3 % des dépenses mondiales de recherche-développement (R&D) dans l’agriculture et l’alimentation (tableau 1).

Tableau 1. Répartition et intensité des dépenses publiques de recherche-développement dans l’agriculture et l’alimentation en 2011

 
Tableau 2. Répartition et intensité des dépenses totales (publiques et privées) de recherche-développement dans l’agriculture et l’alimentation en 2011

Or la recherche privée est complémentaire de celle de la recherche publique, mais elle ne vise que les innovations susceptibles de rapporter un profit et délaisse certaines applications qui présentent pourtant un intérêt collectif. « Nous ne devons pas croire naïvement que toute innovation rentable répond de manière inévitablement favorable à toutes les questions pertinentes pour la société, ni que toute innovation socialement désirable offre aux investissements privés un taux de retour avantageux », avertit un panel d’experts de l’université Cornell[5].

Alors que de multiples études montrent que les taux de retour de la R&D publique agricole sont très élevés[6], signe d’un sous-investissement patent, il est alarmant d’observer que la recherche publique recule, en termes relatifs, par rapport à la recherche privée, y compris dans les pays à haut revenu[7]. Et que les gouvernements des pays pauvres n’en font pas une priorité, faute de ressources financières ou de volonté politique, bien que la majeure partie de leur population active travaille dans l’agriculture. Vu le temps de latence, 10-15 ans minimum, entre l’investissement dans la recherche et ses retombées concrètes, les choix d’aujourd’hui préparent des lendemains qui déchantent.

Nous examinons ici l’évolution relative des productivités du travail agricole et non-agricole dans les différentes régions, depuis une vingtaine d’années, et en tirons quelques enseignements pour les politiques publiques dans la perspective d’une réduction des inégalités de revenu, l’un des 17 Objectifs de développement durable des Nations unies[1]. Une option prometteuse, dans les pays du Sud, est le versement d’aides directes aux agriculteurs, à l’instar de ce que font les pays du Nord. Ces aides devraient être liées à de bonnes pratiques environnementales, telles que la restauration de la fertilité des sols ou la baisse de la déforestation.     

Les pays pauvres à la traîne

Globalement, dans les pays à revenu élevé et les pays à revenu intermédiaire dits émergents, la productivité du travail, mesurée par le produit intérieur brut (PIB) par actif, a progressé plus rapidement dans l’agriculture[2] que dans les autres secteurs. Les écarts restent cependant considérables, puisque sur la période 2016-18, la productivité du travail agricole ne représentait en moyenne que 38 % de la productivité du travail non-agricole dans les pays à haut revenu et 20 % dans ceux à revenu intermédiaire. Dans les pays à faible revenu, la productivité du travail agricole s’est dégradée en termes relatifs, tombant de 23 % à 22 % de celle obtenue en moyenne dans les autres secteurs de l’économie (tableau 1). 
  

Tableau 1. PIB par actif agricole et non-agricole, en dollars U.S. 2010, selon le revenu des pays

Ces résultats doivent être considérés avec précaution. En effet, une grande partie de la population employée dans l’agriculture n’est pas occupée à temps plein, ce qui tend à minorer, sans doute sensiblement, le PIB réel par actif agricole[3]. On peut cependant faire l’hypothèse que la sous-estimation de la productivité du travail agricole affecte relativement peu les écarts de productivité du travail agricole entre pays, ainsi que l’évolution relative des productivités agricole et non-agricole au sein de chaque pays.

La situation observée dans les pays à faible revenu, où près de 60 % de la population active travaille encore dans l’agriculture, est particulièrement préoccupante. Outre le creusement de l’écart entre les productivités agricole et non-agricole, le PIB par actif agricole, dans ces pays, est en moyenne, en dollars 2010[4], 39 fois inférieur à celui des pays riches et 3,5 fois inférieur à celui des pays émergents. Il en résulte un taux très élevé d’extrême pauvreté (45 % en 2017, probablement en hausse avec la crise de la Covid-19) et une médiocre compétitivité des agriculteurs, sur les marchés d’exportation comme vis-à-vis des productions importées.     

Gros écarts sectoriels en Asie du Sud et en Afrique subsaharienne

Les productivités moyennes du travail agricole et non-agricole ont évolué de manière contrastée selon les régions. L’Amérique du Nord cumule à la fois un haut PIB par actif agricole et une forte convergence des productivités agricole et non-agricole, le ratio entre ces dernières atteignant 78 % contre 33 % dans l’Union européenne (55 % en France).

Inversement, en Asie du Sud, le PIB par actif agricole est très faible et a augmenté moins vite, depuis vingt ans, que le PIB par actif non-agricole. Ainsi, en Inde, la productivité du travail agricole avoisine aujourd’hui 1 700 dollars 2010, soit moitié moins qu’en Chine, et équivaut à 20 % de la productivité du travail non-agricole, contre 24 % sur la période 1995-97.

L’Afrique subsaharienne a le plus bas PIB par actif agricole (1 300 dollars 2010). Malgré une amélioration relative, celui-ci ne représente que 17 % du PIB par actif non-agricole (tableau 2).

Tableau 2. PIB par actif agricole et non-agricole, en dollars U.S. 2010, par région

Sombres perspectives africaines  

Dans de nombreux pays à faible revenu ou émergents, les perspectives de convergence des productivités du travail agricole et non-agricole dans les prochaines décennies sont moroses. Le cas le plus problématique est sans doute celui de l’Afrique subsaharienne, en raison de la forte augmentation de la population rurale projetée dans cette région dans les vingt prochaines années[5].   

Si la croissance du PIB par actif agricole et non-agricole, au sud du Sahara, se poursuit au même rythme que celui enregistré entre 1995-97 et 2016-18, soit respectivement + 68 % et + 13 % en dollars constants, la productivité du travail en agriculture à l’horizon 2040 se situera autour de 2 300 dollars 2010, niveau nettement inférieur à celui enregistré aujourd’hui en Chine (3 500 dollars 2010). Elle ne représenterait alors que 25 % de la productivité du travail obtenue en moyenne dans les autres secteurs.      

Une accélération substantielle de l’augmentation de la productivité du travail agricole en Afrique subsaharienne se heurte à plusieurs obstacles. Certes, le potentiel de hausse des rendements est énorme : encore faut-il que les paysans aient accès au crédit, aux intrants, aux programmes de vulgarisation et qu’ils soient insérés dans des filières performantes. De plus, beaucoup d’agriculteurs peinent à accroître la surface de leur exploitation, à cause de la pression démographique. On constate au contraire, dans de nombreux pays africains, comme d’ailleurs en Inde, une diminution de la superficie des fermes et de la surface disponible par actif agricole. Dans ces pays, l’agriculture est prise dans le « piège de Lewis », selon l’expression de Bruno Dorin[6] : le modèle de développement des pays à haut revenu, fondé à la fois sur une forte productivité de la terre et la disponibilité d’une surface élevée par actif agricole, n’y est applicable qu’au prix d’un exode rural massif qui viderait les campagnes. Avec toutefois une différence majeure : contrairement à ce qui s’est passé par exemple en Europe depuis le 19^ème siècle, une grande partie de la main d’œuvre évincée de ne serait probablement pas absorbée par l’industrie et les services ou par l’émigration. Ajoutons à cela que si la croissance des surfaces cultivées dans les pays industrialisés s’est faite, historiquement, sans souci des impacts environnementaux, leur doublement prévisible en Afrique subsaharienne à l’horizon 2050 fait craindre une réduction continue des forêts et des pâtures, préjudiciable à la biodiversité et au climat[7].        

De la productivité au revenu : le cas de la France

La productivité du travail est le principal déterminant du niveau de revenu des agriculteurs, mais elle est loin d’en être la seule composante. Dans toutes les régions du monde, les ménages agricoles – le chef d’exploitation, son conjoint et éventuellement d’autres membres du foyer - tirent une partie de leur revenu d’activités extérieures à la ferme. D’autre part, des transferts monétaires – prestations sociales et concours publics au titre des politiques agricoles – viennent compléter, principalement dans les pays à haut revenu, les revenus d’activité.     

L’exemple de la France est édifiant. La pluriactivité des agriculteurs[8] ou de leur ménage[9] est source d’importants revenus et favorise le maintien de l’activité agricole par divers canaux : obtention plus facile de crédit, atténuation de la variabilité des revenus de l’exploitation, etc. Par ailleurs, les concours publics à l’agriculture au titre de la PAC ou des mesures politiques nationales soutiennent massivement le revenu des producteurs français. Selon nos calculs, le montant des paiements directs et autres aides à l’agriculture (réduction de charges sociales, exonérations fiscales…) équivaut en moyenne annuelle, sur la période 2016-2018, à quelque 19 500 dollars par actif agricole, soit près de la moitié de l’écart constaté entre le PIB par actif agricole et le PIB par actif non-agricole[10]. Ces résultats sont sans doute extrapolables, dans leurs grandes lignes, à beaucoup d’autres pays à haut revenu.   

Trois leviers pour les politiques publiques au Sud

Les données manquent pour apprécier l’importance de la pluriactivité des agriculteurs dans les pays émergents ou moins avancés. Les situations sont a priori très diverses. Des politiques actives de développement rural, créatrices d’emplois non-agricoles dans les campagnes, permettraient aux paysans soit de maintenir leur activité agricole grâce à l’appoint de revenus extérieurs, soit d’abandonner l’agriculture pour un emploi plus stable et mieux rémunéré.

Le renforcement de la protection sociale en agriculture, visant à la fois à lutter contre la pauvreté, améliorer la santé des populations rurales et soutenir indirectement les investissements agricoles, a été promue vigoureusement par la FAO sous la direction générale de l’ancien ministre brésilien José Graziano da Silva (2012-2019). Malgré la force des arguments avancés[11], il ne semble pas que des progrès significatifs aient été accomplis dans ce domaine.

Enfin, le paiement d’aides directes aux agriculteurs constitue une option prometteuse. C’est la voie choisie dans la plupart des pays à haut revenus et, de manière partielle, dans certains pays émergents comme la Chine. Les outils numériques et la téléphonie mobile rendent faisable ce qui, il y a peu, était encore considéré comme une impossibilité pratique dans les pays à faible revenu : verser de l’argent à des millions d’agriculteurs dont la majorité ne possède pas de compte en banque. Ces aides permettraient de réduire la pauvreté et de diminuer les inégalités de revenu entre villes et campagnes, tout en incitant les agriculteurs à investir pour assurer la sécurité alimentaire. Elles se justifient également pour des raisons environnementales[12] : inciter les paysans à préserver prairies et forêts, stimuler l’adoption de pratiques agroécologiques économiquement efficaces et ayant des impacts positifs sur la santé humaine, la biodiversité et le climat. C’est le tournant que prend, timidement mais résolument, le soutien à l’agriculture en Europe. Il mérite d’être considéré sérieusement dans les régions en développement. L’obstacle budgétaire n’est pas insurmontable : les fonds consacrés aux subventions aux intrants, très critiquées notamment pour leur inefficacité, offrent une marge de manœuvre. N’est-il pas temps de sortir des sentiers battus ?  

 

Comment vont évoluer les échanges de produits alimentaires ?

Tout d’abord, on peut s’interroger sur la poursuite de la mondialisation des marchés agricoles en forte croissance depuis les années 1990, mais en stagnation à partir de 2013. Le commerce international est une nécessité pour assurer un complément d’approvisionnement pour les pays déficitaires et procure des devises pour les pays exportateurs. Cependant, les dispositions de l’OMC et des accords bilatéraux ne prennent pas en compte les objectifs du développement durable (ODD) 2030 des Nations Unies ni le concept de souveraineté alimentaire. Certaines productions agricoles destinées à l’exportation subiront des baisses, engendrant la perte de revenu pour les producteurs. Inversement, les importations de produits alimentaires subiront de fortes perturbations (notamment des pays n’exportant plus pour préserver leurs ressources), avec des risques évidents de sous approvisionnement dans certains pays, pouvant conduire jusqu’à des révoltes de la faim dans certaines villes africaines. Il est proposé la signature d’accords entre l’Europe et l’Afrique garantissant de façon pluriannuelle des volumes d’approvisionnement et des prix de produits alimentaires stratégiques, ce qui n’est pas aujourd’hui le cas des accords de partenariats économiques UE-Afrique. Par ailleurs, un pourcentage du montant des produits agricoles et miniers exportés d’Afrique pourrait être versé à une caisse dépendante d’une institution des Nations Unies afin d’aider les agriculteurs et Etats africains à protéger leurs ressources.

Quels scénarios possibles pour les dix années à venir ?

Compte-tenu des tendances actuelles, et en nous inspirant de la prospective Inrae-Cirad Agrimonde-Terra[3] et des travaux du Forum prospectif de l’Afrique de l’Ouest[4] animé par Futuribles, trois scénarios peuvent être envisagés pour les cinq années à venir. Ces pistes de réflexion indiquent que la crise peut être source d’opportunités qu’il convient de saisir. Les scénarios sont :

Communautés ‒ Une agriculture reposant sur des communautés rurales dans un monde fragmenté

Sans changement structurel majeur, le monde reste traversé de crises politiques, économiques, sociales, environnementales et sanitaires. En Afrique, les situations sont contrastées : d’un côté, des petites villes et communautés rurales mutualisent la gestion des terres agricoles pour garantir leur sécurité alimentaire et adoptent des pratiques agro-écologiques. De l’autre, les rendements de l’agriculture et de l’élevage péri-urbain et des zones rurales régressent ou au mieux stagnent, et l’insécurité alimentaire et nutritionnelle est très présente, en particulier si les importations sont limitées. Cela implique déforestation et croissance des terres agricoles.

Régionalisation ‒ Une agriculture s’appuyant sur des systèmes alimentaires régionaux

Les  échanges internationaux sont limités. En Afrique, les gouvernants prennent conscience de la nécessité de renforcer les États tout en décentralisant leur fonctionnement. Ils favorisent une participation plus active des populations, et notamment des jeunes, aux prises de décision. Les échanges intra régionaux se développent, essentiellement de façon informelle. L’insertion des zones rurales dans le maillage urbain s’intensifie grâce au commerce.  La diminution des importations de produits alimentaires permet l'émergence de systèmes alimentaires territorialisés. Les pratiques agro-écologiques se diffusent. La transformation locale des produits crée des emplois. La sécurité alimentaire et nutritionnelle est assurée dans les territoires disposant de terres et de capacités d’échanges locaux ou régionaux, mais elle l’est moins dans beaucoup d’autres territoires. La limitation des échanges avec le reste du monde oblige à déforester pour gagner des terres à cultiver.

Métropolisation ‒ Une agriculture pilotée par la métropolisation

L’urbanisation se poursuit. Les chaînes d’alimentation modernes satisfont une classe moyenne grandissante. La consommation de produits sucrés, gras et préparés à l’extérieur, souvent de manière artisanale et par les femmes, augmente. Les systèmes de cultures intensifs en intrants et capital sont ceux mobilisés dans l’agriculture d’exportation et dans les périmètres irrigués servant à l’approvisionnement des villes. Une forte intensité technologique et une spécialisation de la production agricole sont souvent privilégiées. Les grandes entreprises sont considérées comme des éléments moteurs de la modernisation agricole. De nombreux petits agriculteurs sont exclus de leur terre et migrent vers les métropoles ou l’Europe.

Pistes d’action pour des systèmes alimentaires durables

Pour favoriser l’émergence de systèmes alimentaires durables, plusieurs leviers doivent être actionnés.  

Davantage de complémentarité et de souveraineté alimentaire

Les importations de produits alimentaires ont tendance à croître, mais il importe de distinguer les aliments d’origine régionale, ceux importés d’autres continents directement consommables, et ceux qui sont importés d’autres continents puis transformés localement. En Afrique de l’ouest-Cameroun-Tchad, tous aliments confondus, la valeur économique de la consommation de produits d’origine nationale ou régionale représente environ les quatre cinquièmes de la consommation alimentaire des pays, à l’exception du Sénégal et de la Mauritanie, où les produits locaux ne représentent que 50 à 60 % de la consommation[5]. En termes d’apports énergétiques, les importations (essentiellement du blé et du riz) fournissent, en moyenne pondérée, 10 % de l’apport calorique total, avec là encore, les exceptions du Sénégal et de la Mauritanie[6]. La crise de la Covid-19 a remis à l’ordre du jour la question de la souveraineté alimentaire, dans le sens du retour à une offre alimentaire suffisante pour les amylacées. Ce n’est pas un refus de la mondialisation mais la reconnaissance de la nécessité de développer des systèmes alimentaires locaux et d’exploiter les complémentarités entre territoires et pays, et implique de nouvelles modalités de gouvernance.

Des systèmes alimentaires divers et durables

L’Afrique possède des avantages comparatifs, notamment une diversité de systèmes alimentaires, de productions et de ressources, la présence de nombreux petits producteurs, transporteurs et distributeurs locaux, des capacités locales de stockage et des marchés. Ses principales faiblesses sont l’informalité des activités, les pertes (dans les champs, durant le stockage et le transport), et l’insuffisance des capacités de transformation. Néanmoins, un « hidden middle » semble se développer. Des chaînes de valeur davantage formalisées permettaient de sécuriser l’approvisionnement en produits de base, de diversifier l’alimentation, d’apporter de la valeur ajoutée, de créer des emplois en zone rurale et urbaine, d’améliorer la qualité des produits et de faire baisser les prix. Ces systèmes alimentaires – qui seront différents selon les écosystèmes et les densités de population – ont besoin de capitaux publics et privés.

La production agricole demande de la terre (en quantité limitée), du travail, du capital, des savoirs et pratiques, et des technologies. Au modèle agroindustriel des pays riches, qui atteint ses limites, doit succéder un modèle agricole et alimentaire durable adapté aux agriculteurs familiaux. Pour eux, la sécurisation du foncier, les pratiques de l’agroécologie, notamment celles relatives à la santé des sols, et le soutien des prix sont indispensables. Les gigantesques contributions budgétaires annoncées pour limiter les effets économiques de la crise Covid-19 auraient certainement été mieux utilisées en actions préventives ou en programmes de développement des systèmes alimentaires africains.

Des régimes alimentaires mieux équilibrés

SI les apports énergétiques ont augmenté en Afrique sub-saharienne, l’insécurité nutritionnelle est constante, et l’insécurité alimentaire est présente lors des crises ou dans certains territoires. Les régimes alimentaires sont fortement carencés en micronutriments (anémie ferriprive, carences en vitamine A, en zinc, en iode), notamment en raison d’une consommation insuffisante de produits animaux, de légumes et de fruits. En ville, l’obésité, le diabète et les maladies cardio-vasculaires liées à une surconsommation de graisse, de sucre et de sel par rapport à une activité physique réduite, augmentent. Améliorer l’équilibre nutritionnel est un enjeu de santé publique qui doit passer par l’éducation.

Reconnaissance du rôle de l’économie informelle

Le confinement a montré son impact, en particulier sur les chaînes de production et de distribution alimentaire, vers le marché intérieur comme à l’exportation. De très nombreux Africains qui vivent au jour le jour se sont retrouvés dans une situation de grande vulnérabilité, le confinement les empêchant de continuer à exercer leur activité. Ils ne bénéficient d’aucune protection sociale. En Afrique, on parle d’épidémie de « PochVid 20 ». Cette crise a aussi mis en avant le rôle fondamental du secteur informel en Afrique qui offre des solutions lorsque la puissance publique n’en a pas les moyens. Les administrations publiques pourraient davantage reconnaître son rôle, l’inciter à se moderniser et se consolider, aider ses travailleurs à accéder aux services de santé et d’éducation, mais aussi à s’intégrer à l’économie formelle.

Des recherches pilotées par l’aval

Même si la science ne peut résoudre toutes les questions sociétales, l’Afrique devrait développer une recherche scientifique et technique et disposer de moyens humains, financiers, juridiques et partenariaux, pour tout ce qui concerne les systèmes alimentaires. La recherche devrait être pilotée par l’aval, interdisciplinaire, participative, prospective et crédible, et travailler davantage sur la complémentarité entre spécialisation et diversification à différentes échelles spatiales et organisationnelles.

Toutes les régions du monde sont confrontées au changement climatique, et à des degrés divers à des épidémies et des conflits. En 2008, la crise économique et financière a été de grande ampleur. Cette année 2020, la pandémie du coronavirus entraine de fortes difficultés économiques et sociales dans de nombreux pays. Une fois cette Covid-19 maîtrisée, nous serons probablement confrontés à d’autres défis sanitaires et environnementaux. En tout état de cause, l’enjeu alimentaire doit impérativement et sans délai, être mieux pris en charge. Il faut se poser la question suivante : est-il possible d’organiser au plan mondial une sécurité ou une souveraineté alimentaire multipolaire ? Les complémentarités existant au sein de la « Verticale Afrique-Méditerranée-Europe (AME) » pourraient constituer la base d’une solidarité macro-régionale garantissant un co-développement durable[7]. Il faudrait que, dans chaque pays, des partenariats multi-acteurs et intergénérationnels agricoles et alimentaires s’organisent et, au niveau mondial, qu’un plan d’action accompagné des moyens nécessaires assure l’avènement de systèmes alimentaires et nutritionnels durables, solidaires, productifs et équitables.

 

Deux écoles de pensée

Deux camps s’affrontent. D’un côté, les réformistes, tenants de l’intensification durable, dont le principe est de faire « mieux avec moins », c’est-à-dire d’améliorer l’efficience de l’usage des ressources, sans remettre fondamentalement en cause la nature des systèmes de production agricoles à forte intensité d’intrants externes[1]. De l’autre, les partisans de l’agroécologie conçue comme une transformation systémique de l’agriculture, fondée sur la valorisation des interactions entre végétaux, animaux et humains, mais aussi comme un changement des pratiques sociales visant une plus grande équité des systèmes alimentaires[2].

Ces deux approches ont des implications différentes sur la protection de la biodiversité et la réduction des émissions de gaz à effet de serre. L’intensification durable repose sur une logique de « land sparing », c’est-à-dire d’économie de terres, qui s’appuie sur une forte augmentation des rendements agricoles. Cette productivité élevée permet en théorie de limiter l’expansion des surfaces cultivées, donc de réduire la déforestation, voire même de libérer des terres qui peuvent être alors reboisées pour accroître le puits de carbone ou utilisées pour produire de la biomasse énergie. L’agroécologie suit au contraire une logique de « land sharing », c’est-à-dire de partage des terres, basée sur des rendements plus faibles, même si ce point, capital, dépend des contextes[3]. Elle est plus difficilement compatible avec un objectif de neutralité carbone de l’économie mais répond mieux, selon ses avocats, à plusieurs enjeux clés du développement durable : protection de la santé humaine, maintien d’une plus grande biodiversité sur les terres exploitées, meilleure santé des sols, résistance accrue des agroécosystèmes aux chocs climatiques, sanitaires et économiques grâce à la diversité des productions[4].

L’agroécologie paysanne, un souci d’inclusion  

En tant que mouvement social, l’agroécologie ne saurait être appréhendée uniquement par sa dimension technique ou environnementale. « Elle repose sur une refonte globale des systèmes agricoles et alimentaires qui doit garantir l’accessibilité à des aliments de qualité pour tous.tes les citoyen.ne.s, tout en assurant l’autonomie et un revenu décent aux paysan.ne.s. (…) L’agroécologie paysanne représente ainsi un levier majeur de renforcement de la cohésion sociale par la résorption des inégalités sociales, la promotion de la gouvernance locale, la souveraineté alimentaire et l’autonomie des communautés locales ». Elle entend « replacer au cœur des prises de décision les besoins et intérêts des citoyen.ne.s et des petit.e.s paysan.ne.s, qui fournissent 53 % de l’alimentation mondiale (…) »[5].

Ce mouvement ne concerne pas seulement les pays du Sud : il s’oppose aux dynamiques d’agrandissement, de concentration et de spécialisation des exploitations, très avancées dans les pays à haut revenu, et « dont on constate qu’elles sont une cause majeure de la dégradation de la biodiversité et des paysages agricoles »[6]. Pour les partisans de l’agroécologie ainsi définie, une approche incrémentale comme l’intensification durable ne suffit pas ; si l'on veut instaurer un nouveau paradigme de développement, il faut changer notre rapport à la nature et mettre l’inclusion au cœur des politiques. Selon nous, c’est bien le sentiment d’exclusion des petits producteurs, plus encore que l’adhésion à un mode de production alternatif, qui explique la création, en avril 2018, de l’Alliance pour l’agroécologie en Afrique de l’Ouest, dont est membre le ROPPA (Réseau des organisations paysannes et des producteurs agricoles de l’Afrique de l’Ouest)[7].    

Ambiguïtés politiques 

Face à ces deux camps aux positions bien tranchées, les politiques publiques louvoient. Elles veulent encourager une « transition agroécologique », sans toutefois en préciser le point d’arrivée. Il y a plusieurs raisons à cela. D’abord les doutes qui entourent la capacité de l’agroécologie à fournir un revenu décent aux agriculteurs, doutes liés aux rendements qu’elle permet d’obtenir, même si sa performance ne saurait être jugée uniquement à l’aune de la productivité, sans prendre en compte les bienfaits induits, sanitaires, environnementaux et autres[8]. De fait, le succès de l’agriculture biologique en Europe et aux États-Unis dépend très largement des prix plus élevés qu’acceptent de payer les consommateurs et qui font plus que compenser les surcoûts de production et les moindres rendements des cultures bio ; il n’est pas forcément reproductible à grande échelle dans les pays du Sud, où le pouvoir d’achat de la population est beaucoup plus faible.

Désireux avant tout de produire plus pour assurer la sécurité alimentaire de leur pays, mais sans risquer de perdre les financements des bailleurs, beaucoup de gouvernements africains tiennent un « ‘double discours’ politique où des objectifs divergents et concurrents se juxtaposent dans les dires des élus » : soutien affiché à l’agroécologie d’un côté, appui à « l’agriculture d’exportation » et à la « modernisation » des exploitations familiales fondée sur « l’agriculture industrielle », de l’autre[9]. Selon IPES Food (International Panel of Experts on Sustainable Food Systems), ce double langage n’est pas forcément intentionnel. Il peut tout simplement résulter de la faible capacité de pilotage stratégique des États, de la fragmentation des sources de financements et de l’aptitude des partenaires financiers à faire valoir leurs intérêts dans les phases de conception et de mise en œuvre des différents programmes. Souvent, en effet, l’incohérence des objectifs politiques au niveau national n’est qu’un reflet des multiples contradictions présentes dans les cadres réglementaires régionaux et panafricains sur l’agriculture, la nutrition et la sécurité alimentaire.

Les bailleurs partagés

L’analyse de l’aide apportée par l’Union européenne aux projets agricoles dans les pays en développement illustre bien, au-delà des déclarations d’intention, le flou des stratégies des bailleurs[10]. Sur la période 2016-2018, moins de 3 % des financements européens octroyés à la FAO (Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture), au FIDA (Fonds international de développement agricole) et au PAM (Programme alimentaire mondial) ont appuyé des projets qui soutiennent partiellement l’agroécologie. Aucune aide n’a été accordée par l’UE à des projets visant explicitement la transformation agroécologique (graphique 1). Elle a financé davantage de projets agroécologiques dans le cadre du Fonds vert pour le climat[11], mais ceux-ci restent très minoritaires : 21 % des versements effectués à ce Fonds dans le domaine de l’agriculture sont allés à des projets qui soutiennent partiellement l’agroécologie (10 %) ou la transformation agroécologique (11 %) (graphique 2).

Graphique 1. Répartition de l’aide de l’Union européenne à la FAO, au FIDA et au PAM sur la période 2016-2018 (%)

Source : FARM d’après CIDSE

Graphique 2. Répartition de l’aide de l’Union européenne aux projets agricoles du Fonds vert pour le climat (%)

Source : FARM d’après CIDSE

Mais la situation est plus complexe qu’il n’y paraît. En effet, 31 % des contributions de l’UE aux organisations agricoles internationales basées à Rome (FAO, FIDA, PAM) et 53 % de celles versées au Fonds vert pour le climat ont soutenu des projets visant une intensification durable de la production agricole, consistant notamment en une diminution de la consommation d’intrants synthétiques, d’eau et d’énergie. L’objectif des financements européens est donc bien d’encourager une réduction de l’empreinte environnementale de la production agricole, même si la transition n’est pas aussi radicale que certains le souhaitent (environ la moitié et le quart de l’aide européenne, respectivement, continuent d’appuyer des projets basés sur l’agriculture conventionnelle). On manque de données précises sur les actions des autres bailleurs, ce qui est regrettable car une grande partie des dépenses de soutien à l’agriculture, dans les pays d’Afrique subsaharienne, est financée par l’aide extérieure.  

Pour une révolution agronomique

Face aux immenses défis à relever, le pire serait que des différends idéologiques maintiennent les agriculteurs africains, en particulier les petits producteurs, dans le « piège à pauvreté » où les enferme leur faible niveau de productivité. Le facteur temps est essentiel. Une transition agroécologique qui ciblerait une transformation à long terme, sans obtenir rapidement des résultats substantiels, ne serait pas crédible et ferait long feu.

Les tenants de l’intensification durable et de l’agroécologie s’accordent sur un point : le besoin en Afrique, plus encore que dans d’autres régions, d’une révolution agronomique plaçant la santé des sols au centre des pratiques agricoles. Compte tenu de l’ampleur de la dégradation des terres[12], il s’agirait de mettre en place, dans chaque pays, une stratégie de gestion de la fertilité des sols, répondant à la fois à l’impératif de productivité et à la lutte contre le dérèglement climatique. Cette stratégie devrait privilégier l’enrichissement des sols en matière organique, mais on comprendrait mal qu’elle exclue tout recours à l’utilisation raisonnée d’engrais minéraux, sachant que la consommation actuelle de ces derniers est très basse[13]. D’autant plus que pour que de nouvelles pratiques soient adoptées à grande échelle par les agriculteurs, il faut que ceux-ci en perçoivent rapidement l’intérêt économique, sous la forme de gains de rendements[14]. Ces gains ne sont pas une condition suffisante du développement durable des agricultures africaines, mais ils en constituent un préalable. Aucun soutien public ne peut complètement s’y substituer, même si les interventions des États et des bailleurs sont indispensables. Il reste aussi à déterminer comment les chaînes de valeur sont susceptibles de promouvoir et de valoriser les efforts des acteurs axés à la fois sur la santé des sols et l’inclusion des petits producteurs.

A vrai dire, l’Europe appelle de ses vœux une réforme de l’OMC qui irait bien au-delà du retour à son bon fonctionnement. Elle veut renouveler en profondeur le cadre commercial multilatéral, afin de pouvoir négocier avec la Chine, désormais reconnue comme « rival systémique », sur les subventions aux entreprises d’Etat, le vol de propriété intellectuelle et les transferts forcés de technologie, domaines aujourd’hui peu ou pas réglementés par l’organisation genevoise. Bruxelles veut discuter de ces sujets en cherchant le consensus avec l’ensemble des partenaires commerciaux, plutôt que jouer d’une diplomatie de la canonnière à l’issue incertaine.

En quoi l’agriculture est-elle concernée par la réforme de l’OMC ? Sur les 593 litiges portés devant cette organisation depuis 1995, 14 % impliquent l’Accord sur l’agriculture et concernent près de la moitié des Etats membres[1]. Certes, nul ne songe sérieusement, dans l’immédiat, à ressusciter le défunt cycle de négociations de Doha, qui visait notamment à approfondir la libéralisation des échanges et des politiques agricoles. Mais le monde a besoin d’un juge-arbitre efficace pour juguler les subventions et encadrer les pratiques des Etats aux traditionnelles aspirations souverainistes, renforcées par la pandémie de Covid-19. Aspirations parfois légitimes, mais qu’il vaut mieux inscrire dans une approche coopérative, pour ne pas laisser libre-cours à la loi du plus fort.  

Les propositions de réforme de l’OMC présentées par la Commission européenne en 2018[2] ont également pour objectif de restreindre les conditions d’application du « traitement spécial et différencié » (TSD). Celui-ci permet aux pays en développement de bénéficier de disciplines moins rigoureuses voire d’exemptions complètes pour la réduction de certaines subventions et l’ouverture des marchés, y compris en matière agricole. Selon l’Europe et les Etats-Unis, alliés sur ce point, les pays émergents font un usage excessif du TSD, au-delà de ce que justifient leurs contraintes spécifiques. C’est une question sensible, qui impliquerait de mieux cerner la nature et l’intensité de ces contraintes afin de trouver un équilibre entre les exigences du développement et la réduction des distorsions de marché. Cette mise à plat du TSD ne pourra sans doute pas se faire sans concession de la part des pays à haut revenu, par exemple sur le régime de faveur accordé aux aides de la « boîte verte » de l’Accord sur l’agriculture, dans laquelle est classée la majeure partie des paiements directs européens.  

Enfin, dans les années qui viennent, l’agriculture aura besoin d’une OMC forte et respectée pour clarifier et faire évoluer les règles commerciales ayant un impact sur la protection de la biodiversité et la lutte contre le changement climatique. En témoigne le refus du gouvernement français de ratifier le projet d’accord entre l’Union européenne et le Mercosur parce qu’il « n’a aucune disposition permettant de discipliner les pratiques des pays du Mercosur en matière de lutte contre la déforestation »[3]. Notons toutefois qu’il s’agit, dans ce cas, d’octroyer ou pas aux pays concernés (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay) des concessions commerciales allant au-delà de celles consolidées à l’OMC, non de remettre en cause ces dernières (le soja brésilien entre déjà à droit nul  en Europe). Autrement dit, c’est la stratégie européenne d’accords commerciaux bilatéraux qui est pointée du doigt, car elle reste encore trop timorée quant au chapitre du développement durable[4]. Mais on sent bien qu’une position beaucoup plus radicale se fait jour dans l’opinion, qui s’interroge sur la légitimité d’un commerce ouvert avec les pays accusés de pratiques condamnables en matière d’environnement. Position qui va jusqu’à contester les règles de base du commerce mondial, telles que codifiées dans l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT).

Dans ce contexte, il sera intéressant de suivre les débats que ne manquera pas de susciter le projet de la Commission européenne, encore à l’étude, d’imposer un « mécanisme d’ajustement du carbone aux frontières », c’est-à-dire une taxe ou un droit de douane sur les produits importés de pays aux politiques climatiques trop laxistes[5]. Pour éviter des représailles commerciales, la Commission veut élaborer un mécanisme « OMC-compatible », c’est-à-dire fondé sur les dispositions de l’article XX de l’Accord du GATT qui autorisent, sous certaines conditions, à restreindre l’accès au marché au nom d’objectifs environnementaux. La taxe carbone sera-t-elle applicable aux produits agricoles ? Faut-il « verdir » la politique commerciale[6] ? C’est ce que souhaitent les agriculteurs européens, certes non directement assujettis à des réductions d’émissions de gaz à effet de serre, mais qui subissent des normes sanitaires et environnementales de plus en plus lourdes et voient leur compétitivité s’éroder vis-à-vis de concurrents qui, parfois, ne respectent même pas leur propre législation environnementale[7]. Certains pays tiers voient cette évolution d’un très mauvais œil et dénoncent une dérive protectionniste ; lors du Forum économique mondial de Davos, en janvier 2020, la directrice générale du Fonds monétaire international, Kristalina Georgieva, a publiquement émis des réserves sur la mise en place d’un tel mécanisme.

Peut-être la solution passe-t-elle, au-delà du mécanisme d’ajustement carbone, par un accord à l’OMC clarifiant les droits et devoirs des Etats en matière d’intégration du commerce et du développement durable. Voie étroite, mais largement préférable à celle récemment proposée par le Rapporteur spécial des Nations unies sur le droit à l’alimentation[8], qui souhaite « mettre fin à l’Accord sur l’agriculture de l’OMC » au motif qu’il « n’a pas permis d’obtenir les résultats commerciaux voulus, et encore moins de parvenir à la sécurité alimentaire », alors que les échanges vont jouer un rôle accru dans la sécurité alimentaire mondiale en raison des effets négatifs du changement climatique sur la production agricole. Voilà en tout cas du pain sur la planche pour la prochaine directrice de l’OMC. 

Le suivi de cette cible relève de deux indicateurs : d’une part, un indicateur de productivité (2.3.1), renseignant sur « le volume de production par unité de travail, en fonction de la taille de l’exploitation agricole, pastorale ou forestière » ; d’autre part, un indicateur de revenu (2.3.2), portant sur « le revenu moyen des petits producteurs alimentaires, selon le sexe et le statut d’autochtone ». Au-delà de la situation préoccupante que révèlent ces indicateurs, systématiquement défavorables aux petits producteurs, se pose la question de leur interprétation et de leur pertinence pour la formulation des politiques publiques.

Qu’est-ce qu’un petit producteur ?

Pour apprécier si la cible 2.3 est atteinte, la FAO a dû traduire en termes opérationnels le concept de « petit producteur alimentaire », dont il n’existait pas de définition internationale – chaque pays ayant la sienne. C’est chose faite depuis septembre 2018, date à laquelle l’Organisation des Nations unies a entériné la méthode proposée par la FAO[2]. Selon celle-ci, un petit producteur est un agriculteur qui satisfait à trois critères : (i) la surface de son exploitation se situe dans la tranche inférieure des exploitations qui cumule 40 % de la surface agricole du pays ; (ii) le nombre des animaux d’élevage qu’il détient, exprimé en équivalent unités animales par exploitation, se situe dans la tranche inférieure des exploitations qui cumule 40 % des animaux d’élevage du pays ; (iii) la valeur de sa production « agricole » (incluant l’agriculture, l’aquaculture, la pêche et la forêt) se situe dans la tranche inférieure des exploitations qui cumule 40 % de la valeur totale de la production agricole du pays. En outre, les producteurs répondant à ces trois critères doivent réaliser une production agricole annuelle de valeur inférieure à 34 387 dollars[3]. Dans le cas contraire, ils sont exclus de l’échantillon.

Cette définition, fondée sur des critères relatifs, a le grand avantage de permettre une comparaison internationale qui fait sens. Une définition en termes absolus (basée par exemple, comme c’est souvent le cas, sur surface minimum de 2 hectares) rendrait cette comparaison beaucoup plus délicate, car un seuil de surface donné n’a pas la même signification économique selon les pays. De plus, l’utilisation de critères absolus de surface ou de nombre d’animaux fausserait l’appréciation de l’évolution des performances économiques des petits producteurs, car elle introduirait, selon la FAO, un biais d’anti-sélection : dans beaucoup de pays, la classe regroupant les agriculteurs exploitant par exemple moins de 2 hectares tend généralement à se réduire, en raison de l’agrandissement des fermes ; elle risque ainsi de se limiter peu à peu aux agriculteurs obtenant systématiquement les plus mauvais revenus.                

Les statisticiens de la FAO ont donc relevé avec brio le défi qui leur était posé. Le problème, c’est que les données manquent pour appliquer cette définition à l’ensemble des pays ou même simplement à la majorité d’entre eux.  

Majoritaires en nombre  

En s’appuyant sur différentes sources statistiques, la FAO a calculé et publié le nombre de petits producteurs alimentaires, définis comme ci-dessus, pour 38 pays. Les caractéristiques structurelles et économiques de cet échantillon sont très variables : en Côte d’Ivoire et au Nicaragua, un petit producteur exploite en moyenne plus de 10 hectares, contre moins de 1 hectare au Rwanda et au Vietnam ; la valeur annuelle de sa production est inférieure à 1 000 dollars au Malawi et supérieure à 10 000 dollars en Irak.

Le principal résultat, toutefois, est la prépondérance du nombre de petits producteurs, qui justifie leur traitement spécifique dans les ODD. Dans la majorité des pays étudiés, classés comme à revenu faible ou intermédiaire, ils représentent 50 à 70 % des agriculteurs. En France et en Allemagne, en revanche, leur part tombe à 2 %.

Des revenus moindres

L’indicateur 2.3.1 sur la productivité des petits producteurs n’a pu être établi que pour 11 pays, sur les 38 évoqués ci-dessus, à cause du manque d’informations comparables sur la quantité de travail agricole. Et il ne concerne que les productions végétales, en raison de la carence de données sur les productions animales. Les résultats montrent que la valeur de la production agricole par journée de travail, en dollars PPA, est en moyenne sensiblement moins élevée pour les petits producteurs que pour les autres agriculteurs. L’écart entre ces deux catégories varie de – 8 % au Mali à – 64 % au Nigéria.

L’indicateur 2.3.2 sur le revenu des petits producteurs a été publié pour 37 pays. Il correspond à la différence entre, d’une part, la valeur de la production tirée de l’agriculture, de l’aquaculture, de la pêche et de la forêt (que cette production soit autoconsommée ou vendue) et, d’autre part, le montant des coûts opérationnels engagés par les producteurs[4]. Sur l’ensemble de l’échantillon étudié, les petits producteurs dégagent un revenu annuel, en dollars PPA, 3,5 fois inférieur, en moyenne, à celui des autres agriculteurs. Là encore, la diversité des situations est extrême, tant pour le niveau moyen de revenu des petits producteurs (qui s’échelonne de 185 dollars au Rwanda à 2 810 dollars au Vietnam) que pour leur écart de revenu par rapport aux plus gros producteurs.  

Soulignons enfin que les indicateurs 2.3.1 et 2.3.2 reposent sur des données souvent anciennes, qui rendent difficile d’apprécier leur évolution récente.  Ainsi, les informations sur le revenu datent de 2016 pour le Nigéria, mais remontent à 2010 ou des années antérieures pour une dizaine de pays.

Les implications pour les politiques publiques  

Si l’on se fie aux rares statistiques historiques disponibles, il est clair que l’objectif de doubler la productivité et le revenu des petits producteurs d’ici à 2030 sera difficile à atteindre. Telle était d’ailleurs la conclusion d’une étude publiée par la FAO en 2016[5]. Mais on doit aussi s’interroger sur les implications de ces indicateurs pour les politiques publiques et, plus généralement, sur la conception du développement qu’ils sous-tendent.

Il est bien sûr crucial de mesurer l’évolution des performances économiques des petits producteurs. Mais il est non moins important de la comparer à celle des plus gros producteurs. Considérerait-on en effet le doublement du revenu des petits agriculteurs comme un succès de l’Agenda 2030 (le processus onusien à l’origine des ODD en 2015) si, dans le même temps, les autres producteurs triplaient leur revenu ? En d’autres termes, il est indispensable de se pencher également sur l’évolution des inégalités de revenu dans le secteur agricole. Heureusement, les indicateurs de la FAO permettent ce suivi, car ils sont calculés pour les différentes catégories de producteurs.

Une autre ambiguïté tient au fait que l’indicateur de revenu des petits producteurs porte uniquement sur les ressources tirées de l’agriculture, de l’aquaculture, de la pêche et de la forêt. Il ne fournit pas d’informations sur le revenu global des ménages agricoles, incluant les revenus tirés d’activités extérieures à la ferme par le chef d’exploitation ou par d’autres membres de la famille. Or les enquêtes montrent que ces revenus complémentaires sont souvent essentiels à la survie des ménages. Ils leur permettent de maintenir une activité agricole, même si leur production est peu « compétitive » à cause, par exemple, d’une faible productivité de la terre[6].  

Les gouvernements africains ont réagi avec vigueur, de manière contrastée selon la gravité de la récession et, surtout, des ressources dont ils disposent. Selon la Banque mondiale, 39 millions de personnes, sur le continent, sont menacées de tomber sous le seuil de pauvreté à cause de la crise sanitaire, mais les plans d’aide sociale mis en œuvre par les Etats pourraient limiter le désastre. Ces plans couvrent en effet quelque 175 millions d’Africains, soit 13 % de la population, d’après le décompte publié le 26 juin par le cabinet de conseil Development Reimagined[1]. Ils consistent essentiellement en des transferts monétaires directs (deux tiers des bénéficiaires), la prise en charge ou le report des factures d’eau et d’électricité (environ un quart) et la distribution d’eau et de nourriture (10 %). Leur coût serait de 53 milliards de dollars (graphique).  

Mesures d’aide sociale prise par les Etats africains en lien avec la Covid-19

Source : Development Reimagined

Les situations sont très diverses d’un pays à l’autre. Dans dix Etats, les plans d’aide sociale couvrent de 32 % (Egypte) à 51 % (Botswana) de la population, contre moins de 2 % au Kenya. L’Afrique du Sud représente, à elle seule, la moitié de leur coût total : elle y consacre plus de 7 % de son PIB, contre moins de 2 % au Mali et en Mauritanie. Il est vrai que ce pays cumule un tiers des contaminations du continent et un quart de ses morts.  

Ces chiffres sont à prendre avec précaution, car d’autres sources fournissent des estimations sensiblement différentes[2]. Mais ils traduisent une indéniable accélération des dépenses de protection sociale : ainsi, selon la Banque mondiale et l’Unicef, la réponse à la pandémie a entraîné une augmentation du montant des transferts monétaires d’environ 60 % au Cameroun et 157 % en Egypte. Le nombre de personnes bénéficiant de ces mesures aurait été multiplié par 11 au Nigeria et en République du Congo ; il a presque quintuplé à Madagascar et quadruplé en Guinée. Certains pays ont pris des mesures radicalement nouvelles, comme le Togo où  le programme Novissi octroie une allocation de base à tous les travailleurs du secteur informel, via leur téléphone mobile[3]. L’inclusion du secteur informel est d’ailleurs une innovation majeure des initiatives lancées dans de nombreux pays pour alléger l’impact de la Covid-19. 

La question est de savoir si l’amélioration de la protection sociale pourra être maintenue si la crise se prolonge et même dans l’hypothèse où la pandémie serait rapidement endiguée - perspective encore lointaine, bien que la Covid-19 se diffuse plus lentement en Afrique que dans les autres régions[4]. Quelle que soit la situation, en effet, d’ambitieuses politiques sociales seront nécessaires pour continuer à lutter contre la pauvreté (qui, avant la propagation du coronavirus, touchait encore 40 % de la population au sud du Sahara) et pour relancer la demande afin de créer des emplois.

Dans ce contexte, l’opportunité de la création d’un revenu de base, universel ou ciblé sur les catégories les plus vulnérables, revient sur la table. Pour ses plus ardents promoteurs, tels Esther Duflo et Abhijit Banerjee, lauréats (avec Michael Cremer) du prix Nobel d’économie en 2019, la crise actuelle rend cette mesure indispensable[5]. Son instauration à grande échelle se heurte bien sûr à des obstacles financiers, accentués par l’endettement croissant des Etats africains, mais également à des préjugés tenaces et à des rapports de force politiques défavorables, bien que beaucoup d’études aient largement documenté les retombées positives des transferts monétaires pour la collectivité[6] et que leur mise en œuvre soit aujourd’hui facilitée par la téléphonie mobile, comme le montre l’exemple du Togo cité plus haut, et par les outils numériques.      

Un renforcement durable des politiques sociales en Afrique aurait plusieurs conséquences pour l’agriculture. Une hausse des transferts monétaires peut réduire les risques supportés par les paysans, encourager les investissements et contribuer à accroître la production et les revenus agricoles. En revanche, leur effet sur la restructuration et donc sur l’agrandissement des exploitations est ambigu : l’octroi aux producteurs d’une allocation de base peut freiner l’abandon de l’agriculture ou au contraire l’accélérer, selon les opportunités d’emploi offertes dans les autres secteurs. En tout état de cause, l’efficacité des politiques agricoles dépend aussi des « filets de sécurité » dont bénéficient ou pas, pour améliorer leurs conditions d’existence, ceux qui travaillent la terre.   

Des études détaillées, fondées sur des données satellitaires, mettent en évidence la responsabilité majeure de l’agriculture dans la déforestation en Afrique. Selon un atlas réalisé par le CILSS (Comité permanent inter-Etats de lutte contre la sécheresse dans le Sahel) avec l’appui de l’USAID (Agence des Etats-Unis pour le développement international)[3], le doublement des surfaces cultivées en Afrique de l’Ouest, entre 1975 et 2013 (environ + 60 millions hectares), s’est fait non seulement au détriment des forêts et mangroves (- 15 millions d’hectares) mais aussi et surtout des savanes (- 48 millions d’hectares). Les surfaces couvertes par les habitations ont plus que doublé, mais leur augmentation (+ 2 millions d’hectares) ne compte que pour une part mineure dans le déclin des forêts (tableau).                 

 

1/ Les données couvrent 17 pays : Bénin, Burkina Faso, Cap-Vert, Côte d’Ivoire, Gambie, Ghana, Guinée, Guinée Bissau, Libéria, Mali, Mauritanie, Niger, Nigéria, Tchad, Togo, Sénégal, Sierra Leone 2/ Cultures pluviales, cultures irriguées, cultures des bas-fonds et de décrue, cultures et jachères sous palmier à huile 3/ Peuplements d’arbres destinés à la production de produits alimentaires, de matières premières industrielles ou de bois, ou plantés dans le but de lutter contre l’érosion 4/ Forêts proprement dites, forêts galeries et forêts couvrant les berges des cours d’eau, forêts dégradées, forêts claires, forêts marécageuses, mangroves 5/ Savanes proprement dites, savanes herbacées, savane sahélienne
Source : FARM d’après CILSS (2016)

Une autre étude, effectuée par des chercheurs de l’université du Maryland, aux Etats-Unis, jette une lumière crue sur la situation dans le bassin du Congo, qui abrite le deuxième massif forestier mondial, derrière l’Amazonie[4]. Ce bassin se répartit dans six pays : Cameroun, Gabon, Guinée équatoriale, République centrafricaine, République du Congo, République démocratique du Congo. En l’espace de quinze ans (2000-2014), il a perdu 16,5 millions d’hectares de forêts, soit une superficie plus grande que celle du Bangladesh. Ce recul est imputable à 84 % aux petits paysans qui prélèvent du bois à des fins énergétiques et, surtout, défrichent de petites parcelles à la machette pour produire de quoi se nourrir, épuisent ainsi les sols puis poursuivent leurs cultures itinérantes : des pratiques dont les causes profondes sont la croissance démographique et l’extrême pauvreté, sur fond de tensions ethniques et de conflits armés. Un autre facteur de la déforestation réside dans les coupes de bois illégales, rendues possibles par la corruption massive des gouvernements[5]. Les défrichements mécaniques réalisés par l’agro-industrie pour créer des plantations et des pâtures pour le bétail ne sont responsables, sur la période étudiée, que de 1 % de la perte de forêts, mais ils s’accélèrent. Au total, si les tendances actuelles ne sont pas fortement infléchies, le bassin du Congo, où la population devrait quintupler d’ici à 2100, pourrait être complètement déboisé à la fin du siècle. 

Face au désastre annoncé, il n’y a pas de recette miracle. Les solutions ne pourront venir que des actions conjuguées des pouvoirs publics et des acteurs des filières, consommateurs compris. L’étude prospective récemment réalisée par l’INRAe, à la demande de Pluriagri, alerte sur les tensions foncières prévisibles en Afrique subsaharienne d’ici à 2050, malgré les surfaces cultivables disponibles, et sur les risques environnementaux qui en découlent, même dans l’hypothèse d’une hausse substantielle des rendements des cultures, dont les conditions ne sont pas aujourd’hui réunies[6]. Dans ce contexte, l’Union européenne a un rôle particulier à jouer : elle doit tout à la fois promouvoir une réduction de la « déforestation importée », via par exemple la demande de cacao ; contribuer à alléger le besoin d’expansion des surfaces cultivées dans les autres régions importatrices, en se positionnant comme un fournisseur fiable de denrées ; enfin, soutenir, en Afrique, le développement de chaînes de valeur efficaces et durables, intégrant les petits producteurs qui forment la grande majorité de la population agricole. S’il revient d’abord aux Africains de choisir leur avenir, les enjeux sont tels qu’ils requièrent l’implication de l’ensemble de la communauté internationale. 

Cette économie se maintient en Afrique, en dépit des mesures de formalisation mise en œuvre depuis des décennies, dont les ressorts sont bien connus. Elle prive les Etats de précieuses ressources fiscales et donc de moyens d’intervention pour le soutien des filières et plus généralement la mise en œuvre de politiques d’aménagement du territoire, de construction d’infrastructures, d’éducation, de santé ou de protection sociale. Sans oublier les effets induits sur les risques sanitaires, à cause de l’absence de traçabilité des productions alimentaires, et sur la déstabilisation des filières, via la création de distorsions de concurrence.

Pourtant, depuis 2017, le FMI (Fonds monétaire international) semble opérer un virage dans sa politique en s’appuyant sur une nouvelle définition du secteur informel, conçu désormais comme englobant « les entreprises familiales qui produisent une certaine valeur marchande sans être enregistrées et plus largement, la production souterraine résultant d'activités productives qui sont le fait d'entreprises enregistrées, mais peuvent ne pas être déclarées aux autorités en vue d'échapper à la réglementation ou à l'impôt, ou parce qu'elles sont simplement illégales »^[1]. A l’aune de cette définition, l’institution classe les pays africains selon le poids de l’informel dans leur économie et considère que celui-ci représente jusqu’à 90 % de l’emploi et deux tiers du produit intérieur brut^[2], la très grande majorité des acteurs concernés travaillant pour leur propre compte.

L’image d’amortisseur social et économique du secteur informel sort renforcée de la pandémie de Covid-19. A en juger par les nombreuses analyses publiées depuis plusieurs semaines^[3], les pays africains, notamment au sud du Sahara, semblent plus résilients que l’on aurait pu craindre, ce qui démontre l’utilité sociale de ce secteur : « La résilience est dans l'ADN du secteur informel africain », déclare ainsi Jean-Luc Konan le PDG de Cofina, à Jeune Afrique^[4].

Cependant, comme le souligne le président du FIDA (Fonds international de développement agricole)^[5], les populations travaillant dans l’économie informelle, et a fortiori celles qui tirent tous leurs revenus de ces activités, restent les plus vulnérables et les plus menacées, notamment pour leur sécurité alimentaire. En particulier, en dépit de l’apparente résilience de ces populations, ne perdons pas de vue les risques systémiques auxquels elles pourraient être confrontées à moyen terme : les stratégies de survie dans l’immédiat peuvent mettre en péril, par exemple, la préparation des récoltes à venir (accès aux intrants rendu plus difficile, manque de trésorerie, absence de main d’œuvre pour procéder aux actuelles récoltes susceptibles de financer les suivantes…), et ce alors que beaucoup de citadins migrent vers les campagnes, ce qui accroît les difficultés des zones rurales.

C’est d’ailleurs pourquoi, pour la première fois, une vingtaine de pays ont mis en place des initiatives visant explicitement le secteur informel en réponse à la crise du Covid : aide monétaire et aide alimentaire pour les plus pauvres, report de paiement des factures d’eau et d’électricité, lutte contre l’expulsion des logements, y compris informels[6]. La Côte d’Ivoire a par exemple débloqué 100 milliards de francs CFA pour « soulager les acteurs de l’informel »^[7]. Les bailleurs suivent : la BAD (Banque africaine de développement) a octroyé 264 millions d’euros au Maroc pour soutenir le pouvoir d’achat des actifs, y compris ceux employés de manière informelle^[8]. Il reste qu’aider ces acteurs, qui par définition n’ont pas d’existence légale ou sont inconnus des services de l’Etat, est difficile.

Secrétaire exécutif de l'Agence de développement de l'Union africaine, Ibrahim Assane Mayaki, ajoute que « ces travailleurs, ils l'ont montré lorsque les mesures de confinement ont été levées, savent faire preuve d'une extraordinaire capacité de rebond et de résilience. Ce secteur peut devenir un atout pour l'Afrique à partir du moment où une meilleure articulation entre le secteur informel et l'écosystème des PME africaines aura été trouvée […] en milieu urbain, mais aussi, j'insiste beaucoup sur ce point, en milieu rural »^[9].

Toutefois, la crise sanitaire rend urgent un meilleur encadrement de certaines pratiques informelles. Elle a conduit la plupart des Etats africains à fermer leurs frontières, de sorte que l’on assiste à une forte augmentation du commerce international non déclaré, qui doit être endiguée pour éviter la transmission du virus^[10]. De même, les marchés alimentaires, même informels, doivent être mieux contrôlés, sans oublier, même si la tâche semble irréaliste, le transport des marchandises dont les normes sanitaires sont généralement inexistantes.

La crise a donc conduit les pouvoirs publics à un carrefour. D’une part, ils commencent à reconnaître l’importance cruciale du secteur informel et à lui octroyer certains soutiens réservés jusqu’ici aux acteurs formels. D’autre part, ils ont l’opportunité, sinon l’obligation, de contrôler certains aspects du secteur informel et d’amorcer ainsi une formalisation partielle de ses activités. C’est d’ailleurs le sens de l’une des récentes initiatives de la banque mondiale en faveur de la protection sociale des acteurs informels[11]. La question est de savoir jusqu’où cette approche hybride peut être menée et si elle est à la hauteur des enjeux. Bien entendu, une autre interrogation demeure, celle de la difficulté à interpréter les sources pour, au-delà des cas particuliers, dégager les grandes tendances et mieux comprendre la situation des acteurs informels confrontés à la crise en cours.

Malabo sur l’agriculture

Dans la « Déclaration de Malabo sur la croissance et la transformation accélérées de l’agriculture en Afrique pour une prospérité partagée et de meilleures conditions de vie », adoptée en juin 2014 en Guinée équatoriale, les chefs d’Etat et de gouvernement de l’Union africaine ont pris sept engagements spécifiques, à l’horizon 2025, dans le but de réduire la pauvreté et la faim[1]. Or, c’est peu dire que les progrès sont lents. Selon le dernier rapport d’évaluation, rendu public en février, seuls 4 pays – le Ghana, le Mali, le Maroc et le Rwanda -, sur les 49 ayant répondu à l’enquête, ont obtenu la note requise pour être considérés comme « en bonne voie » d’atteindre ces objectifs. Tel est le résultat qui ressort d’une batterie d’indicateurs sur la croissance de la production agricole, les investissements dans l’agriculture, la part des échanges régionaux et bien d’autres critères[2].

L’engagement le plus emblématique – consacrer à l’agriculture au moins 10 % du budget de l’Etat – n’est respecté que par 4 pays : Burkina Faso, Burundi, Mali et Rwanda. La part des dépenses publiques dédiée à ce secteur, sur le continent, est en moyenne de 3 %, alors qu’il emploie plus de la moitié de la population active.

Abuja sur la santé

Il est curieux que dans le désastre sanitaire actuel, la Déclaration d’Abuja soit peu citée. Peut-être parce que, là encore, la promesse est loin d’être tenue.

En avril 1981, lors d’un sommet organisé dans la capitale fédérale du Nigeria, les gouvernements africains se sont engagés à allouer au moins 15 % de leurs budgets annuels pour « l’amélioration du secteur de la santé », afin de lutter contre « le VIH/sida, la tuberculose et autres maladies infectieuses connexes ». Un tiers de siècle plus tard, en 2015, seuls Madagascar et le Soudan, sur les 52 pays ayant fourni des statistiques, atteignent ce seuil de 15 %. Quant aux recommandations d’une commission de haut niveau de l’OMS, fixant pour les dépenses publiques de santé un montant minimum de 86,3 dollars par habitant et de 5 % du produit intérieur brut (PIB), elles n’ont été suivies d’effet que dans 11 pays, pour le premier indicateur, et 2 pays pour le second[3].

Il serait bien sûr réducteur de se cantonner aux indicateurs définis par les Déclarations de Malabo et d’Abuja pour évaluer l’efficacité des politiques suivies en matière d’agriculture et de santé : en gommant tout aspect qualitatif, ils masquent les indéniables progrès accomplis dans ces domaines. De même faudrait-il s’interroger, au-delà des données moyennes, sur les résultats obtenus selon l’âge, le sexe, l’activité professionnelle ou le niveau de revenu des différentes catégories de la population. Nous nous bornons ici à constater l’échec des stratégies mises en œuvre par rapport aux indicateurs fixés par les stratèges eux-mêmes.

Pourquoi cet échec ? Les réponses sont multiples mais un facteur émerge : le poids de la dette. L’explication est partielle, car l’endettement public des pays d’Afrique subsaharienne africains a fortement diminué pendant les années 2000. Mais il est ensuite reparti à la hausse, passant de 33 % sur la période 2010-16 à 56 % prévus en 2020. En conséquence, le montant des intérêts versés, rapporté aux recettes fiscales, a pratiquement doublé depuis 2010 (graphique). Ainsi les pays africains dépensent-ils beaucoup plus pour rembourser leurs créanciers que pour renforcer leur système de santé[4].

 

Source: FMI, Regional economic outlook Sub-Saharan Africa, April 2020. “COVID-19: an unprecedented to development”

Cependant, le poids de la dette s’inscrit dans un contexte structurel, caractérisé en Afrique par l’insuffisance des capacités d’offre de biens et services et la spécialisation des économies dans les exportations de produits de base à faible valeur ajoutée. Il est, en termes relatifs, bien moindre que dans les pays riches[5]. Le continent manque cruellement des infrastructures (routes, énergie, eau…) indispensables pour accélérer sa croissance et répondre au boom de la demande, nourri par l’expansion démographique et la montée des classes moyennes. Face aux effets dévastateurs de la pandémie, des voix s’élèvent pour que l’Afrique se libère des contraintes de l’austérité budgétaire et lance d’ambitieux programmes d’investissements[6], revoie son insertion dans le commerce international et s’attèle à définir un « paradigme endogène de développement »[7], plus équitable et durable, délié des prescriptions du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. Les institutions de Bretton Woods semblent toutefois lâcher du lest face aux réalités, et elles seront de toute façon en première ligne pour faciliter la sortie de la récession, eu égard à l’endettement colossal des habituels pays donateurs, même si ceux-ci ont un rôle clé à jouer en réduisant voire en effaçant la dette des pays africains.

Une chose est sûre, il faut rompre le cercle vicieux selon lequel des économies faiblement productives ne peuvent financer que des dépenses publiques limitées, qui brident elles-mêmes le potentiel de croissance alors que les besoins – économiques, sociaux, environnementaux, sécuritaires... – sont énormes et ne cessent d’augmenter. C’est l’une des raisons majeures pour lesquelles, en Afrique, la part des recettes fiscales dans le PIB est moitié moindre, en moyenne, que dans les pays de l’OCDE[8]. Ce n’est certes pas la seule explication[9] et la création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAF) risque d’aggraver la situation à court terme[10]. Mais si les grandes déclarations sur l’agriculture et la santé ratent leurs objectifs, c’est bien d’abord parce que, faute d’une richesse produite insuffisante, les Etats peinent à dégager les ressources nécessaires. Dès lors, leur parole reste lettre morte. 

Nous voudrions ici contribuer au débat en partant du constat que la crise sanitaire actuelle révèle d’indéniables faiblesses dans certaines conceptions du développement agricole, sans que celles-ci soient pour autant des impasses.

Un article précédent du blog de FARM alertait sur les risques d’un repli de l’agriculture européenne, lié à une décroissance de la production certes pavée de bonnes intentions mais qui nuirait en réalité tant à la sécurité alimentaire mondiale qu’à la lutte contre le changement climatique[3]. La présente contribution pointe les limites d’une autre idée, selon laquelle l’intensification de l’agriculture serait la clé de la réduction de la pauvreté dans les pays les moins avancés.

Que l’augmentation de la productivité agricole soit une condition nécessaire au développement, non seulement de l’agriculture mais plus globalement des économies, est attestée par l’Histoire (les contre-exemples sont rares). Les pays qui ont cru pouvoir sauter cette étape l’ont payé cher ; et c’est probablement la source des maux de maints pays d’Afrique[4]. Mais qu’une hausse des rendements soit une condition suffisante pour réduire sensiblement la pauvreté rurale et réduire les inégalités sociales, c’est une autre histoire. Comme d’habitude, la réalité est plus complexe.

Au point de départ, un fait : en Afrique, comme en Asie, l’agriculture est majoritairement constituée de petites fermes. Les choses se compliquent quand on déroule l’argumentaire. « Le narratif courant sur les petits agriculteurs répète à l’envi qu’ils produisent 70 % de la nourriture consommée dans les pays à revenu faible ou intermédiaire. Mais est-ce bien vrai ? », interroge un récent rapport de l’initiative Foresight4Food[5]. En réalité, 72 % des exploitations agricoles dans le monde ont une surface moyenne inférieure à 1 hectare. Si on considère les fermes de taille inférieure à 2 hectares, elles représentent au total 84 % du nombre total d’exploitations (c’est à peu près le même pourcentage en Inde et en Afrique subsaharienne), couvrent 12 % de la superficie agricole et ne réalisent que 20 % de la production (tableau).    

 

 

Dans ces conditions, si l’on considère les pays d’Afrique subsaharienne, accroître les rendements de ces petites exploitations n’augmentera guère la production agricole totale. Une partie du surplus sera sans doute absorbé par les ménages qui vivent sur ces fermes, pour leur propre consommation. En outre, compte tenu de la taille de ces ménages, généralement de l’ordre de 5 à 6 personnes, les gains résultant d’une intensification de la production n’auront que peu d’incidence sur le revenu moyen par personne. Dans la plupart des cas, ils seront beaucoup trop faibles pour sortir les membres de la famille de la pauvreté. C’est ce que montrent sans ambiguïté les travaux menés à l’ICRAF (Centre international de recherche en agroforesterie)[7].

Cela ne veut pas dire qu’augmenter la productivité de la terre soit sans intérêt pour ces ménages. Bien au contraire : ils en tireront un supplément de revenu et auront plus à manger ; peut-être pourront-ils ainsi échapper à la faim, se nourrir mieux et scolariser plus facilement leurs enfants. Mais on est là dans une stratégie de survie, pas de développement en tant que tel, si l’on entend par ce terme l’enclenchement, à l’échelle du pays, d’une double dynamique d’amélioration de la sécurité alimentaire, impliquant de produire davantage pour nourrir les villes en expansion, et de croissance significative et durable des revenus, permettant de consommer plus et d’investir.

En définitive, seuls les petits producteurs capables d’accroître la surface de leur ferme ou de se lancer dans des productions à plus forte valeur ajoutée tireront réellement parti d’une augmentation des rendements – ce qui aura sans doute pour effet de creuser les inégalités avec les autres agriculteurs. Le problème est de savoir quelles politiques peuvent être mises en œuvre pour toucher ces « autres », qui ne sont pas directement concernés par cette approche et constituent la grande majorité des ménages agricoles. Les différentes options possibles s’articulent soit autour du versement d’aides directes, comme le fait le gouvernement indien, soit autour de la diversification des revenus des petits producteurs.

Mais cette diversification suppose de trouver un emploi hors de l’exploitation, qu’il s’agisse de consolider une pluriactivité déjà existante, conjuguant revenus agricoles et non-agricoles, ou d’abandonner complètement l’agriculture pour un travail plus rémunérateur (avec probablement un mix de ces approches selon les membres du ménage). Dès lors, créer des synergies entre villes et campagnes, dans le cadre de politiques de développement rural intégrées, devient prioritaire[8]. Notons que cette stratégie ne s’oppose pas à l’intensification de la production agricole, elle lui est complémentaire. C’est pourquoi l’intensification agricole n’est pas une impasse, comme certains le clament en la qualifiant de « productiviste », mais un simple ingrédient d’une politique de développement qui doit jouer sur de multiples leviers.

Le bouleversement des filières agricoles dû à la pandémie de Covid-19 fait basculer dans la misère et la faim des millions de personnes. Il pousse à réfléchir aux limites de nos politiques et aux révisions qui s’imposent.  

Nul doute qu’accroître la production agricole locale, y compris pour l’autoconsommation et via l’agriculture urbaine, peut renforcer la sécurité alimentaire, même si le facteur majeur en la matière est celui de l’accès à la nourriture grâce à des revenus suffisants. L’enjeu est particulièrement prégnant dans les pays les moins avancés, dont une part importante de la population, généralement la plus pauvre, travaille dans les champs. Mais on sait aussi que la recherche de l’autosuffisance alimentaire se heurte à plusieurs obstacles, à commencer par l’expansion démographique, qui rendent souvent indispensable le recours aux importations. L’étude prospective réalisée par l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE), à la demande de l’association Pluriagri, anticipe ainsi une forte hausse des importations alimentaires de l’Afrique subsaharienne à l’horizon 2050, même si celle-ci parvient à tripler sa production agricole par rapport à 2010[1].

Les échanges contribuent donc de manière cruciale à la sécurité alimentaire de la planète. Le défi pour les Etats est de trouver le bon équilibre entre le développement de leur propre production agricole et l’ouverture au commerce. Mais il est aussi de faire en sorte que leur agriculture, quand elle le peut, et dans des conditions qui ne faussent pas indûment la concurrence, puisse répondre à la demande internationale et exporter des denrées vers les pays qui sont incapables d’en produire à hauteur de leurs besoins. Or il y a lieu de s’inquiéter sur l’évolution potentielle des échanges agricoles à moyen terme.

L’étude prospective de l’INRAE montre en effet que d’ici à 2050, la concentration des exportations agricoles mondiales pourrait encore s’accentuer. Elle bénéficierait essentiellement à un petit nombre de pays ou de régions, où le changement climatique aurait un impact positif sur l’agriculture et qui pourraient ainsi augmenter leurs surfaces cultivées, de même que les rendements des cultures. Les principaux gagnants de cette évolution seraient l’ex-URSS et l’Amérique du Nord, loin devant l’Europe (tableau).

 

Augmentation potentielle des exportations agricoles au-delà des projections du scénario de référence en 2050, dans l’hypothèse d'une remise en culture du surplus de terres cultivées (Md Kcal)

Note : dans les scénarios de référence à 2050, l’Europe, l’ex-URSS et l’Amérique du Nord réduisent leurs surfaces cultivées par rapport à 2010. Le tableau indique le supplément d’exportations, exprimé en équivalent kilocalories alimentaires, qui résulterait de la remise en culture des terres ainsi « libérées » en 2050, par rapport aux scénarios incluant une réduction des terres cultivées en 2050. Les estimations varient selon les hypothèses retenues pour les scénarios en 2050 (régimes alimentaires tendanciels ou sains, rendements hauts ou bas).

Source : INRAE

 

En d’autres termes, dans les prochaines décennies, les principales régions importatrices de produits alimentaires, à savoir l’Asie et l’Afrique, risquent de devenir de plus en plus dépendantes d’une poignée de pays exportateurs. Elles seraient dès lors particulièrement vulnérables aux chocs sanitaires susceptibles d’affecter ces pays, du fait par exemple d’une bactérie ou d’un virus dangereux pour l’homme qui bouleverserait comme aujourd’hui les chaînes d’approvisionnement alimentaire, ou à cause d’une maladie des cultures ou du bétail qui amputerait sensiblement leur potentiel de production agricole. A cela s’ajoute la crainte de la pénurie, qui incite au repli sur soi.

Déjà, la Russie a arrêté d’exporter des céréales transformées ; le Kazakhstan a suspendu les livraisons de farine, de sucre, d’huile de tournesol et de certains légumes ; le Vietnam a restreint les ventes de riz à l’étranger… D’autres embargos, comparables à ceux instaurés durant la crise de 2007-08, sont probables si la crise se prolonge, bien que le niveau actuel des stocks de grains, considéré globalement, soit loin d’être alarmant.

On mesure, à cette aune, l’enjeu de l’évolution de l’agriculture européenne à moyen terme. Celle-ci dépend notamment de l’orientation de la nouvelle réforme de la politique agricole commune (PAC) initialement prévue pour la période 2021-2027, mais dont la mise en œuvre est retardée à cause notamment d’une absence d’accord sur le budget communautaire.

Or c’est peu dire que la PAC est sous le feu de la mitraille[2]. Accusée le 8 mars par 3 600 scientifiques d’une soixantaine de pays[3] de financer des pratiques « qui détruisent la biodiversité à grande échelle, en contribuant au changement climatique et à la dégradation des sols et des terres », et de favoriser en outre les grandes exploitations, elle subit depuis longtemps les attaques d’une fraction croissante de la société civile et de la classe politique. Qui oublie que la PAC assure la sécurité alimentaire de l’Europe et semble vouloir lui asséner, au gré d’une interprétation partiale du Pacte vert[4], un coup fatal.      

Et pourtant.

La réforme de la politique agricole commune serait vraiment néfaste si, sous couvert de répondre aux enjeux climatiques et environnementaux – évidemment bien réels –, elle aboutissait à diminuer, comme certains le souhaitent, la production agricole de l’Europe. D’une part, le retrait européen des marchés d’exportation réduirait la diversité des sources d’approvisionnement et fragiliserait la sécurité alimentaire des pays acheteurs - d’autant plus que l’Europe elle-même devrait importer davantage[5]. D’autre part, il accentuerait l’expansion des terres cultivées dans les autres régions, en particulier en Afrique[6], aggravant ainsi le recul des forêts et de la biodiversité, tout en accroissant les émissions de gaz à effet de serre[7]. Ainsi, le renoncement de l’Europe à jouer un rôle sur la scène agricole mondiale ne ferait que déplacer la crise écologique, sans la résoudre. 

Partout sur la planète, une transition agroécologique de l’agriculture s’impose pour relever les défis dus au dérèglement climatique et à la dégradation de l’environnement. Elle implique des remises en cause, voire des ruptures dans les pratiques agricoles et l’action publique. Mais elle ne peut se faire au détriment de la sécurité alimentaire, locale et globale. Or ces trois défis sont étroitement liés. Ils appellent une réponse équilibrée, un arbitrage politique pour forger un compromis acceptable. En tenant compte – on l’omet trop souvent – des conséquences sur les revenus des agriculteurs.

Dans l’ensemble, il apparaît que le continent n’est pas « en bonne voie »^[3] de tenir ces engagements. En effet, sur les quarante-neuf pays ayant fourni des données, seuls le Ghana, le Mali, le Maroc et le Rwanda ont atteint la note globale requise pour être considérés comme capables d’atteindre les objectifs (tableau). Une performance bien en deçà de celle de 2017, où vingt pays y étaient parvenus. Tout comme en 2017, le Rwanda obtient le meilleur score. Soulignons également l'évolution remarquable du Ghana. Il est en effet le seul pays qui n'était pas jugé capable d'atteindre les objectifs en 2017 mais se retrouve sur une trajectoire de succès en 2019.

 

Tableau. Vue d’ensemble des performances accomplies par les pays africains dans la mise en œuvre de la Déclaration de Malabo

Source : Biennial report to the AU Assembly on implementing the June 2014 Malabo Declaration, The 2^nd Report to the February 2020 Assembly.

 

L’Afrique de l’Ouest est la seule sous-région du continent susceptible d'atteindre le cinquième engagement de la Déclaration, qui est de "stimuler le commerce intra-africain des produits de base et des services agricoles". Cela est dû notamment à la libéralisation des échanges de biens et services au sein de la CEDEAO (Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest). Aucune autre sous-région du continent n’est en voie de réaliser aucun des sept objectifs de la Déclaration de Malabo.

De même, aucun des quarante-neuf pays analysés par le rapport n’est en mesure de tenir le deuxième engagement, qui cible un « renforcement du financement des investissements dans l’agriculture ». Seuls quatre Etats - le Burkina Faso, le Burundi, le Mali et le Rwanda - consacrent au moins 10 % de leurs dépenses publiques annuelles au secteur agricole. En 2017, dix pays y étaient parvenus. En ce qui concerne l’amélioration de l’accès et de l’utilisation des services financiers par les petits exploitants agricoles et les ménages ruraux, seuls deux pays, Maurice et les Seychelles, réalisent des performances satisfaisantes. Ce constat est d'autant plus préoccupant qu'un financement adéquat constitue un pilier incontournable pour la transformation et la modernisation de l’agriculture. Il est un levier crucial pour augmenter la productivité agricole et, par voie de conséquence, accroître les revenus agricoles et réduire la pauvreté en milieu rural.

Le rapport 2019 se conclut en examinant l'appui à la résilience des moyens de subsistance et des systèmes de production au changement climatique. Là encore, aucune des cinq régions du continent n’est en bonne voie sur cet engagement, même si l’Afrique de l’Est enregistre des progrès importants sur la période considérée. Ainsi, tous les gouvernements ont manqué à leurs promesses en ce qui concerne la hausse des budgets relatifs aux initiatives de renforcement de l'agriculture au changement climatique.

En définitive, si le rapport pointe certaines améliorations par rapport à 2017, celles-ci demeurent très insuffisantes au regard de l’urgence des enjeux reconnue à Malabo en 2014. Au vu des résultats, il incombe aux chefs d’Etat et de gouvernement africains d’intensifier les investissements publics et privés en faveur de l’agriculture et d’accélérer les progrès vers un renforcement de la résilience des petits exploitants agricoles, qui contribuent majoritairement à la production alimentaire du continent mais sont les plus vulnérables face au dérèglement du climat. La longue marche vers le respect de la Déclaration de Malabo a besoin d’un nouvel élan.

Mais ces critiques s’appliquent aux pays d’Asie du Sud-est, qui exportent effectivement vers l’Europe de grandes quantités de ce produit, dont près des deux tiers servent à des usages énergétiques[1]. Elles ne coïncident pas avec la réalité africaine. Au sud du Sahara, une douzaine de pays réalisent 4 % de la production mondiale d’huile de palme (contre 84 % pour l’Indonésie et la Malaisie), essentiellement pour subvenir à leurs propres besoins alimentaires. La disparition des forêts y est aussi un problème majeur, mais elle ne doit pas être appréhendée sous l’angle de la déforestation importée. Une autre analyse s’impose, que nous développons dans une note récemment publiée par la fondation FARM[2].

Le cas de la Côte d’Ivoire, deuxième pays producteur africain d’huile de palme derrière le Nigeria, est particulièrement éclairant.

La filière palme ivoirienne est cruciale pour l’économie du pays et en particulier pour ses zones rurales. Rappelons-en l’importance en quelques chiffres : sa chaîne de valeur fait vivre, directement et indirectement, quelque deux millions de personnes. A commencer par les 41 000 planteurs villageois qui exploitent les deux tiers des 250 000 hectares plantés en palmiers, en complémentarité avec les plantations agro-industrielles. Mais aussi les milliers de personnes employées dans les dizaines de coopératives et d’usines de transformation qui produisent chaque année environ 500 000 tonnes d’huiles brutes, dont près de la moitié est exportée vers les pays de la sous-région. Sans oublier les autres actifs, travaillant dans les industries et les services situés en amont et en aval de la production, qu’il s’agisse de transport, de commerce ou d’autres métiers. La filière a également un impact social majeur à l’échelle des territoires, car certains agro-industriels financent des services de base pour les planteurs et leur famille, comme des écoles ou des maisons de santé, palliant ainsi les carences de l’Etat.

La filière palme ivoirienne est bien structurée, grâce à une interprofession reconnue par l’Etat qui rassemble la majorité des acteurs, planteurs villageois comme industriels de première et seconde transformation. Notons au passage qu’un tel dispositif institutionnel est rare en Afrique de l’Ouest, surtout pour une production qui est une denrée de base des ménages et qui n’est quasiment pas exportée hors de la sous-région. L’interprofession est chargée de la gestion opérationnelle de la filière, y compris la fixation mensuelle des prix des régimes et de l'huile de palme, complétée – là encore, cela mérite d’être signalé – par un mécanisme de lissage des prix entre producteurs et transformateurs, activé en cas de crise. Dans le cadre défini par l’interprofession, ce sont les acteurs de la filière qui financent les éléments essentiels à son fonctionnement et à son développement, depuis l’aménagement des pistes jusqu’à la mise en œuvre d’une démarche de certification environnementale, axée sur la lutte contre la déforestation.

En dépit de nombreux engagements, la déforestation perdure en Côte d’Ivoire où le sujet est devenu politiquement très sensible. Depuis 1986, en effet, plus de la moitié de la couverture boisée du pays a disparu. L’expansion des surfaces de palmiers à huile en est en partie responsable, loin derrière, il est vrai, le cacao ou l’hévéa, destinés à l’exportation. Ce sont principalement les planteurs villageois, exploitant chacun quelques hectares, qui sont à l’origine de cette dynamique contre laquelle, depuis plusieurs années, sont engagés tant les professionnels que le gouvernement.

Pour la filière palmier à huile, l’enjeu des prochaines décennies se résume à l’équation suivante : produire plus pour alimenter une demande en forte hausse[3], tant en Côte d’Ivoire que dans les pays voisins, sans amplifier la déforestation – voire même en contribuant à la reforestation -, tout en restant compétitif par rapport aux huiles importées d’Asie.

Ce qui en découle, c’est d’abord la nécessité d’augmenter massivement les rendements des petits producteurs, qui restent trois à cinq fois inférieurs à ceux des agro-industriels. L’augmentation de la demande représente une formidable opportunité pour ces acteurs, à condition qu’ils aient accès aux meilleur matériel végétal, aux engrais, qu’ils maîtrisent les itinéraires techniques et qu’ils soient sensibilisés et formés à la préservation de la forêt.

Plus largement, l’enjeu est la capacité de la filière à relever de manière collective l’ensemble des défis qui lui sont posés. Cela suppose une mobilisation accrue de l’ensemble des acteurs, dans un cadre interprofessionnel suffisamment rassembleur pour enrayer les dynamiques informelles. Une partie non négligeable de la récolte de régimes est en effet vendue en dehors des canaux formels et échappe ainsi à l’impôt et aux prélèvements nécessaires au fonctionnement de la filière,  ce qui entraîne des distorsions de concurrence et renforce les difficultés en période de crise. Un meilleur respect des règles communes et des devoirs que cela implique, notamment en matière de financement et de loyauté concurrentielle, constitue le premier défi que doit relever la filière, avec bien sûr l’appui des pouvoirs publics, garants in fine de l’application des disciplines interprofessionnelles.

Améliorer la coordination entre les acteurs passe également par une contractualisation plus étroite entre producteurs et transformateurs, pour réduire le poids de l’informel et améliorer le partage de la valeur au profit des planteurs villageois. Mais la contractualisation ne pourra véritablement réussir que si est mise en place, au préalable, une traçabilité complète des régimes de palme, permettant d’identifier l’origine des livraisons. La filière est engagée en ce sens : elle s’est lancée dans une  géo-localisation des parcelles, qui rendra possible, à moyen terme, une certification environnementale conforme aux standards internationaux. Depuis plusieurs années, l’interprofession conduit la filière dans la voie de l’adoption des standards RSPO[4] et de leur mise en œuvre effective, ce qui exige de gros efforts d’adaptation de ces normes tant au contexte africain qu’à la réalité ivoirienne.

Les coopératives, mises à mal par l’émergence d’intermédiaires qui captent une part croissante de la production, pourraient trouver dans l’application des standards environnementaux aux petits producteurs une nouvelle légitimité, source de valeur ajoutée. Mais l’enjeu est plus global : c’est celui d’une transformation structurelle de la filière, en vue d’une amélioration profonde de sa durabilité économique, sociale et environnementale. Cette transformation demande du temps ainsi que des moyens qui restent, malheureusement, hors de portée de l’interprofession. Ce dernier objectif : le passage à l’échelle de la mutation entamée par les acteurs, suppose un soutien fort de la part de l’Etat ivoirien comme des bailleurs internationaux.

Il ne faut donc pas se tromper de débat : l’enjeu de l’huile de palme africaine n’est pas celui des huiles asiatiques exportées vers l’Europe. C’est celui de la capacité des Africains à assurer leur sécurité alimentaire et à créer de l’emploi, tout en respectant la forêt tropicale, si essentielle pour protéger la biodiversité et limiter le dérèglement climatique. Accompagner cette filière vers une plus grande durabilité, au sens large du terme, c’est aussi contribuer à préserver ces biens publics mondiaux.

L’étude explore plusieurs scénarios, fondés sur deux jeux de simulations, relatifs respectivement aux rendements des cultures et aux régimes alimentaires des populations. Les rendements « hauts » sont permis par un rythme soutenu des évolutions techniques et la pleine valorisation de l’effet fertilisant du CO2 par les plantes. Les rendements « bas » résultent d’évolutions techniques plus modérées et d’une absence de valorisation de l’effet CO2 par les plantes. Les régimes dits « tendanciels » correspondent au prolongement des tendances régionales passées ; ils se traduisent par la stabilisation des apports caloriques individuels dans les pays développés et leur augmentation dans les régions émergentes et en développement. Enfin, les régimes « sains » illustrent une transition radicale et généralisée de la diète alimentaire, suivant les recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) : la consommation de produits animaux diminuerait en Europe et dans les autres régions développées, tandis qu’elle progresserait en Afrique et en Asie.

Compte tenu de l’expansion de la population, l’étude projette, entre « 2010 » (moyenne ses années 2009 à 2011) et 2050, une hausse de la consommation alimentaire mondiale, exprimée en calories, de 47 % sous l’hypothèse de régimes tendanciels. Cet accroissement serait ramené à 38 % en cas de rupture vers des régimes sains.

Le cas de l’Afrique subsaharienne est particulièrement édifiant[2]. L’augmentation de la consommation dans la sous-région représenterait près de 30 % de la hausse de la demande mondiale sous régimes tendanciels et jusqu’à 50 % sous régimes sains. Quel que soit le type de régime, en effet, l’explosion démographique induirait un quasi triplement de la consommation alimentaire dans les pays au sud du Sahara[3].

Les importations nettes (importations moins exportations) seraient multipliées par 3,5 à 3,7, selon les scénarios[4]. En 2050, elles fourniraient environ 17 % des calories consommées dans la sous-région.

La production agricole en Afrique subsaharienne croîtrait un peu moins vite, d’un facteur 2,6 à 2,9. La question est de savoir quelle combinaison de surfaces cultivées et de rendements permettrait d’atteindre cette augmentation de la production.

Si les rendements progressaient faiblement - soit en moyenne, d’après nos estimations, de 30 à 40 %, en calories par hectare, comparés à 2010 -, il faudrait cultiver dans la sous-région 196 à 264 millions d’hectares supplémentaires, selon les régimes alimentaires[5]. Si la croissance des rendements était plus marquée - soit + 90 à + 100 % d’ici à 2050 -, les besoins en superficies additionnelles seraient moins élevés, entre 75 et 122 millions d’hectares, mais exigeraient néanmoins une extension substantielle, du tiers à la moitié, des surfaces cultivées en 2010 (tableau).

Selon l’INRAe, cette forte hausse de la sole cultivée pourrait s’opérer « au détriments de milieux naturels et/ou de surfaces actuellement boisées » et « induire un accroissement des émissions de gaz à effet de serre et/ou porter atteinte à la biodiversité ». De fait, dans un dossier récemment publié par WillAgri, Pierre Jacquemot estime à environ à environ 100 millions d’hectares les superficies encore inexploitées en Afrique subsaharienne, théoriquement disponibles pour l’agriculture, après déduction des forêts et des aires protégées[6]. Compte tenu de la dégradation des sols, causée notamment par des pratiques agricoles inadéquates, « les disponibilités réelles encore inexploitées, et susceptibles de l’être dans des conditions soutenables pour l’environnement (…) et avec des rendements supérieurs à un minimum acceptable, (…) seraient approximativement de l’ordre de 50 millions d’hectares ». Ce chiffre pourrait être encore surestimé, car « les données précédentes intègrent pêle-mêle des terres en jachères, (…) mais aussi des terres qui sont utilisées par les populations pour leur survie (cueillette, récolte du bois de chauffe, chasse), des forêts communautaires ou encore des zones réservées à des rites aux ancêtres qui doivent à l’évidence être exclues sous peine de mettre en situation critique l’écosystème général des territoires concernés ».

L’étude prospective de l’Inrae met ainsi en évidence l’ampleur du défi posé aux gouvernements africains : créer les conditions propices à un accroissement considérable de la productivité agricole, de manière écologiquement et socialement acceptable pour les populations.

Le même chercheur a récemment publié un nouvel article dans lequel il approfondit le lien entre efficacité de la production agricole et protection de l’environnement[2]. Ses estimations se fondent sur un échantillon de 70 pays couvrant 75 % de la surface agricole mondiale. Selon ses calculs, si la productivité de l’agriculture n’avait pas augmenté, dans ces pays entre 2001 et 2010, la surface agricole aurait dû croître de 125 millions d’hectares pour satisfaire la hausse de la demande alimentaire, alors qu’elle a en réalité diminué de 2 millions d’hectares sur la période étudiée. Il en aurait résulté un supplément d’émissions de gaz à effet de serre (GES) compris, selon les hypothèses retenues, entre 17 et 84 milliards de tonnes équivalent CO2, soit un niveau très supérieur au surcroît de 1 à 15 milliards de tonnes équivalent CO2 effectivement libéré dans l’atmosphère[3]. En outre, l’augmentation de la surface agricole serait advenue, pour moitié, dans quatre des régions du globe les plus riches en biodiversité.

Et Nelson Villoria d’avertir : en raison du ralentissement de la croissance de la productivité agricole dans plus de la moitié des pays considérés, et compte tenu de l’élévation de la demande, la surface utilisée pour l’agriculture pourrait progresser de 67 millions d’hectares sur la période 2018-2023, ce qui inverserait le déclin observé entre 2001 et 2010. Environ 60 % de la hausse aurait lieu dans les biomes les plus diversifiés de la planète.

La recherche d’une progression continue de la productivité en agriculture paraît donc indispensable pour atténuer le changement climatique et la perte de biodiversité. Encore faut-il préciser certains résultats de cette étude pour ne pas en donner une interprétation erronée et en comprendre les implications.

Primo, la productivité dont il est question ici est la productivité totale des facteurs (PTF), définie comme le rapport entre le volume de la production agricole et celui de l’ensemble des facteurs de production (terre, équipements, intrants, travail) mobilisés pour l’obtenir. La croissance de la PTF est égale à la différence entre la croissance de la production agricole et la croissance de la quantité totale de facteurs de production utilisés : elle correspond au gain de production qui ne peut pas être expliqué par l’augmentation du volume de facteurs de production, mais est dû à une plus grande efficacité de ces facteurs ou de leur combinaison (utilisation de variétés améliorées, équipements plus performants, meilleure organisation du travail, etc.). L’augmentation de la PTF, qui est à l’origine de trois quarts de la hausse de la production agricole mondiale depuis les années 1990, ne doit pas être confondue avec celle des rendements, généralement liée à une plus grande utilisation de capital ou de travail.

Malheureusement, l’accroissement de la productivité totale des facteurs est difficile à mesurer. Outre le manque fréquent de données fiables, il existe pour le quantifier plusieurs méthodes, qui ne font pas consensus et donnent des résultats distincts. Il est donc intéressant de noter que l’amélioration de la PTF est étroitement corrélée avec celle des rendements – ou plus précisément avec l’augmentation de la productivité de la terre, définie comme la valeur de la production agricole (végétale et animale) par hectare, qui tient compte également de l’intensité culturale (nombre de récoltes par an). Selon nos estimations, sur la base des données publiées par le département américain de l’Agriculture (USDA), sur la période 1961-2016, la corrélation entre la croissance de la PTF et celle de la valeur de la production agricole par hectare, au niveau mondial, est très forte (avec un coefficient de corrélation r = 0,98), ce qui suggère une relation linéaire entre ces deux indicateurs (graphique 1).


Cette corrélation linéaire est très robuste dans toutes les régions analysées par l’USDA (r compris entre 0,90 et 0,99), à l’exception de l’ex-URSS où, pour des raisons qui restent à éclaircir, elle est faible (r = 0,17). Cela signifie que, dans toutes les régions, sauf en ex-URSS, lorsque la productivité agricole par hectare progresse, il est extrêmement probable que la PTF progresse aussi (sans oublier toutefois qu’un coefficient de corrélation entre deux variables, si élevé soit-il, n’indique pas forcément un lien de causalité entre elles). D’un point de vue pratique, ce constat donne tout son sens à la recherche d’un accroissement des rendements. Mais il faut préciser également que le rythme d’augmentation de la PTF diffère sensiblement de celui de la hausse de la production par hectare. Globalement, depuis le début des années 1960, la productivité totale des facteurs a progressé environ deux fois moins vite que la productivité de la terre (graphique 2).



Secundo, le lien entre l’accroissement de la PTF et l’évolution de la surface agricole est complexe. Deux effets se conjuguent. D’une part, dans un pays donné, la baisse des prix induite par l’augmentation de la production agricole due à la croissance de la PTF dans ce pays peut être plus que compensée par l’élévation de la demande, si celle-ci est suffisamment élastique (autrement dit, si elle progresse sensiblement lorsque les prix baissent). C’est le cas notamment pour les pays qui exportent une part significative de leur production et tirent ainsi parti de la hausse de la demande étrangère : ils tendent alors à accroître leur surface agricole. D’autre part, cet « effet rebond » est plus ou moins atténué par l’impact de la baisse des prix causée par l’amélioration de la PTF dans les autres pays ; celle-ci favorise au contraire une réduction de la surface agricole dans le pays considéré. Globalement, compte tenu de ces deux effets, sur la période 2001-2010, la superficie utilisée pour l’agriculture a diminué aux Etats-Unis et en Europe, mais s’est accrue en Amérique latine, en Asie du Sud-est et en Afrique subsaharienne.    

Enfin, le choix de l’augmentation de la productivité totale des facteurs, plutôt que de la progression des rendements, comme indicateur central de l’efficacité du système agricole, jette un nouvel éclairage sur le débat entre agriculture et environnement. Traditionnellement, ce débat oppose les partisans de l’intensification de la production agricole, c’est-à-dire d’un accroissement de la productivité de la terre, aux tenants de l’extensification agricole. Pour les premiers, la hausse des rendements permet de réduire les surfaces cultivées ou d’en limiter l’expansion (land sparing), ce qui favorise la conservation des écosystèmes les plus riches en biodiversité ainsi que la réduction des émissions de GES dues au défrichement des prairies et des forêts. Pour les autres, une décélération de la croissance voire une diminution des rendements sur l’ensemble de la surface cultivable (land sharing), grâce à un moindre recours aux engrais et aux produits phytosanitaires, maintient une plus grande biodiversité dans les agro-systèmes cultivés et entraîne une baisse des émissions de GES liées à la fabrication et l’utilisation des intrants de synthèse.

Si on se fonde sur l’amélioration de la PTF, le débat ne porte plus sur le choix entre land sparing et land sharing, mais sur les différentes voies qui peuvent être explorées pour concilier au mieux production agricole et environnement – même si, comme on l’a vu plus haut, l’augmentation de la productivité totale des facteurs et celle de la productivité de la terre sont fortement corrélées. Dans un article récent[4], des chercheurs canadiens et étasuniens proposent de distinguer entre deux approches, l’une « basée sur la technologie », l’autre « basée sur les écosystèmes ». La première approche repose sur quatre piliers : sélection génétique, équipements et données, agriculture de précision. La seconde, que nous pourrions qualifier d’agro-écologique, privilégie gestion de la pollinisation, contrôle biologique des ravageurs, intégration des cultures et de l’élevage, ainsi que rotations culturales et conservation du sol. Chacune de ces trajectoires influence de manière spécifique la PTF ; chacune a des implications différentes sur la durabilité environnementale et la résilience des systèmes de production agricoles, et induit des coûts distincts pour la société. On peut bien sûr se demander si elles sont complètement exclusives l’une de l’autre ou si, compte tenu de la diversité des situations locales, une voie hybride, empruntant à l’un et l’autre modèle, est envisageable.    

Les auteurs de l’article prennent soin de souligner que si la croissance de la productivité totale des facteurs est salutaire, parce qu’elle traduit le fait que les ressources sont exploitées avec un souci d’efficacité, elle n’est pas, à elle seule, une condition suffisante pour juger de l’acceptabilité sociale ou environnementale des pratiques agricoles. Les impacts différenciés de ces pratiques selon la taille économique des exploitations, les considérations éthiques liées aux modes de production… entrent aussi en jeu. En d’autres termes, que l’on prenne pour indicateur la croissance des rendements ou celle de la PTF, les choix de politiques publiques, en matière notamment de recherche et développement agricoles, restent déterminants[5].

La crise de l’OMC

L’échec du Round de Doha est la première manifestation de la crise de l’OMC. Lancées en 2001, les négociations devaient s’achever quatre plus tard à la réunion ministérielle de Hong Kong. Aujourd’hui, quinze ans plus tard donc, personne ne croit plus à la possibilité de trouver un accord général. L’attention se porte sur les relations bilatérales, tout particulièrement sur la « guerre commerciale » entre la Chine et les Etats-Unis, et plus généralement sur l’attitude du gouvernement des Etats-Unis depuis l’élection du président Trump.

La paralysie du système de règlement des différends est encore plus grave pour l’OMC. Il s’agit en effet du seul dispositif juridique international s’imposant aux Etats du fait des sanctions qu’ils encourent en cas de « condamnation », ces sanctions prenant la forme de rétorsions commerciales. On peut dire que la fonction de « gendarme du commerce international » est gravement menacée après celle de facilitateur de négociations. Ce blocage par les Etats-Unis n’est pas principalement le résultat d’un nouveau caprice du président Trump. Les critiques américaines de l’ORD sont anciennes, même si les Etats-Unis ont largement fait usage de ce mécanisme. Selon les estimations de Glauber et Laborde, de l’IFPRI, les Etats-Unis ont initié 123 disputes depuis 1995 (soit 21 % de tous les contentieux traités) et en ont gagné plus des deux tiers. Mais ils accusent les juges de l’organe d’appel d’outrepasser leurs domaines de compétences, de contribuer à créer une jurisprudence et, ce faisant, d’empiéter sur les prérogatives des représentants des pays membres, qui devraient avoir le dernier mot pour trancher les conflits résultant d’ambiguïtés dans les textes négociés antérieurement. En fin de compte, il s’agit de s’opposer à l’émergence d’un pouvoir judiciaire international indépendant.

La guerre commerciale des Etats-Unis avec la Chine, suspendue par un accord le 15 janvier dernier qui ressemble à un armistice très provisoire, ne peut que renforcer leur méfiance vis-à-vis de l’OMC. Il est vrai que les subventions chinoises à leurs nombreuses sociétés d’Etat et les conditions léonines en matière de transfert de technologies qu’ils imposent aux investisseurs étrangers constituent des entorses graves au fonctionnement « normal » de l’économie de marché, qui est implicitement à la base même des règles de l’OMC. Ces critiques contre la Chine sont largement partagées parmi les pays développés. Mais pour y remédier il faudrait une réforme profonde de l’OMC, en particulier de la procédure d’auto- désignation en tant que pays en développement bénéficiant d’exemptions importantes, procédure dont la Chine tire parti. Et il ne peut pas y avoir réforme de l’OMC sans consensus. On en est loin !

Sommes-nous donc arrivés à la fin d’une période de régulation intergouvernementale, multilatérale des échanges commerciaux ? Autrement dit, à la fin de l’OMC ? Il est trop tôt pour le dire car nombreux sont ceux qui redoutent un retour à la loi de la jungle, aux seuls rapports de force, aux décisions unilatérales, en bref, à la situation des années 1930 qui a largement contribué au déclenchement de la deuxième guerre mondiale avec toutes ses horreurs.  

Les conséquences pour l’agriculture en Afrique

Supputer les conséquences pour l’Afrique de cette crise de l’OMC n’est pas trivial tant les incertitudes sont grandes. De plus, la littérature sur le sujet est peu abondante. Pourtant les conséquences pour l’agriculture peuvent être très significatives. En effet, la plupart des politiques publiques affectant l’agriculture mises en œuvre depuis plusieurs décennies dans ce continent ont été inspirées par le consensus général en faveur de la libéralisation des échanges qui a émergé depuis 1945 et qui a inspiré la création du GATT et les cycles de négociations commerciales multilatérales menées au sein du GATT puis de l’OMC.  
    

Crédit photo : OMC

La création de la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECA) est la manifestation la plus récente, et aussi la plus ambitieuse, de la volonté politique de réaliser une forte intégration économique par la libéralisation des échanges entre tous les pays du continent. Certes le processus est encore en cours mais il est déjà bien avancé puisque 54 pays ont déjà signé leur engagement. Cette création fait suite et, en quelque sorte, prolonge la mise en place des communautés économiques régionales telles que la CEDEAO (Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest) et la COMESA (Marché commun de l’Afrique orientale et australe). Certes, l’histoire de ces regroupements économique régionaux depuis les premières tentatives dans les années 1960 n’a pas été un long fleuve tranquille. Mais la tendance générale vers une intégration économique régionale de plus en plus forte, malgré les nombreux obstacles aux échanges commerciaux entre pays africains, est claire. De la même façon, la création de l’éco, projet de monnaie unique pour les Etats membres de la CEDEAO, monnaie qui est appelée à se substituer au franc CFA pour les pays de l’UEMOA (Union économique et monétaire ouest-africaine), illustre bien la force du projet politique qui consiste à approfondir l’intégration économique régionale malgré les difficultés à surmonter et les controverses à dépasser.

Tous ces développements ne sont pas directement liés à l’OMC et ne devraient donc pas être affectés par la crise de l’organisation internationale. Cependant cette crise reflète bien une érosion générale du consensus en faveur de la libéralisation des échanges, évoqué ci-dessus. Dans cette perspective, c’est le niveau de protection pour les produits hors Afrique qui a fait l’objet des controverses les plus vives dans le passé ; il s’agit du tarif extérieur commun (TEC) dans le cas des communautés économiques régionales. Celui-ci a généralement été fixé à un niveau relativement faible non pas pour satisfaire les engagements à l’OMC mais à cause des pressions des institutions financières internationales reflétant le consensus général en faveur de la libéralisation. Avec l’érosion de ce consensus, il est possible que les Etats africains relèvent ce taux de protection extérieure. C’est là en tout cas un enjeu majeur de la ZLECA[1].

On peut aussi imaginer un relâchement des pressions extérieures qui ont amené en 2003 l’Union européenne à abandonner les accords de Lomé, parce que ceux-ci créaient, aux yeux de l’OMC, des distorsions commerciales trop fortes avec les pays non-ACP (c’est-à-dire hors de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique), et à proposer des accords de partenariat économique (APE) contraignant les pays ACP à ouvrir leur marché aux exportations européennes (même si des exemptions existent pour les produits agricoles considérés comme « sensibles »). Toutefois, je ne pense pas que l’on doive s’attendre à un changement de la position européenne en la matière, l’Union européenne restant très attachée à un système de régulation internationale fondée sur des règles négociées multilatéralement à l’OMC. On la voit mal revenir en arrière et provoquer la colère des pays latino-américains et asiatiques qui ne sont pas des pays ACP.

Cependant, le miracle économique vanté par Kigali est mis en cause, et pas seulement par les opposants au pouvoir. D’après une enquête du Financial Times publiée le 13 août 2019, les statistiques officielles qui montrent une réduction progressive de la pauvreté depuis 2001 sont inexactes[4]. Pour le magazine The Economist[5], cette réduction résulterait essentiellement d’un changement opéré en 2014 dans la définition du seuil de pauvreté, qui en aurait abaissé artificiellement le niveau. Correction faite, le taux de pauvreté n’aurait pas reculé de 6 points (de 45 % en 2011 à 39 % en 2014), comme le clame le gouvernement rwandais, mais aurait augmenté de 5 à 7 points. Cela paraît contradictoire avec la vigueur de la croissance économique. Mais justement, à en croire d’autres sources, le taux de croissance pourrait être surévalué, et les inégalités de répartition des revenus se sont peut être accrues. Des allégations que réfutent les autorités : selon elles, les progrès économiques et sociaux du pays sont corroborés par d’autres tendances positives, comme l’expansion des recettes fiscales ou les bons résultats des enquêtes de santé ; le Rwanda est engagé dans une profonde transformation, qui bénéficie aux plus démunis.

Qu’en est-il de l’agriculture ? La question est d’autant plus légitime que ce secteur fournit deux tiers des emplois et environ 30 % du produit intérieur brut. Nous avons donc calculé quelques indicateurs clés de l’économie agricole du Rwanda et les avons comparés aux indicateurs moyens correspondant pour l’Afrique subsaharienne, hors Afrique du Sud. Les indicateurs ont été établis à partir des données publiées par le département américain de l’Agriculture (USDA), qui émanent des organisations internationales[6].    

Entre les périodes 1981-85, antérieure à la guerre civile, et 2012-16, la valeur de la production agricole par hectare, exprimée en dollars constants et en parité de pouvoir d’achat (PPA), a augmenté au Rwanda d’environ 60 %, soit deux fois plus vite que la moyenne de l’Afrique subsaharienne. Une réussite d’autant plus remarquable que le pays des Mille Collines porte bien son nom : la majeure partie de l’agriculture est pratiquée sur des terrains pentus et sensibles à l’érosion. Les aménagements fonciers (terrasses), la diffusion des engrais, l’extension de l’irrigation, un meilleur accès des agriculteurs au marché… ont stimulé les rendements et favorisé la production de cultures à plus grande valeur ajoutée.

Cependant, la densité démographique est élevée et les fermes sont très petites. La surface moyenne par actif agricole est beaucoup plus faible que sur le reste du continent ; en outre, elle a légèrement diminué entre les deux périodes étudiées. C’est une variable sur laquelle les politiques publiques ont peu de prise directe. L’amélioration de la situation, c’est-à-dire l’accroissement de la surface disponible par actif, dépend d’une accélération de la demande de main d’œuvre pour des activités non agricoles, libérant de la terre au profit des agriculteurs restants.

Au total, la valeur de la production par actif agricole, au Rwanda, a crû plus rapidement que la moyenne africaine (+ 55 % contre + 35 %), mais elle reste inférieure de près de 20 % à celle de l’Afrique subsaharienne. Or la valeur de la production par actif est généralement corrélée positivement au revenu agricole (tableau)[7]

 

Source : FARM d’après USDA

Une image différente émerge si l’on considère la valeur de la production agricole par habitant, qui renseigne indirectement sur la capacité du pays à produire sa nourriture. Entre 1981-85 et 2012-16, cet indicateur a augmenté nettement plus vite au Rwanda que sur le continent (+ 30 % contre + 18 %) et il est supérieur d’environ 30% à la moyenne africaine[8].

Les statistiques disponibles montrent donc à la fois les progrès réalisés dans le secteur agricole ces dernières décennies et l’ampleur des efforts qui restent à accomplir. Bien entendu, elles sont loin de clore le débat : leur fiabilité est critiquée et elles ne disent rien du sort des plus petits paysans, cantonnés à une agriculture de subsistance. Selon une étude détaillée, réalisée par des chercheurs de différents pays[9], « la révolution agricole au Rwanda n’est pas le succès qu’elle prétend être »[10], même si des résultats prometteurs ont été enregistrés. Il reste que ces résultats doivent être appréciés comparativement à ceux atteints par les autres pays africains. De ce point de vue, le Rwanda n’a pas à rougir : il a obtenu le meilleur score global, parmi quarante-sept pays, dans le premier rapport biennal, présenté au Sommet de l’Union africaine en janvier 2018, sur la mise en œuvre de la déclaration de Malabo de 2014 sur la transformation de l’agriculture africaine[11]. Le deuxième rapport est attendu avec impatience.             

Ils s’appuient pour cela sur les conclusions d’une étude menée en 2016 dans l’est de l’Ouganda, dans laquelle les rendements obtenus par des petits producteurs de maïs ont été estimés de quatre façons distinctes. Des enquêteurs ont demandé à environ 500 agriculteurs de déclarer quelle était, selon eux, la productivité de cette culture sur chacune des parcelles cultivées. Par ailleurs, des techniciens ont réalisé des coupes-échantillons, réparties de manière aléatoire, au sein de chacune des 460 parcelles sélectionnées. Ils ont également déterminé, de manière exhaustive, les rendements de plus de 200 parcelles entières. Enfin, la productivité du maïs a été calculée à partir des indices de végétation dérivés des images prises par un satellite Sentinel-2A du programme européen Copernicus. La capacité de résolution de ce type de satellite est de 10 mètres dans le spectre de lumière observable et le proche infrarouge.

L’étude examine d’abord les résultats des mesures au sol. Les rendements moyens du maïs ne sont pas significativement différents selon qu’on les évalue sur la base de coupes-échantillons ou de parcelles entières. En revanche, les agriculteurs tendent à surestimer considérablement la productivité de leur culture, car le rendement moyen qu’ils déclarent (1,83 t/ha) est 2,7 fois plus élevé que celui, déterminé objectivement, des parcelles entières (0,68 t/ha). Cela est d’autant plus préoccupant que la méthode déclarative est très employée dans beaucoup de pays à faible revenu.

La corrélation entre les rendements des coupe-échantillons et ceux des parcelles entières est de 50 %. Elle est limitée par la grande hétérogénéité des rendements intra-parcellaires, car la taille des « sous-parcelles » dans lesquelles sont effectuées les coupes-échantillons (un carré de 8 m de côté) ne représente que 4 % de la surface moyenne des parcelles. Mais on note surtout qu’il n’y a quasiment pas de corrélation entre les rendements estimés par les agriculteurs et ceux des sous-parcelles, ce qui confirme les carences de l’approche déclarative.

Les chercheurs comparent ensuite les mesures de rendement au sol avec les rendements prédits à partir des images satellitaires. Ceux-ci sont calculés d’après une équation linéaire reliant, pour chaque parcelle, les indices de végétation fournis par Sentinel-2A le 30 mai et le 19 juin 2016 et les rendements des parcelles entières ou des coupes-échantillons. Les constats sont encourageants. D’une part, les rendements évalués par satellite expliquent aussi bien, voire mieux, la variabilité des rendements des parcelles entières. D’autre part, le modèle prédictif satellitaire calibré sur les rendements des coupe-échantillons permet d’estimer les rendements des parcelles entières presque aussi bien que le modèle satellitaire calibré sur les rendements des parcelles entières. D’un point de vue pratique, cette conclusion est très importante car les coupes-échantillons sont beaucoup moins coûteuses à réaliser que la détermination des rendements des parcelles entières.

L’étude montre ainsi clairement l’utilité des satellites pour la mesure des rendements, y compris lorsque les cultures sont pratiquées sur de toutes petites parcelles, comme c’est le cas dans l’est de l’Ouganda. Il y a cependant des obstacles. En deçà de 0,10 hectare, chiffre qui correspond à la surface médiane des parcelles de maïs dans cette région, la qualité des observations satellitaires diminue sensiblement. Elle est également moins bonne lorsque les agriculteurs produisent simultanément plusieurs cultures dans le même champ, ce qui complique l’interprétation des images. Dans l’exemple considéré, trois quarts des parcelles de maïs sont cultivées en association avec du manioc, des haricots ou de l’arachide. Chacune de ces plantes, selon l’étendue de son feuillage et sa hauteur, « brouille » plus ou moins l’indice de végétation du maïs. Les progrès de la télédétection devraient permettre de lever ces obstacles.

Ces résultats ouvrent de nouvelles perspectives aux acteurs des filières agroalimentaires, comme aux Etats. Ainsi, selon la contribution d’Airbus au livre blanc sur l’assurance agricole récemment publié par la CICA (Confédération internationale de crédit agricole) en collaboration avec FARM[2], l’information géospatiale, conjuguée aux technologies numériques et aux big data, est en passe de révolutionner l’ensemble de la chaîne de valeur de l’assurance agricole. L’enjeu est qu’elle puisse être mise, à un coût abordable, au service des petits agriculteurs dans les pays du Sud.   

Du document se dégagent plusieurs enseignements.

D’abord, l’assurance agricole est un puissant outil de développement économique : elle accroît la capacité d’investissement des agriculteurs, soit directement, en réduisant l’impact financier des aléas climatiques sur les revenus des producteurs, soit indirectement, en facilitant leur accès au crédit. Cet effet bénéfique s’étend bien au-delà du secteur agricole ; il touche l’ensemble des industries et des services qui lui sont liés et, au-delà, la collectivité toute entière. Celle-ci profite en effet des conséquences d’une meilleure productivité des filières, en termes de coût et de qualité de l’alimentation, mais aussi d’une moindre extension des surfaces cultivées, ce qui limite la déforestation et l’érosion de la biodiversité. Dans les pays à faible revenu, l’assurance permet aux petits paysans de sortir du cercle vicieux de la pauvreté, source de sous-investissement et vice-versa, et de dépasser l’agriculture de subsistance pour s’intégrer au marché.

Pourtant, malgré ces avantages, l’assurance agricole est encore relativement peu répandue. Trois quarts des primes sont collectées dans trois pays : les Etats-Unis, la Chine et l’Inde. Dans les pays où sa pénétration est forte (Etats-Unis, Chine, Espagne, Québec), et qui en ont fait un pilier de leur politique agricole, son adoption résulte de la conjonction de plusieurs facteurs. En premier lieu, une conscience aiguë, chez les agriculteurs et les gouvernements, de la nécessité de gérer les risques, liée à l’ampleur des aléas climatiques et à la longue histoire des dispositifs assuranciels dans les pays concernés. Ensuite, une offre d’assurance répondant à la demande des agriculteurs, grâce à une grande variété de solutions proposées, qui couvrent la plupart des risques auxquels sont confrontés les cultures et l’élevage et qui n’excluent aucun agriculteur, quel que soit son degré d’exposition au risque. Enfin, une politique publique incitative, grâce à de fortes subventions de primes, éventuellement assorties d’une réassurance publique, et la limitation des indemnisations ex-post des calamités naturelles par l’Etat, afin de ne pas décourager la souscription des agriculteurs à l’assurance. Ces dispositifs reposent généralement sur des partenariats entre pouvoirs publics et compagnies d’assurance privées, mais le gouvernement peut aussi, comme au Québec, contrôler l’ensemble de la chaîne assurancielle, y compris la commercialisation des polices.           

Le subventionnement des primes d’assurance apparaît comme la condition sine qua non d’un passage à grande échelle des systèmes assuranciels agricoles. En Chine et au Brésil, il a contribué de manière décisive au démarrage de l’assurance multirisque, en encourageant la constitution d’un portefeuille d’assurés suffisamment étoffé pour pouvoir mutualiser les risques. A contrario, lorsque les subventions de primes sont faibles ou absentes, seule l’assurance grêle est viable, car le risque de grêle est moins systémique et peut être géré par des contrats purement privés. C’est en partie pour cette raison que dans beaucoup de pays africains, en particulier, l’assurance agricole n’a pas encore trouvé son modèle économique. En outre, selon certains points de vue, la micro-assurance peine à s’étendre au-delà d’expérimentations réussies mais locales, car elle ne peut, à elle seule, débloquer l’accès des agriculteurs au crédit.

Cependant, un fort taux de soutien public ne garantit pas toujours une large diffusion de l’assurance. La faible bancarisation des agriculteurs, la méfiance envers les assureurs, les dysfonctionnements de l’indemnisation ou encore les faibles taux de garantie des rendements, entre autres raisons, peuvent être des freins importants à son adoption. Ainsi, l’assurance agricole ne couvre qu’un tiers environ des surfaces éligibles en Inde, contre plus de trois quarts en Chine, alors que les taux de subvention des primes sont comparables (autour de 80 %). Le gouvernement indien a lancé une grande réforme du dispositif en 2016 pour le rendre plus transparent et plus efficace. Au Sénégal et au Maroc, où l’Etat soutient également les primes d’assurance, le couplage de l’assurance au crédit, avec l’intégration de la prime d’assurance dans le coût du prêt, a permis de lever une contrainte majeure. En France, comme dans d’autres Etats membres de l’Union européenne où la culture de la gestion des risques est encore déficiente, le poids des aides directes dans le revenu des agriculteurs a pu décourager la souscription à l’assurance, malgré des taux de subvention substantiels.

Le paysage de l’assurance agricole a beaucoup évolué dans la plupart des pays depuis dix ans. Un phénomène majeur a été l’introduction des assurances indicielles, qui, entre autres avantages, ne requièrent pas d’expertise des sinistres individuels. Dans l’avenir, accroître la résilience des exploitations sera un impératif majeur, car celles-ci sont confrontées à de multiples contraintes et incertitudes : des aléas climatiques de plus en plus intenses et fréquents et dont l’effet traditionnellement haussier sur les prix agricoles, en économie fermée, est amoindri par la libéralisation des échanges ; la nécessité d’une adaptation des systèmes de production pour les rendre moins dépendants des énergies fossiles et minimiser leurs impacts sur l’environnement ; enfin, les exigences accrues des consommateurs en matière de qualité et de sécurité sanitaire des denrées. Dans ce contexte, la capacité des agriculteurs à absorber les chocs de toute nature devient un élément fondamental de leur compétitivité. Ils doivent dès lors être en mesure de réaliser une analyse complète et précise de leurs risques, pour mettre en place les dispositifs de prévention et de protection adaptés.

L’assurance agricole s’inscrit ainsi dans une stratégie globale de gestion des risques, couvrant les aléas naturels, les dommages environnementaux et l’instabilité des marchés. Cette stratégie globale s’applique à différentes échelles et mobilise toute une palette d’instruments :

- à différentes échelles, car les Etats eux-mêmes peuvent s’assurer contre les catastrophes naturelles grâce à des assurances indicielles, comme le font huit pays africains désireux de mutualiser leur risque de sécheresse en adhérant à l’African Risk Capacity ou, dans un autre contexte, les Etats fédérés du Mexique, soucieux de protéger leurs budgets pour indemniser les agriculteurs contre les calamités naturelles ;

- en mobilisant toute une palette d’instruments, car la gestion des risques commence par les bonnes pratiques des agriculteurs en matière de choix et de conduite de leur système de production, puis s’élargit à toute une gamme d’outils et de stratégies adaptés à la gestion d’aléas d’intensité croissante. Dans cette optique, l’assurance climatique agricole protège contre les coups durs qui ne peuvent être absorbés par la seule épargne de l’exploitant. Elle a vocation à être complétée par d’autres mesures, visant en particulier à protéger les agriculteurs contre les risques de marché, dont celui de la volatilité des prix. L’élaboration d’un système global et cohérent de gestion des risques, tel qu’en vigueur notamment en Amérique du Nord, est un enjeu majeur de la réforme de la politique agricole commune en Europe.

Les perspectives d’évolution de l’assurance agricole à moyen terme découlent d’un constat : le changement climatique va accroître simultanément les besoins de protection des agriculteurs et le coût de l’assurance. La demande des agriculteurs pour de nouvelles solutions assurancielles passe par un élargissement de l’offre de couverture en termes de productions et de nature des risques. On observe ainsi, en Asie comme en Amérique latine et en Europe, un intérêt croissant pour l’assurance chiffre d’affaires, déjà largement adoptée aux Etats-Unis. Le défi, pour les assureurs, est de répondre à ces besoins et d’élargir leur activité à de nouveaux territoires, tout en maîtrisant la hausse des primes. Leurs principaux leviers d’action résident dans :

- la révolution technologique en cours, fondée sur la combinaison d’outils d’observation de la terre de plus en plus perfectionnés, de la diffusion de capteurs au sol permettant la pratique d’une agriculture de précision et d’une énorme capacité de traitement de l’information par les big data. Ces innovations vont toucher le fonctionnement de l’ensemble de la chaîne assurancielle, de l’identification des risques au paiement des indemnités ;

- l’amélioration des circuits de distribution de l’assurance, qui sera de plus en plus couplée à la fourniture de crédit et d’intrants, probablement dans le cadre d’une agriculture contractuelle, et mobilisera les différents maillons des filières agroalimentaires, notamment les organisations de producteurs ;    

- l’offre de nouveaux services aux producteurs assurés (information météo, conseil agricole…), grâce notamment à la téléphonie mobile ;

- la sensibilisation et la formation de tous les acteurs, notamment les agriculteurs et les décideurs publics, à la gestion des risques.

Enfin, l’Etat est appelé à jouer un rôle majeur dans la transformation du système assuranciel en vue d’accroître la résilience de l’agriculture. Ce rôle est multiforme : subventions de primes, appui à la production de données statistiques, investissement dans des stations météo et des satellites, instauration d’un cadre réglementaire favorable au développement de l’assurance… Il faut cependant veiller à ce que le soutien à l’assurance n’entrave pas l’adaptation de l’agriculture au changement climatique, c’est-à-dire ne gêne pas la diversification des productions, ce qui conduit à réfléchir à des couvertures globales de l’exploitation, en complément aux garanties par culture.

Le coût de l’intervention publique peut être élevé, mais il doit être comparé avec le coût de la non-assurance. Comme l’expérience le montre, celle-ci se traduit à la fois par des indemnisations ex-post des agriculteurs, potentiellement plus onéreuses, et par la mise à disposition des agriculteurs, par les banques, de lignes de crédit exceptionnelles pour parer aux calamités naturelles. Ce crédit est octroyé au détriment des investissements productifs. La société en supporte les conséquences en termes de perte de productivité et de compétitivité des filières agroalimentaires, phénomène particulièrement grave dans les pays dans les pays à faible revenu où une grande part de la population active dépend de l’agriculture et où les zones rurales sont les plus touchées par l’extrême pauvreté.

La gestion des risques par l’assurance agricole n’est donc pas une simple question technique, au service d’intérêts catégoriels. Elle est au cœur des enjeux du développement durable des activités humaines.

Certes, la comparaison ne dit rien de l’évolution relative des revenus agricoles dans les différentes régions, car la production par actif ne tient pas compte du coût des intrants et des équipements agricoles, beaucoup plus utilisés en Asie et en Amérique latine qu’en Afrique. Cependant, selon la Banque mondiale, les écarts de valeur ajoutée brute par actif - indicateur qui intègre les consommations intermédiaires - sont considérables entre les trois régions[2]. En outre, la croissance de la production agricole s’est faite au prix d’une forte pression sur l’environnement, via un épandage massif d’engrais et de produits phytosanitaires et une déforestation pour le moins problématique.

Les données rétrospectives de l’USDA conduisent à s’interroger sur les trajectoires futures de développement agricole. Si, toutes choses égales par ailleurs, la valeur de la production par actif agricole en Afrique subsaharienne augmente, d’ici à 2050, au même rythme que dans les trente dernières années (+ 40 % au total), elle atteindra à peine 1 200 euros, soit un niveau inférieur d’un tiers à celui enregistré aujourd’hui dans les pays asiatiques en développement. A ce rythme, l’écart de revenu se sera sans doute encore creusé entre urbains et ruraux et l’extrême pauvreté sera loin d’être éradiquée, contrairement à l’objectif fixé pour… 2030 par les Objectifs de développement durable. L’accroissement de la productivité doit donc s’accélérer : formidable défi puisqu’il s’agit à la fois d’élaborer les connaissances et de diffuser les techniques et les moyens de production qui permettront aux petits agriculteurs africains d’améliorer leurs revenus dans des conditions écologiquement acceptables, tout en fournissant des denrées à un coût abordable pour les consommateurs. Défi politique aussi, car il incombe aux Etats du continent, structurellement impécunieux, d’accompagner cette transition dont la dimension sécuritaire et géopolitique apparaît chaque jour davantage. 

Baisse des importations, augmentation des exportations : en réalité, ces indicateurs sont ambigus. Une hausse de la valeur des importations alimentaires n’a rien de préoccupant si elle s’effectue à un rythme moins rapide que celui de la consommation ; autrement dit, si la part de marché des produits étrangers dans le « panier de la ménagère » africaine diminue. Quant aux exportations, leur augmentation peut traduire non pas une meilleure compétitivité de l’agriculture mais une langueur de la demande intérieure, incapable d’absorber l’ensemble de la production, ce qui n’est pas un signe de progrès. Enfin, du point de vue de l’emploi, une hausse modérée des exportations peut être préférable à une croissance plus soutenue, si dans le premier cas elle concerne surtout des produits transformés.

Plus que le montant des importations et des exportations agricoles, deux indicateurs nous semblent pertinents pour évaluer la réussite des politiques menées par les pays africains en matière, respectivement, de compétitivité de l’agriculture et de sécurité alimentaire. Le premier est le solde des échanges agricoles. Il renseigne sur la capacité du secteur agricole à compenser, par ses exportations, les achats de produits agricoles à l’étranger. Ce n’est pas le cas de l’Afrique considérée globalement, du moins pour les produits alimentaires (produits de la pêche inclus) : en 2018, ses exportations de denrées ont atteint 43,1 milliards de dollars contre 66 milliards de dollars pour les importations, soit un déficit de 22,9 milliards de dollars[1]. Et ce déficit est structurel, comme le montre le graphique ci-dessous.


Solde des échanges de produits alimentaires et non- alimentaires de l’Afrique, 2008-2018

Source : FARM d’après Cnuced

Le second indicateur a une signification plus large : il mesure la somme du solde des échanges de produits alimentaires et du solde des échanges de produits non-alimentaires. Si cette somme est durablement positive, alors le pays concerné n’a pas à s’inquiéter outre mesure d’un déficit éventuel de sa balance commerciale alimentaire. C’est simplement qu’il s’est spécialisé avec succès dans d’autres produits et parvient, grâce à son insertion dans les échanges, à assurer sa sécurité alimentaire. Là encore, telle n’est pas la situation de l’Afrique qui, outre le déséquilibre persistant de son commerce alimentaire, a enregistré en 2018 un solde négatif de 34,9 milliards de dollars pour les échanges d’autres produits, entraînant un déficit de sa balance commerciale de 57,8 milliards de dollars. Ce déficit est lui aussi structurel, le solde des échanges de produits non-alimentaires étant négatif depuis 2014.

Bien entendu, l’appréciation de la compétitivité de l’agriculture et de la sécurité alimentaire ne saurait se réduire à des critères commerciaux. Encore faut-il se fier à des indicateurs pertinents si l’on aborde ces deux questions sous l’angle des échanges.

 

Les causes de cette situation sont d’abord économiques. On pense bien sûr à la pauvreté, qui empêche de manger correctement, en quantité et en qualité. Mais les prix alimentaires sont aussi en cause, soit par leur cherté, qui limite les quantités achetées, soit par la hiérarchie des prix entre denrées, qui pénalise des aliments relativement coûteux mais indispensables à une nutrition de qualité. Le premier point est bien documenté : l’OCDE a montré que les prix des aliments, en Afrique subsaharienne, sont 30 à 40 % supérieurs aux prix en vigueur dans le reste du monde, à niveau comparable de PIB (produit intérieur brut) par tête[2]. Une nouvelle étude, réalisée par des chercheurs de l’IFPRI (International Food Policy Research Institute), vient éclairer le second point[3].

A partir des données de prix collectées dans les enquêtes réalisées dans 176 pays sous l’égide de l’Organisation des Nations unies et de la structure de la consommation alimentaire dans chacun de ces pays, les chercheurs ont établi la valeur moyenne d’un panier de 1 000 calories provenant de 9 féculents de base (céréales, tubercules et racines), riches en calories. Ils ont ensuite calculé un indice des prix relatifs des calories (relative caloric prices, RCP) en comparant à la valeur de ce panier le coût des calories fournies par différents produits ou groupes de produits alimentaires. Si, par exemple, les œufs ont un RCP de 5, cela signifie que les consommateurs, dans le pays considéré, doivent payer en moyenne 5 fois plus pour une calorie d’œuf que pour une calorie de féculents.

L’étude montre que le prix relatif des aliments de qualité, riches en nutriments, diminue au fur et à mesure que les pays se développent. Ainsi, au Niger, une calorie d’œuf coûte 23,3 fois plus cher qu’une calorie de riz ou de maïs ; aux Etats-Unis, le rapport n’est que de 1,6. La situation est comparable, à des degrés divers, pour les protéines animales et les fruits et légumes. Or la demande des différents produits alimentaires varie généralement de manière inversement proportionnelle aux prix relatifs : plus le RCP d’une denrée croît, moins elle est consommée.

Sur la base de ce constat, les chercheurs ont mis en évidence des corrélations robustes entre les prix relatifs des calories et l’état de santé des populations. Un RCP élevé du lait est à lié à un retard de croissance des enfants, fléau majeur dans beaucoup de pays pauvres. De faibles RCP du sucre, des sodas, des matières grasses et des snacks salés sont associés, chez les adultes, à une prévalence significative de l’obésité, qui touche surtout les pays émergents ou à haut revenu. Ainsi, lorsque le revenu d’un pays augmente, ses habitants ont accès à des aliments plus sains, mais aussi à des denrées dont la surconsommation a des conséquences négatives.

Les auteurs de l’étude, qui travaillent au Bauhaus Luftfahrt e. V.[2], près de Munich, ont utilisé des données géospatiales à haute résolution - jusqu’à 15 secondes d’arc[3] - pour estimer les superficies dévolues à différents types d’utilisation du sol (eaux continentales, forêts, zones de peuplement ou artificialisées), ainsi qu’aux habitats protégés et aux zones « trop froides, trop sèches ou trop pentues » pour y pratiquer une agriculture pluviale. La différence, dans chaque région, entre la surface terrestre totale et les surfaces occupées par ces différentes catégories, compte tenu des doubles comptages, correspond à la superficie disponible pour une activité agricole durable sur le plan environnemental. Globalement, 3 729 millions ha soit 27 % de la surface de la planète sont mobilisables à cet effet. Les régions qui concentrent la majorité des surfaces disponibles pour l’agriculture, en tenant compte des contraintes écologiques, sont l’Afrique subsaharienne (21 % du total), l’Asie de l’Est (15 %), l’ex-URSS (12 %) et l’Amérique du Nord (11 %) (tableau).

Répartition de la surface terrestre par type d’utilisation du sol et selon les contraintes écologiques, par région (millions d’hectares) 

1/ Différence entre la surface totale et les autres types d’utilisation du sol. La somme de tous les types d’utilisation du sol est supérieure à la surface totale car certaines catégories se chevauchent
Source : F. Riegel et al., op. cit.  

Les informations fournies par les satellites sont, selon les auteurs, « d’une profondeur et d’une qualité sans précédent ». Le contraste qu’elles offrent avec les statistiques de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture, qui font généralement référence, est d’autant plus frappant. D’après la FAO, en effet, 4 886 millions ha étaient exploités pour la culture et l’élevage en 2013, chiffre très nettement supérieur à la surface que les chercheurs allemands considèrent comme disponible pour l’agriculture en respectant l’environnement. L’écart entre les deux chiffres provient essentiellement du fait qu’une grande partie des zones sous contraintes naturelles – et, à un moindre degré, une portion des habitats protégés - sont utilisées comme pâtures pour le bétail[4]. Un tel écart s’observe dans toutes les régions ; ainsi, en Afrique subsaharienne, la FAO estime la surface agricole à 958 millions ha alors que l’étude évalue la superficie disponible à 797 millions ha. En revanche, les données de la FAO et de l’étude sont très proches, dans toutes les régions, en ce qui concerne l’étendue du couvert forestier.

L’étude du Bauhaus Luftfahrt est riche d’implications pour les politiques agricoles. Si l’on prend sérieusement en considération les contraintes écologiques, le potentiel de terres encore non exploité pour l’agriculture apparaît, dans la quasi-totalité des régions, comme nul ou en tout cas très faible. Certes, des ouvrages d’irrigation peuvent être réalisés dans des zones sous contraintes naturelles, pour lever l’obstacle de la sécheresse, mais ces aménagements ont des coûts non négligeables et posent des risques environnementaux, comme la salinisation des sols et l’épuisement des nappes phréatiques. L’augmentation de la production agricole requise pour nourrir la population mondiale en expansion devra donc provenir essentiellement d’une intensification durable, autrement dit d’un accroissement des rendements rendu possible par des pratiques respectueuses de la fertilité des sols et de la santé de l’homme, des plantes et des animaux.

Ce jugement semble être confirmé par la crise qui s’est produite en 2008 sur les marchés internationaux : les prix des céréales et des huiles végétales ont plus que doublé, provoquant des émeutes urbaines dans une quarantaine de pays en développement. Or, cette crise est au moins en partie liée à des politiques ayant perturbé les échanges internationaux.

En 2008, des entorses au libre-échange ont exacerbé la crise

D’une part, les politiques de restriction des exportations. Devant l’augmentation des prix internationaux des céréales, certains pays exportateurs ont choisi de freiner ou bloquer leurs exportations afin de maintenir les prix à un niveau raisonnable sur leur marché intérieur. En réduisant l’offre, ces mesures ont contribué à exacerber la hausse des prix sur les marchés internationaux. Ce qui a incité d’autres pays à bloquer à leur tour leurs exportations. On a ainsi assisté à une véritable « bulle » de prohibitions d’exporter sur les marchés du riz (cf. fig. 1) et du blé. Après la crise, de nombreux experts et organisations internationales ont pointé la responsabilité des mesures de restriction des exportations dans la crise de 2008. Et ont logiquement proposé de renforcer les disciplines de l’OMC sur ce type de mesure (les disciplines actuelles étant extrêmement faibles).

Figure 1 : La crise de 2008 sur le marché international du riz est en grande partie due à une « bulle » de prohibitions d’exportation (source : traduit d’après Headey (2011)[1])

D'autre part, les politiques publiques de soutien aux biocarburants. Ces politiques ont été pointées du doigt, notamment la politique des Etats-Unis qui s’est traduite par le fait que des quantités colossales de maïs ont été détournées vers la filière bioéthanol, contribuant ainsi de manière très significative à la réduction des exportations américaines et à l’augmentation des prix internationaux. La communauté internationale s’est émue qu’on « nourrisse » des voitures au détriment d’êtres humains. Le soutien aux biocarburants prend des formes multiples : mandats d’incorporation (fixant un pourcentage minimum de biocarburants dans l’essence vendue à la pompe) mais aussi incitations fiscales, prêts et subventions. Les mandats d’incorporation rigidifient la demande : même en cas de forte hausse du prix du maïs, des quantités importantes de maïs doivent être utilisées pour produire des biocarburants. Par ailleurs, il arrive que, compte tenu des soutiens dont elle bénéficie, l’utilisation du maïs pour fabriquer de l’éthanol soit une activité rentable aux Etats-Unis. Toute augmentation des prix de l’énergie induit alors automatiquement une augmentation de la quantité de maïs utilisé par la filière bioéthanol, ce qui tire le prix du maïs vers le haut, jusqu’à ce qu’il atteigne le seuil au-delà duquel son utilisation pour fabriquer de l’éthanol n’est plus rentable (cf. fig. 2). La solution semble donc être de supprimer les soutiens à la filière biocarburant, afin de couper le lien entre prix de l’énergie et prix du maïs.

Figure 2 : Le prix international du maïs est piloté par les prix de l’énergie (source : traduit d’après HLPE (2013))

Deux politiques donc, les mesures de restriction des exportations et la subvention de la filière maïs-bioéthanol aux Etats-Unis. Deux politiques qui, l’une et l’autre, ont fortement contribué à la crise de 2008 sur les marchés internationaux. Le dysfonctionnement très marqué des marchés observé en 2008 semble donc s’expliquer par des politiques inappropriées. Interdire ces politiques devrait donc supprimer les distorsions aux échanges et restaurer l’efficience des marchés.

Sauf que la réalité semble un peu plus complexe…

Pour autant le libre-échange ne peut pas être la solution

Prenons le cas des mesures de restriction des exportations. A n’en pas douter, ces mesures ont contribué à exacerber la crise sur les marchés internationaux. Mais, dans le même temps, elles ont permis aux pays qui les ont mises en œuvre de se protéger de l’augmentation des prix internationaux : par exemple, l'interdiction d'exporter du riz non basmati, instaurée en Inde pendant la crise de 2008, a permis de maintenir la stabilité du prix du blé sur le marché intérieur indien, malgré la forte hausse du prix international du blé. Ce n'est pas négligeable puisque 25 % des personnes sous-alimentées dans le monde vivent en Inde. A l’échelle globale, l’effet des mesures de restriction des exportations sur la sécurité alimentaire est donc ambigu.

Des experts ont simulé ce qu’aurait été l’impact de la crise de 2008 sur la pauvreté mondiale si aucun pays n’avait restreint ses exportationsou stimulé ses importations[2]. Ils ont trouvé que l’impact sur la pauvreté n’aurait pas été significativement différent de ce qu’il a effectivement été en 2008. Résultat étonnant, sidérant même : le statu quo dans les politiques commerciales aurait généré autant de pauvreté que la bulle de prohibitions d’exporter et d’importations paniques décrite sur la figure 1 ! Ce résultat s’explique pourtant assez bien si on considère qu’une même augmentation des prix des céréales génère beaucoup plus de pauvreté dans les pays pauvres que dans les pays riches : d’une part parce qu’un plus grand nombre de ménages s’y trouvent à peine au-dessus de la ligne de pauvreté ; d’autre part parce que le pouvoir d’achat de ces ménages diminue davantage, les céréales représentant une part plus importante de leurs dépenses. Or, dans une situation de libre échange (et plus généralement de stabilité des politiques commerciales), lorsque le prix international augmente, le prix augmente dans la même proportion dans tous les pays (aux coûts de transport près). Ce qui, du point de vue de la pauvreté mondiale, n’est pas une situation optimale. Des mesures commerciales prises en réponse à la crise sont donc susceptibles d’avoir un effet bénéfique sur la pauvreté si elles se traduisent par des hausses de prix plus faibles dans les pays pauvres, même si cela implique des hausses de prix plus élevées dans les pays riches.    

Le même raisonnement vaut si on l’applique non plus à la pauvreté mais à l’insécurité alimentaire. Dans les pays à faible revenu, de nombreux ménages qui ont une consommation alimentaire à peu près satisfaisante sont susceptibles de tomber dans l’insécurité alimentaire si leur pouvoir d’achat diminue. Ce qui se produit en cas de forte hausse du prix des céréales, compte tenu du poids de ces produits dans leurs dépenses. Comme le libre échange (ou plus généralement l’absence de mesures commerciales d’urgence) induit une transmission uniforme de l’augmentation des prix dans tous les pays, ce n’est pas un scénario optimal du point de vue de la sécurité alimentaire mondiale.

Considérons à présent le cas des biocarburants. Nous avons vu que dans les situations de tension sur les marchés céréaliers, l’utilisation de maïs pour produire des biocarburants peut être très dommageable pour la sécurité alimentaire. La solution habituellement proposée consiste à supprimer les soutiens à la filière des biocarburants. Imaginons cependant que la production d’éthanol à partir de maïs devienne rentable sans aucun soutien (ce n’est pas une hypothèse irréaliste mais, selon certaines études, un scénario probable[3]). Dira-t-on dans ce cas que la production de biocarburant n’est plus dommageable pour la sécurité alimentaire puisque qu’elle est guidée par les seuls signaux du marché ? Bien sûr que non. Le problème n’est donc pas lié à l’existence de soutiens publics mais au fait que le libre jeu des marchés peut conduire à ce qu’une part importante des céréales soit utilisée pour fabriquer du carburant, même dans les situations de flambées de prix dommageables à la sécurité alimentaire. La solution ne peut donc pas se limiter à laisser les marchés réguler la production de biocarburants. Une certaine forme de régulation publique est nécessaire. Elle pourrait prendre différentes formes : plafonnement de la quantité de maïs pouvant être utilisée pour fabriquer des biocarburants ou droit de préemption des gouvernements sur tous les achats de maïs par l’industrie des biocarburants[4]. Ces mesures ne seraient activées que pendant les périodes de crise, c’est-à-dire lorsque le prix international du maïs dépasserait un seuil défini à l’avance (et régulièrement actualisé).  

En guise de conclusion…

Revenons à présent à notre question de départ. Se rapprocher du libre-échange (par des négociations commerciales) serait-il bénéfique à la sécurité alimentaire mondiale ? A la lumière des leçons de la crise de 2008, il est permis d’en douter. Une certaine régulation semble donc nécessaire. Une option intéressante serait d’empêcher ou limiter l’utilisation de maïs pour produire des biocarburants lorsque le prix international du maïs dépasse un certain seuil. Une autre option (non exclusive de la précédente) repose sur les politiques commerciales. Nous avons vu que, tant le libre–échange que l’utilisation anarchique de mesures de prohibition des exportations (comme en 2008), conduisent à des résultats assez mauvais en terme de sécurité alimentaire. Mais entre ces deux extrêmes, il existe une multitude de politiques commerciales plus mesurées qui pourraient peut-être permettre d’améliorer la sécurité alimentaire mondiale. Il pourrait par exemple s’agir de n’autoriser la restriction des exportations que dans certaines conditions (par exemple lorsque le prix domestique du pays a augmenté d’un certain pourcentage). En tout état de cause, le libre-échange ne devrait plus être considéré comme un horizon désirable lors des négociations commerciales à l’OMC ou ailleurs, au moins s’agissant des céréales et autres aliments de base.

Cet indicateur a en effet un défaut : le dénominateur du ratio (PIB par actif) inclut le numérateur (valeur ajoutée par actif agricole). Si la population active comprend une forte proportion d’agriculteurs, ce qui est le cas dans la plupart des pays au sud du Sahara, il tend à sous-évaluer les inégalités de revenu entre agriculteurs et non-agriculteurs. D’où le calcul d’un second indicateur, comparant la valeur ajoutée par actif agricole au PIB par actif non-agricole[2]. Le résultat est édifiant : la valeur ajoutée d’une personne travaillant dans l’agriculture, en Afrique subsaharienne, représente à peine 16 % de celle dégagée, en moyenne, par une personne employée dans un autre secteur (19 % hors Afrique du Sud) (graphique). En d’autres termes, la productivité du travail agricole est cinq à six fois moindre, en moyenne, que dans l’industrie et les services, ce qui suggère que sur le continent africain, les agriculteurs gagnent en moyenne cinq à six fois moins que les autres catégories socio-professionnelles, avant d’éventuels transferts sociaux.

Valeur ajoutée par actif dans le secteur agriculture, forêt et pêche
en % du PIB moyen par actif en Afrique subsaharienne

                   Source : FARM d’après Banque mondiale et OIT.

La situation s’améliore, mais très lentement. En dix ans (2006-2016), le rapport de productivité du travail entre agriculteurs et non-agriculteurs est passé de 13 % à 16 % (de 17 % à 19 % si l’on exclut l’Afrique du Sud). A ce rythme, la convergence des revenus entre l’agriculture et les autres secteurs ne se produira pas avant plusieurs décennies. Elle pourrait être stimulée par une accélération de la croissance de la productivité du travail agricole, grâce à une augmentation plus forte des rendements et/ou un agrandissement de la surface des exploitations agricoles. La marge de progrès est considérable sur les rendements – ceux-ci, en Afrique, sont parmi les plus bas du monde -, mais elle est faible, globalement, en ce qui concerne la surface des exploitations. En fait, celle-ci diminue dans de nombreux pays africains, en raison de l’expansion démographique.

Il reste la possibilité d’un changement radical des politiques agricoles, passant soit par une forte hausse des protections à l’importation, susceptible d’élever substantiellement le niveau des prix agricoles, soit par des aides directes aux agriculteurs. La première option vise à répondre à la concurrence des importations à bas prix, qui gêne considérablement le développement de nombreuses filières locales. Elle est envisageable pour certains produits agricoles, mais semble difficilement applicable à grande échelle en raison de la sensibilité des ménages au prix de la nourriture, sauf réforme majeure des politiques commerciale et fiscale[3]. La seconde solution, les aides directes, est adoptée depuis longtemps en Europe et en Amérique du Nord. La Chine a récemment emprunté cette voie ; l’Inde y réfléchit. Il serait intéressant que le débat ait lieu en Afrique, compte tenu notamment des critiques adressées aux subventions aux intrants[4]. Les aides directes pourraient en effet être liées à des changements de pratiques agricoles favorables à la restauration de la fertilité des sols et à l’environnement, et éventuellement ciblées sur les petites et moyennes exploitations. On touche là aux objectifs fondamentaux assignés aux politiques agricoles, qui s’inscrivent désormais dans le cadre général des objectifs de développement durable fixés par l’ONU à l’horizon 2030. 

Evolution de la valeur de la production agricole, 1961-2015

                   La valeur de la production agricole est calculée en dollars constants PPA.
                   Source : FARM d’après USDA ERS, International Agricultural Productivity

Pour autant, souligne FARM dans sa contribution au dernier rapport ARCADIA[2], il est clair que l’Afrique ne peut pas répliquer, à court terme, le modèle de développement suivi en Europe et aux Etats-Unis, qui s’est fondé sur un exode rural massif, même si la part de la population active africaine employée dans l’agriculture diminue. En raison de l’expansion démographique, il serait illusoire de penser que le nombre d’agriculteurs va se réduire rapidement sur le continent, alors que la surface moyenne des exploitations agricoles rétrécit, et que l’industrie et les services pourront absorber en totalité l’excédent de main d’œuvre agricole, alors qu’ils sont composés essentiellement de petites entreprises opérant de manière informelle. Pour des raisons d’efficacité comme d’équité, il serait en outre préférable que l’agriculture se développe de manière plus durable, sur le plan social - avec l’inclusion des petits agriculteurs dotés d’un potentiel commercial dans les chaînes de valeur – ainsi que sur le plan environnemental - à travers une modification des systèmes de production visant à restaurer la fertilité des sols et à s’adapter au changement climatique.

Les politiques publiques ont un rôle majeur à jouer dans cette transformation, en encourageant la recherche et la vulgarisation agricoles et en stimulant la création d’emplois en amont et en aval de l’agriculture. Il s’agit de privilégier la construction de filières, plutôt que l’accroissement de la production agricole, et de s’appuyer sur une politique intégrée de développement rural, plutôt que sur des mesures sectorielles[3]. Au-delà de l’amélioration des performances économiques, l’enjeu est de réduire les écarts de revenu entre villes et campagnes, ainsi qu’entre les territoires, pour mieux partager les fruits de la croissance et en assurer la pérennité.

Pour télécharger le rapport ARCADIA 2019, cliquer ici.

 

 

Encore ces chiffres ne concernent-ils que le nombre de fermes. L’effectif de la population travaillant dans l’agriculture est beaucoup plus élevé, puisqu’il faut ajouter au chef d’exploitation les membres du ménage qui participent aux travaux des champs et les salariés agricoles. Soit au total, pour l’Afrique subsaharienne, 232 millions de personnes en 2015, selon la base de données du département américain de l’Agriculture[4]. Une estimation là encore à considérer avec précaution.

Point capital : ce nombre ne cesse d’augmenter, alors que depuis le milieu des années 2000, il diminue dans le reste du monde, à l’exception de l’Asie du Sud (graphique). Et il devrait encore progresser à moyen terme, en raison du boom démographique du continent. La baisse de la part de la population active africaine employée dans l’agriculture ne doit donc pas faire illusion, même si elle est sous-estimée[5] : la vie d’un nombre croissant d’Africains, dans les prochaines années, dépendra directement ou indirectement de l’activité agricole et des politiques y afférentes.  

Cet argument doit toutefois être nuancé. En effet, l’accroissement des rendements a des effets contradictoires sur les superficies cultivées. D’un côté, il diminue le besoin de terres pour fournir le même volume de production agricole. De l’autre, il entraîne une baisse des prix agricoles qui stimule la demande alimentaire et favorise, en retour, une hausse de la production. L’interaction entre ces deux phénomènes détermine l’évolution nette de la sole cultivée, compte tenu, bien sûr, des disponibilités de terres existantes.

Autre élément qui ajoute à la complexité du sujet : le différent niveau d’intégration des pays dans le commerce international de produits agricoles. Un chercheur américain[1] a récemment mis en évidence que lorsque la productivité agricole croît dans un pays qui exporte une part significative de sa production, il peut en résulter une hausse des surfaces cultivées, comme on le constate au Brésil et en Indonésie ; cependant, cette augmentation est généralement compensée par un recul des superficies cultivées dans le reste du monde, en raison de la diminution des prix agricoles résultant de la croissance de la production dans le pays exportateur.

Au total, selon ce chercheur, si la productivité agricole mondiale n'avait pas progressé entre 1991 et 2010, il aurait fallu cultiver 173 millions d'hectares de plus, soit l'équivalent d'environ 10 % des forêts tropicales[2]. D’autres études donnent des résultats plus mitigés, selon les régions observées et la méthode d’estimation utilisée[3]. Ainsi, l’accroissement des rendements apparaît comme nécessaire, mais pas suffisant, pour réduire la déforestation. Toute une batterie de mesures complémentaires s’impose[4] : des politiques plus efficaces de protection des forêts, capables d’appliquer réellement les normes de préservation édictées par l’Etat[5] ; une recherche agricole active, tant en matière d’amélioration des variétés culturales que d’élaboration de systèmes diversifiés de production agricole et de gestion des forêts ; un encadrement technique des agriculteurs, assurant la diffusion et l’adoption des bonnes pratiques ; le versement d’aides aux exploitants qui acceptent de ne pas déboiser leurs parcelles, sous la forme de paiements pour services environnementaux[6] ou d’incitations financières dans le cadre du mécanisme REDD+[7] ; un encouragement à la diversification des revenus des producteurs[8]; enfin, la mise en place de certifications appropriées dans les pays importateurs de cacao, de caoutchouc ou d’huile de palme[9]. Pour plus de cohérence et d’efficience, ces dispositifs gagnent à être regroupés, comme c’est le cas en France, dans une stratégie globale de lutte contre la déforestation importée, impliquant à la fois les pouvoirs publics et les entreprises[10]. Point important, la conception et l’application de ces dispositifs exigent la participation des communautés locales, dont les droits fonciers doivent être reconnus par l’Etat afin d’éviter le dévoiement des politiques environnementales[11]. Une meilleure intégration de l’agriculture et de la forêt est d’autant plus indispensable que beaucoup de paysans, parmi les plus pauvres, collectent du bois pour leurs besoins domestiques et pour compléter leurs revenus.

L’enjeu, en définitive, est de jouer simultanément sur les trois dimensions – économique, sociale et environnementale – du développement durable, pour mettre au point une agriculture écologiquement intensive, rentable, praticable par les petits producteurs et capable de répondre aux défis posés à la planète. Cette voie est semée d’embûches car empreinte de contradictions : elle nécessite d’arbitrer entre des objectifs parfois conflictuels, qu’il s’agisse de la réduction de l’utilisation d’intrants chimiques, de l’amélioration du bilan carbone, de la conservation de la biodiversité, du renforcement de la sécurité alimentaire ou de l’augmentation des revenus agricoles[12]. Elle relève donc clairement de choix politiques.

 

Depuis une quinzaine d’années, le soutien aux producteurs de coton fait l’objet d’un traitement spécifique dans le cycle de négociations de Doha à l’Organisation mondiale du commerce. En 2003, en effet, le groupe « C4 », qui regroupe quatre pays à faible revenu d’Afrique de l’Ouest gros exportateurs de coton (Bénin, Burkina Faso, Mali, Tchad), a réussi à convaincre la communauté internationale de chercher à discipliner les aides qui créent le plus de distorsions dans ce secteur, pour éviter une concurrence déloyale. Les Etats-Unis, premiers exportateurs de coton, sont particulièrement visés[1]. Mais ils renâclent à se plier aux règles multilatérales.

Souvenons-nous : en 2002, le Brésil a porté plainte à l’OMC contre le soutien octroyé aux producteurs de coton étasuniens, accusé de fausser les échanges et de déprimer le prix mondial de cette culture. Après moult rebondissements, le Brésil a eu gain de cause : le farm bill adopté outre-Atlantique en 2014 a exclu le coton du régime général des aides aux grandes cultures. Plus précisément, cette législation a supprimé les paiements compensateurs, source majeure de distorsion du marché, qui étaient traditionnellement versés aux producteurs de coton en cas de baisse des cours ou du chiffre d’affaires. En contrepartie, le Brésil a accepté de suspendre ses attaques à l’OMC contre les subventions au coton des Etats-Unis, dans le cadre d’un mémorandum d’accord (MOU) signé avec eux en octobre 2014 et applicable jusqu’à la fin du farm bill, le 30 septembre 2018.

Mais la puissance de lobbying des « cotonculteurs » américains est considérable. En 2016, puis en 2018, ils ont convaincu leur gouvernement de débloquer des aides exceptionnelles en leur faveur, en réponse à la dégradation du marché. Surtout, il y a un an, ils ont persuadé le Congrès d’amender le farm bill afin de réintégrer le coton dans le régime de soutien aux grandes cultures, réautorisant ainsi le versement de paiements compensateurs à partir de la récolte 2018. Le nouveau farm bill, promulgué en décembre 2019, a prorogé cette mesure jusqu’en 2023. Le MOU a expiré. Le Brésil va-t-il avaler la couleuvre ou rouvrir les hostilités à l’OMC ?

A la décharge de Washington, force est de reconnaître qu’en matière de subventions au coton, les Etats-Unis ne sont pas les seuls fauteurs de trouble. Loin de là, selon les calculs de l’International Cotton Advisory Committee[2]. D’après l’ICAC, en 2017/18, dix pays – Chine, Etats-Unis, Turquie, Grèce, Espagne, Mali, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Sénégal, Colombie – ont alloué à leurs producteurs de coton un soutien total de 5,9 milliards de dollars[3]. Les subventions américaines ne représentent que 15 % de ce montant. La majeure partie du soutien (72 %) est octroyé par la Chine, sous la forme de paiements directs et de protections à l’importation. Or la Chine fournit 48 % de la production de coton des dix pays étudiés, contre 37 % pour les Etats-Unis, ce qui explique que le soutien accordé aux producteurs chinois, ramené à la tonne, soit 3,7 fois plus élevé que celui versé à leurs homologues étasuniens (727 $/t contre 198 $/t). Notons cependant que selon l’ICAC, la palme, dans ce domaine, revient aux producteurs européens (1 102 $/t en Espagne, 1 014 $/t en Grèce). Les aides de l’Union européenne sont 8 à 12 fois plus importantes que celles versées en Afrique de l’Ouest (88 à 132 $/t selon les pays), essentiellement sous la forme de subventions aux intrants.

Tout ce que les pays du C4 ont réussi à obtenir, dans le cycle de Doha, est la suppression des subventions à l’exportation (concernant tous les produits agricoles, mais applicable plus rapidement au coton), décidée à la conférence ministérielle de l’OMC à Nairobi, en décembre 2015. Aucun progrès substantiel n’a été enregistré en matière de réduction des protections à l’importation et du soutien interne. Peut-être les producteurs de coton africains auront-ils plus de succès à convaincre leurs gouvernements de subventionner - comme le font les Etats-Unis – les primes de contrats d’assurance contre les aléas climatiques. De telles assurances existent déjà dans certains pays d’Afrique. Et les règles de l’OMC offrent beaucoup de latitude en la matière.

 

Autre similitude : en Inde et en Afrique, la part de la population active travaillant dans l’agriculture est nettement supérieure à celle des autres régions, ce qui témoigne de la lenteur de la transformation de ces économies. Avec une conséquence importante, le risque d’un creusement de l’écart de revenu entre villes et campagnes, si les trajectoires de développement actuelles se poursuivent. L’Inde est concernée, autant que l’Afrique[1]. Pourtant les dépenses publiques de soutien à l’agriculture et l’alimentation sont près de quatre fois plus élevées en Inde, en pourcentage de la valeur de la production agricole, que dans la douzaine de pays d’Afrique subsaharienne pour lesquels on dispose de données comparables. Dans les deux cas se pose clairement un problème d’efficacité des politiques agricoles, comme le soulignent l’OCDE[2] et la FAO[3].  

Ce problème, la question des subventions aux intrants l’illustre parfaitement.

De quoi s’agit-il ? Dans beaucoup de pays africains, les agriculteurs paient les engrais, mais aussi parfois les semences et les achats de matériel agricole, à des prix inférieurs aux prix de marché, grâce à des subventions octroyées par l’Etat. Les aides aux intrants sont encore plus développées en Inde, où elles couvrent également l’eau d’irrigation, l’électricité, le crédit, l’assurance, etc. Elles représentent quelque 6-8 % de la valeur de la production agricole, contre 1 à 2 % en Afrique subsaharienne.

Les subventions aux intrants font l’objet de nombreuses critiques[4]. On leur reproche leur coût budgétaire élevé, leur relative inefficacité en termes d’accroissement de la production agricole ou de réduction de la pauvreté, leur détournement pour cause de fraude ou de corruption, leur ciblage défectueux qui laisse de côté beaucoup de petits producteurs, ou encore leur impact négatif sur l’environnement dû par exemple à la surconsommation d’engrais et d’eau d’irrigation.

Dans ce contexte, divers experts ont proposé plusieurs pistes de réforme, visant à améliorer le système de distribution des subventions aux intrants, à le remplacer par des aides directes aux agriculteurs ou à réduire le montant des subventions au profit des dépenses d’investissement (recherche, vulgarisation, infrastructures…), censées être plus efficaces pour le développement.

Améliorer la distribution des subventions

Pour réduire le décalage observé entre les quantités d’engrais bénéficiant de subventions et le tonnage d’engrais réellement consommé, dû à des pratiques illégales ou des dysfonctionnements administratifs, le gouvernement indien a lancé en 2017 le programme « DBT » (Direct Benefit Transfer)[5]. L’objectif du DBT est de tracer les ventes d’engrais au niveau du commerce de détail, grâce à leur enregistrement numérique par des machines spécialement conçues à cet effet. Les subventions sont ensuite versées aux fabricants d’engrais, sur la base des quantités vendues. Mais pour plusieurs raisons – retard dans la livraison des machines aux 500 000 détaillants certifiés, erreurs d’enregistrement… -, le programme n’a pas ou pas encore donné les résultats escomptés et il n’est pas évident qu’il permettra de substantielles économies.

Remplacer les subventions par des aides directes aux agriculteurs

Des chercheurs indiens préconisent de verser directement aux agriculteurs les sommes budgétisées pour les subventions aux engrais[6]. Pour raison d’efficacité, mais aussi pour donner aux agriculteurs un plus grand pouvoir de décision sur l’utilisation des aides. Cette nouvelle modalité permettrait en outre aux pouvoirs publics de cibler précisément les bénéficiaires des subventions, en privilégiant les petits producteurs et des catégories aujourd’hui négligées, dont les femmes. Les simulations indiquent que cette option conduirait à une hausse du prix des engrais et à une réduction de la production agricole, mais la perte de revenu des agriculteurs serait compensée par le paiement direct.  

Réduire les subventions au profit des investissements

Un autre débat porte sur la répartition des dépenses de soutien à l’agriculture entre subventions et investissements. La plupart des experts considèrent que les subventions aux intrants incitent les agriculteurs à augmenter la production, mais n’enclenchent pas de dynamique profonde et durable de développement, contrairement aux investissements dans la recherche, la vulgarisation agricole ou les infrastructures. Malheureusement, en Inde comme en Afrique subsaharienne, les dépenses d’investissement sont relativement sacrifiées, au profit des subventions. Ces dernières ont un impact immédiat et peuvent être en outre facilement instrumentalisées par les politiciens. Ainsi, en Inde, l’investissement public en agriculture, exprimé en pourcentage de la valeur ajoutée agricole, a diminué de 3,9 % en 1980/81 à 2,2 % en 2014/15 ; dans le même temps, les subventions aux intrants ont crû de 2,8 % à environ 8 % de la valeur ajoutée agricole. Or, selon les résultats d’une modélisation publiés dans un ouvrage récent, le nombre de personnes sortant de la pauvreté ou la croissance de la valeur ajoutée agricole, en Inde, sont 5 à 10 fois plus importants quand un montant donné de concours publics est dédié à la recherche agricole, la construction de routes ou l’éducation, plutôt qu’au subventionnement de la consommation d’engrais, d’électricité ou d’eau pour l’irrigation[7].

Le problème de l’efficacité des politiques agricoles est loin de se réduire à celle des subventions aux intrants. Et il ne peut être posé indépendamment des autres critères applicables à toute intervention de l’Etat – quelles exploitations bénéficient de ces aides, quels territoires en reçoivent le plus, quel est leur impact sur l’environnement, etc. De plus, le montant total des dépenses de soutien à l’agriculture demeure une question majeure, comme en témoigne l’incapacité de la plupart des Etats africains à respecter l’engagement de la Déclaration de Malabo de consacrer à ce secteur au moins 10 % de leur budget. Il reste que les interrogations soulevées par les subventions aux intrants sont légitimes et doivent nourrir le débat.

Une chose est sûre : quelle que soit la répartition des dépenses de soutien, elles n’auront véritablement d’effet positif sur l’agriculture que si elles s’appliquent dans un cadre macroéconomique, réglementaire et institutionnel propice. Il serait illusoire d’espérer qu’une augmentation des dépenses d’investissement impulse un nouvel élan au développement agricole si, à cause de défaillances de marché ou pour d’autres raisons, les agriculteurs subissent une pression continue des prix à la baisse, comme on l’observe en Inde et en Afrique[8].

 

La RSE pour appréhender les relations entreprises et sociétés

La notion de RSE traduit l’évolution des paradigmes sur le rôle des firmes au sein des sociétés. Ainsi, les travaux de Capron (2009)[1] montrent comment nous sommes passés d’une responsabilité économique de l’entreprise vis-à-vis des seuls actionnaires, à une responsabilité sociétale de l’entreprise envers toute la société. Cependant, les définitions universelles de la RSE (Commission européenne, 2001 ; NF ISO 26000, 2010) présentent des controverses et ne font pas l’objet d’un consensus. C’est pourquoi, dans l’analyse de la RSE, il faut déconstruire le sens et l’instrumentation du concept en fonction des acteurs impliqués. Deux grandes visions de la RSE s’opposent : (i) celle qui est « indépendante » de l’activité de l’entreprise et qui se rattache à la conception philanthropique de la RSE[2] ; et (ii) celle qui touche directement l’activité et le cœur de métier de l’entreprise et qui renvoie à la conception stratégique ou utilitariste de la RSE[3]. La conception philanthropique de la RSE domine dans de nombreux pays et notamment aux Etats-Unis. Elle a pour objectif de soutenir des projets d’intérêt général mais à la condition d’avoir, au préalable, réalisé des bénéfices. Cette conception peut être résumée par la formule suivante : « profit d’abord, philanthropie ensuite » (Capron et Quairel-Lanoizelée, 2016)[4]. D’un autre côté, la conception stratégique de la RSE repose sur le postulat de l’existence d’un lien positif entre intégration des attentes des parties prenantes et performances économiques de l’entité en question (Porter et Kramer, 2011)[5]. Dans cette perspective, les groupements d’entreprises proactives qui font la promotion de la RSE (CSR Europe, RSE Sénégal, etc.) présentent des arguments économiques (réduction des risques, accès aux ressources, etc.) pour inciter les entreprises à adopter des stratégies socialement responsables. Néanmoins, la relation entre performance sociale et performance économique n’est pas toujours positive dans la mesure où de nombreux dirigeants déclarent qu’il est possible de faire du « social » uniquement lorsque les résultats financiers sont bons. On peut alors se demander si les argumentaires en faveur de la RSE qui s’appuient sur l’utilitarisme stratégique ne contribueraient pas à privilégier une élite d’entreprises compétitives.

Par ailleurs, Capron et Quairel-Lanoizelée (2016) distinguent une diversité de pratiques RSE allant des actions ponctuelles ou symboliques visant à faire accepter le comportement de l’entreprise, sans en modifier les fondements, à des stratégies substantielles destinés à faire correspondre effectivement les objectifs, méthodes des entreprises aux attentes et préoccupations des parties prenantes. Ces dernières supposent un engagement plus fort de la direction sur la responsabilité de l’entreprise, une analyse de la soutenabilité du modèle d’affaires et un dialogue avec les parties prenantes.

Enjeux du rapprochement conceptuel entre RSE et contractualisation

Les filières agricoles sont confrontées à des enjeux de RSE particulièrement importants. En effet, la production entretient des liens spécifiques à l’utilisation de la terre et implique une stratégie de gestion des ressources naturelles ce qui renvoie à des problématiques socio-économiques et environnementales. Dans le même temps, les denrées alimentaires sont incorporées (au sens étymologique, elles sont introduites dans le corps), ce qui soulève des enjeux de santé publique et d’identité culturelle, entre autres.

Il convient de souligner que certaines initiatives d’entreprises, telles que les contrats, peuvent être l’expression de rapports de force entre acteurs partenaires, qui n’aboutissent pas toujours à des situations gagnant-gagnant. Dès lors, l’insertion territoriale de la contractualisation se heurte à la contestation politique du processus de transfert des terres des paysans vers les entrepreneurs agricoles. L’étude réalisée par Bourgoin et al. (2016)[6] démontre que les dynamiques d’acquisition foncière à grande échelle par les agro-industries renforcent la pression sur les ressources (eau et terre) et peuvent engendrer des conflits entre populations locales, bénéficiaires ou non de ces investissements, comme cela s’est produit lors de l’installation de l’entreprise Senhuile dans la vallée du fleuve Sénégal. Par conséquent, de nombreuses organisations paysannes et ONG affichent une position très critique à l’égard des agro-industries qu’elles accusent d’être responsables d’un processus d’accaparement de terres (ENDA Pronat, 2015)[7]. Cette posture critique vis-à-vis de l’agriculture commerciale que l’on associe généralement aux investissements étrangers, à l’accaparements des terres et à un type d’agro-industrie (celle qui détient de grandes superficies de terres), ne reflète pas toujours la réalité des contrats agricoles. Il faut observer que la contractualisation, en théorie, ne devrait pas être associée à l’appropriation des terres. Au contraire, les entreprises contractantes devraient « se limiter » à l’achat de la production des agriculteurs locaux. Dans la réalité, on observe un mélange entre contractualisation « pure » et appropriation voire accaparement du foncier, car les entreprises qui signent des contrats avec les agriculteurs veulent généralement, aussi, investir dans la production.

Par ailleurs, des données récentes montrent que la dynamique de la contractualisation est également portée par des entrepreneurs nationaux, qualifiés d’agriculteurs modernes ou émergents, qui présentent des profils variés. La prise en compte de la nature des entrepreneurs et de l’appropriation des contrats par les différentes parties prenantes pourrait nourrir le débat actuel sur les conditions à réunir pour que la participation des agriculteurs familiaux aux contrats leur soit réellement profitable.

 

Le problème, en réalité, est essentiellement circonscrit à l’Afrique subsaharienne. Les pays d’Afrique du Nord assurent aux agriculteurs un meilleur accès à l’eau. Ainsi le Maroc s’est doté depuis longtemps d’une organisation institutionnelle spécifique, aux échelons national et local, pour développer l’irrigation, qui touche aujourd’hui près de 20 % de la surface cultivable. Sous le Plan Maroc Vert, lancé il y a dix ans, les surfaces irriguées en goutte-à-goutte sont passées à 450 000 ha, avec un objectif officiel de 550 000 ha en 2020.  

Les piètres performances africaines en matière d’irrigation illustrent parfaitement le biais anti-agricole qui a longtemps animé les politiques publiques menées au sud du Sahara et dont elles commencent à peine à sortir. Le contraste avec l’Asie est saisissant. Selon nos estimations, fondées sur les données publiées par le département américain de l’Agriculture[2], la valeur moyenne du produit agricole brut par hectare, au début des années 1970, était plus élevée en Afrique subsaharienne (hors Afrique du Sud) que dans les pays asiatiques en développement (tableau). Quarante ans plus tard, la situation s’est inversée : un hectare de terre exploité pour la culture ou l’élevage génère un produit brut près de deux fois supérieur en Asie. Or, dans le même temps, la part de la surface cultivable équipée pour l’irrigation a stagné à 3 % en Afrique subsaharienne, alors qu’elle a crû de 24 % à 38 % en Asie : le « paquet » semences améliorées/intrants/irrigation apporté par la Révolution verte a été très efficace.    

Productivité par hectare et surface irriguée en Afrique subsaharienne et en Asie

1/ Valeur de la production agricole par hectare de surface agricole en équivalent culture pluviale. 2/ASS : Afrique subsaharienne. 3/ Asie en développement : Asie du Sud et du Sud-Est, hors pays à haut revenu. Source : FARM d’après USDA

Pourtant la marge de manœuvre est considérable. Selon le Malabo Montpellier Panel, compte tenu des capacités hydriques et des taux de retour sur investissement escomptés, la surface irriguée en Afrique subsaharienne pourrait pratiquement quintupler, à 38 millions d’hectares. D’après nos estimations, la part de la surface cultivable irriguée dans cette région atteindrait alors 16 %. Comme une parcelle bénéficiant d’un accès à l’eau produit en moyenne deux à trois fois plus qu’en agriculture pluviale, le surcroît d’irrigation ainsi réalisé pourrait augmenter la production agricole dans les pays au sud du Sahara (y compris l’Afrique du Sud) de 12 à 24 %.  

Bien sûr, la construction d’infrastructures d’irrigation ne suffit pas, à elle seule, à enclencher un développement agricole efficace, comme le montre le bilan décevant tiré de l’installation de trois grands barrages au Mali, au Sénégal et au Burkina Faso[3]. Les petits projets hydrauliques sont prometteurs et les pratiques des agriculteurs en matière de gestion de l’eau doivent être reconnues et valorisées[4]. Encore faut-il que les superficies irriguées dont dispose chaque ménage soient suffisantes, que la ressource soit préservée et que les agriculteurs bénéficient de crédit, d’intrants et d’un véritable accès au marché. L’irrigation n’est qu’un ingrédient d’une stratégie d’intensification durable en faveur des petits producteurs. Mais c’en est une pièce essentielle, trop longtemps négligée et qui mérite désormais toutes les attentions. 

La majorité de ces emplois – 75 % - est aujourd’hui dans l’agriculture. S’il importe, bien sûr, de garder ce chiffre en tête quand gouvernements et bailleurs pensent l’allocation de leurs fonds, il faut se garder de la tentation de ne se concentrer que sur les activités agricoles. Les 25 % restants, dans la transformation, la commercialisation et la restauration, sont essentiels au développement agricole. Avec l’expansion des marchés urbains, les producteurs doivent être en mesure de commercialiser leur surplus. Pas de transformateurs, pas de logistique, pas de distributeurs : pas de marché. Ces activités aval représentent par ailleurs 31 % de tous les emplois non agricoles. Elles sont donc des leviers incontournables de la transformation structurelle des économies ouest-africaines et offrent d’importantes opportunités de création d’emplois, aussi bien en milieu rural qu’urbain.

Sans surprise, les activités agricoles sont essentiellement rurales. En revanche, 35 % des emplois urbains sont dans l’économie alimentaire, en particulier dans la commercialisation et la restauration. Les filières alimentaires s’étendent donc sur tout le spectre géographique, et les activités secondaires et tertiaires de l’économie alimentaire sont la courroie de transmission au cœur de l’articulation urbain/rural.

Celles-ci jouent également un rôle fondamental dans l'emploi des femmes. Ces dernières y sont particulièrement présentes, représentant 88 % du personnel dans la restauration, 83 % dans la transformation et 71 % dans la commercialisation. Plus encore que les hommes, les femmes ont difficilement accès aux ressources nécessaires au développement de leurs activités. Les politiques et investissements qui cibleront donc les activités non agricoles de l’économie alimentaire profiteront en particulier aux femmes.

Ces activités sont également plus susceptibles de répondre aux attentes des jeunes. Pour rappel, il faudra créer un minimum de 46 millions d’emplois entre 2015 et 2025 pour absorber l’arrivée sur le marché du travail des jeunes en âge de travailler, et au moins une dizaine de millions d’emplois supplémentaires si on veut diminuer la forte proportion des inactifs chez les jeunes de moins de 35 ans. En volume, l’économie alimentaire sera en mesure d’assurer le gros de la création d’emplois au cours des dix prochaines années, avec 32 millions de nouveaux postes.

La majorité de ces emplois seront créés dans l’agriculture à l’horizon 2025. Mais les segments de la transformation, commercialisation et restauration devraient connaître la croissance de l’emploi la plus forte, 5,4 % en moyenne contre 2,9 % pour l’agriculture (graphique 1). Dans certains pays comme le Nigeria ou le Ghana, plus de 60 % des nouveaux emplois dans l’économie alimentaire seront déjà créés dans les activités aval. Cela veut dire que dans vingt ans, il est possible qu’il y ait de nouveaux entrants en agriculture… mais pas de nouveaux agriculteurs dans ces pays. On passera alors le cap des 50 % au Nigeria quelque part entre 2030 et 2035, avec donc moins d’agriculteurs par rapport aux autres professions de l’agro-alimentaire. Transformation progressive donc, mais transformation tout de même. C’est à cette transformation structurelle de l’économie alimentaire que doivent se préparer les décideurs politiques.

Graphique 1 : répartition de l’emploi en Afrique de l’Ouest, 2015-2025

 

Source : Allen, T., P. Heinrigs and I. Heo, op. cit.

 

Le potentiel de création d’emploi de l’économie alimentaire, en particulier dans les activités de transformation, commercialisation et restauration, est aujourd’hui insuffisamment exploité. Les stratégies d'emploi, en particulier pour les jeunes et les femmes, doivent s’intéresser avec résolution aux opportunités offertes par l’économie alimentaire, premier employeur en Afrique de l’Ouest, et intégrer une approche systémique prenant en compte les liens entre productivité agricole, emploi non agricole et interactions urbain/rural.

L’USDA a actualisé, le 15 octobre, sa base de données internationale sur la productivité agricole[1]. Cet outil, fondé sur les statistiques de la FAO et d’autres organisations internationales, fournit de précieuses informations sur la production agricole, les facteurs de production (terre, travail, capital) et la croissance de la productivité totale des facteurs en agriculture, par pays et par région.

La croissance de la productivité totale des facteurs (PTF) est un indicateur crucial de l’efficacité du système productif. Elle mesure l’augmentation de la production obtenue par unité de facteur. Pour bien comprendre ce concept, il faut partir du fait que la hausse de la production agricole, dans un pays, peut provenir d’une extension des surfaces exploitées ou d’une progression du produit brut par hectare. Cette dernière résulte elle-même soit de l’augmentation de la quantité de travail, d’intrants ou d’équipements utilisée par hectare, soit de la plus grande efficience avec laquelle ces facteurs de production sont employés, c’est-à-dire la PTF. La croissance de la PTF est donc ce qui explique la hausse de la production agricole une fois qu’on a tenu compte de la variation du volume de facteurs de production utilisés. Ses déterminants sont nombreux et variés : amélioration de la qualité des intrants, formation des agriculteurs, innovations organisationnelles, etc.

De l’évolution de la PTF dépend la capacité du système productif à accroître le revenu des agriculteurs tout en réduisant les prix des aliments pour les consommateurs. En outre, la croissance de la productivité totale des facteurs est essentielle pour la préservation de l’environnement, car elle assure que les ressources (terres, énergie, etc.) sont utilisées avec le maximum d’efficacité. Idéalement, pour améliorer sensiblement le revenu des agriculteurs - dont la grande majorité, dans les pays en développement, vit dans la pauvreté – et mieux protéger la biodiversité, dans un contexte d’aggravation des impacts du changement climatique, il faudrait que la production agricole continue d’augmenter fortement pour nourrir les besoins croissants de la planète, sans que le volume de facteurs de production progresse.

Les statistiques de l’USDA montrent qu’au niveau mondial, la hausse de la PTF agricole est restée stable, à 1,38 % par an, depuis le début des années 2000 (tableau 1). Selon certaines estimations, ce taux est inférieur à celui qu’il faudrait atteindre pour doubler la production agricole, à volume de facteurs constant, d’ici à 2050[2]. La situation est d’autant plus préoccupante que les pays à faible revenu, selon le classement de la Banque mondiale, enregistrent une croissance de la productivité totale des facteurs de 0,60 %, inférieure de moitié à la moyenne mondiale (ainsi qu’à la moyenne des pays à revenu élevé) et en légère baisse depuis quinze ans. Les pays à revenu intermédiaire bénéficient au contraire d’une croissance de la PTF très soutenue et en nette accélération.

 

Tableau 1 : Taux de croissance annuel moyen de la productivité totale des facteurs en agriculture (%)

Source : FARM d’après USDA

La mauvaise performance des pays à faible revenu reflète principalement les difficultés du continent africain. En Afrique subsaharienne, hors Afrique du Sud, la hausse de la productivité totale des facteurs dans le secteur agricole a été pratiquement nulle entre 2011 et 2015 (0,08 % par an) et a fortement ralenti comparée à la période 2000-04 (1,14 %). Or c’est dans cette région que les besoins alimentaires vont le plus augmenter dans les trois prochaines décennies, en raison du doublement de la population, de l’expansion des classes moyennes et de la rapidité de l’urbanisation.

Ces chiffres sont édifiants, mais ils renseignent uniquement sur la croissance de la productivité agricole et ne disent rien de son niveau. Les données de l’USDA permettent cependant de calculer les productivités partielles de certains facteurs de production. Nous avons ainsi estimé, à partir de ces données, la productivité moyenne du travail agricole, exprimée comme la valeur de la production agricole (produit brut) par actif agricole[3]. En moyenne, sur la période 2013-15, la productivité du travail agricole dans les pays à faible revenu est environ 80 fois inférieure à celle enregistrée dans les pays à revenu élevé et 2,5 à 7,5 fois moindre que dans les pays à revenu intermédiaire (tableau 2). Dans les pays à faible revenu, le produit brut par hectare est grosso modo deux fois moins élevé que dans les pays à haut revenu[4] ; c’est surtout l’énorme différence dans la surface disponible par actif agricole, de l’ordre de 1 à 37, qui creuse l’écart.

 

Tableau 2 : Décomposition de la productivité moyenne du travail agricole, moyenne 2013-15

1/ Dollars internationaux 2004-2006 2/ Personne de plus de 15 ans travaillant dans l’agriculture

Source : FARM d’après USDA

Ces calculs surestiment indéniablement les différences réelles de productivité par groupe de pays. En effet, ils ne tiennent pas compte de la quantité d’intrants et d’équipements qu’il faut mobiliser pour réaliser un niveau donné de production. Comme cette quantité est proportionnellement beaucoup plus importante dans les agricultures des pays à haut revenu, en raison de leur forte intensité en capital, l’écart réel de productivité par actif agricole, par rapport aux pays à faible revenu, est probablement, selon nos estimations, deux à trois fois moins élevé que ne le suggèrent les différences de produit brut[5]. Les différences de productivité du travail entre les deux groupes de pays restent néanmoins considérables.

Les implications pour les politiques publiques sont multiples. D’une part, la croissance de la PTF agricole est fortement influencée par les investissements dans la recherche et le développement, la vulgarisation et la formation agricoles, ainsi que dans la construction d’infrastructures : domaines dans lequel l’Etat joue un rôle majeur. D’autre part, les écarts considérables de productivité du travail agricole observés selon le niveau de revenu des pays alertent contre les effets potentiellement dévastateurs d’accords commerciaux mettant en concurrence des agricultures aux performances économiques très disparates et qui bénéficient en outre de niveaux de soutien très inégaux[6]. Les accords de partenariat économique (APE) entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, Caraïbes, Pacifique (ACP) en sont le meilleur exemple.   

Considérons ces deux chiffres :

- 1,8 % : c’est la part que représentent les exploitants et coexploitants agricoles dans la population active française ;
- 437 000 : c’est le nombre des exploitations agricoles en France, selon une estimation de 2016, publiée en 2017.  

Ces deux évaluations – celle de la place de la population agricole dans la population française, et celle du nombre des exploitations - s’inscrivent, on le sait, dans une longue tendance à la baisse. Ce que l’on sait moins, en revanche, c’est que la diminution du nombre des exploitations correspond en même temps à un processus massif de diversification et d’éclatement des formes de l’exploitation elle-même. Moins il y a d’exploitants et d’exploitations, et plus le monde agricole se désarticule. Ce paradoxe apparent n’est intelligible qu’à la condition d’élargir le point de vue au-delà du cas français, en ressaisissant la portée de ces tendances à l’échelle de la mondialisation des agricultures.

Le désenchantement de l’activité agricole   

Revenons tout d’abord sur la démographie : 564 000 exploitants et coexploitants, soit 1,8 % d’une population active d’environ 30 millions d’individus. Ce chiffre doit évidemment être augmenté du nombre des salariés et actifs non-salariés agricoles, mais le pourcentage ne dépasse en aucun cas les 3 % de l’emploi total. Il correspond bien à un amenuisement continu du nombre d’actifs en agriculture, corollaire des gains constants de productivité enregistrés depuis plus de 50 ans.

Les agriculteurs constituent aujourd’hui, dans une société caractérisée par la pluralisation et la diversification des métiers, une minorité professionnelle, encore fortement identifiée, mais moins nombreuse que d’autres minorités professionnelles, telles qu’on peut en trouver du côté de la santé, des transports ou de l’éducation. Une minorité professionnelle parmi d’autres, désormais entrée dans la condition ordinaire des professions et des métiers. La prise de conscience de cette condition minoritaire, redoublée par les mises en cause des pratiques culturales et d’élevage au nom de la préservation de l’environnement et du bien-être animal, est extrêmement douloureuse pour les intéressés. D’autant plus douloureuse qu’elle est, pour une part au moins, la conséquence d’un processus de modernisation qui a été collectivement désiré et conquis, au nom d’un objectif qui fut extrêmement valorisant : celui de faire de la France une grande puissance agricole, capable de subvenir elle-même à ses besoins alimentaires, ce qu’elle n’avait jamais réussi à faire au cours de son histoire.

Par un retournement cruel de l’histoire, l’accès à l’abondance de la production agricole a renversé le regard collectif porté sur le monde agricole. Pendant des siècles, dans des sociétés où dominait, après la peur des famines et des disettes, la crainte des pénuries, celui-ci fut regardé comme le lieu de la production par excellence : celle des biens qui cristallisaient, physiquement et symboliquement, les impératifs vitaux de la population. Les progrès de l’agriculture, étayés par le développement des facteurs scientifiques et techniques de la production, n’ont pas seulement fait décroître le besoin de main d’œuvre agricole. En rendant l’abondance ordinaire et banale, ils ont radicalement désenchanté l’activité des agriculteurs, soumise même désormais, de façon de plus en plus insistante et partagée, à l’évaluation de son coût écologique et environnemental. Dans le même temps, le regard de la société sur les campagnes s’est déplacé : alors que s’étend leur fonctionnalité résidentielle, leur caractère d’espace agricole s’efface dans la vision commune, derrière les attentes qui se cristallisent en termes de cadre de vie, de paysages ou de nature préservée.

Les incompréhensions et tensions que génèrent ces attentes, du côté des populations agricoles, ne sont pas susceptibles de faciliter la mue culturelle majeure qui leur est aujourd’hui demandée. Pourtant, les performances quantitatives étant atteintes ce sont d’autres attentes, d’ordre qualitatif cette fois, qui s’expriment : cette redéfinition de nouveaux objectifs assignés à un secteur qui a atteint les précédents buts qu’il s’était fixés n’est pas propre à l’agriculture, mais sans doute y est-elle d’autant plus difficile à faire partager que l’étape de la modernisation a été au moins et peut-être plus une conquête voulue de l’intérieur qu’une volonté dictée de l’extérieur. N’est-il pas amer de devoir amender ce que l’on a construit, qui plus est, ce que l’on a conquis ?

L’éclatement du modèle de l’exploitation familiale

Tournons-nous à présent vers le second chiffre, celui qui atteste de la baisse continue du nombre des exploitations : 437 000 en 2016, soit une baisse de presque 2 % par an au cours des six années précédentes. Chaque année, deux exploitations disparaissent lorsqu’il s’en crée une, et les projections à dix ans laissent attendre, compte tenu de la pyramide des âges, une poursuite du mouvement. La tendance est connue, mais elle correspond, ce qui l’est moins, à une puissante recomposition des formes mêmes des exploitations.

Une manière habituelle d’en euphémiser les conséquences consiste, aussi bien du côté des agriculteurs que du côté des pouvoirs publics, à faire comme si les exploitations, classées par les statistiques officielles en « grandes », « moyennes » et « petites », continuaient toutes, peu ou prou, et quoiqu’il en soit des productions et des surfaces, à relever d’un même modèle : celui de l’exploitation familiale, qui reste, pour des raisons historico-politiques, une sorte de matrice idéale de l’activité agricole dans ce pays. Certes, les deux tiers des exploitations gardent en effet un caractère exclusivement familial, au regard de la détention du capital d’exploitation et de la fourniture du travail. Ce modèle, voulu comme un projet proprement politique par la IIIème République pour rallier les paysans à l’ordre nouveau issu de la Révolution française, s’est imposé dans la durée, et a été confirmé sous la Vème République, à travers les lois de 1961-1962 et la politique agricole commune (PAC) première manière. Or il est aujourd’hui considérablement fragilisé, non seulement pour des raisons économiques, mais pour des raisons culturelles. Le cadre familial qui organise le travail professionnel entre en contradiction de moins en moins supportable avec la revendication à l’autonomie du couple et de l’individu. On sait que le phénomène massif du célibat paysan a son origine non pas tant dans la nature du métier lui-même que dans les contraintes imposées par le cadre familial dans lequel il s’exerce. Sur un terrain plus dramatique encore, le suicide paysan, qui s’établit à un niveau supérieur à celui de toutes les autres professions, est bien moins lié aux drames qui entourent des phénomènes conjoncturels qu’aux insurmontables tensions générationnelles et intergénérationnelles vécues par les intéressés et portant en particulier sur la conception de la conduite de l’exploitation et sur l’autonomie de la vie de couple. Le modèle familial, qui s’impose dans les représentations communes - et subsiste dans le discours politique - comme le modèle « naturel » de l’exercice du métier d’agriculteur, est aujourd’hui profondément déstabilisé.

Il l’est d’autant plus que s’est imposé depuis un demi-siècle, de façon d’abord presque subreptice, mais irréversible, un autre modèle, de genre sociétaire, qui concerne aujourd’hui 36 % des exploitations, mais occupe surtout 64 % de la surface agricole utilisée, mobilisant 61 % de la force de travail agricole, et assurant les trois quarts de la production. Ces formes sociétaires sont variées : EARL, SCEA, GAEC, SARL, etc. Elles ont en propre, pour la plupart d’entre elles, de dissocier clairement le capital foncier – jusqu’à le rendre abstrait, sous forme de parts de société – du capital d’exploitation. La conséquence de cette dissociation est la diminution du faire-valoir direct au profit du fermage. Une grande part de ce fermage demeure intra-familial : des parents ou des collatéraux propriétaires ont leurs enfants ou leurs neveux pour fermiers, introduisant dans le cercle familial des divergences d’intérêt et de conception de la valorisation des biens, qui brouillent les repères des rapports familiaux. De plus, la réalité sociétaire impose une sorte d’abstraction du patrimoine privé agricole, au moment même où se déploient, dans la société, des attentes fortes en matière de patrimonialisation collective des sols et des paysages.

Ce développement de l’abstraction du capital en agriculture permet même que s’y développent – sous des apparences pouvant demeurer formellement familiales – des logiques capitalistes d’un type nouveau, y compris des logiques financiarisées, mises en œuvre sur de très grandes exploitations, qui témoignent de la pénétration en France d’un modèle d’« agriculture de firme » dont on a longtemps pensé qu’il demeurerait, dans ce pays massivement gouverné par le modèle de l’agriculture familiale, un épiphénomène. Il est aujourd’hui davantage qu’un phénomène émergent, et il est loin de concerner seulement les rachats de terre par des capitaux étrangers, souvent mis en avant par les médias, mais qui reste néanmoins très marginal. Les travaux des chercheurs montrent le développement significatif de la délégation intégrale des travaux par des exploitants à des entreprises de travaux agricoles, ainsi que l’émergence de juxtapositions de structures dans des sortes de holdings agricoles.

Entre le maintien fragile des exploitations familiales traditionnelles, dont beaucoup sont promises à disparaître, le développement massif des formes sociétaires et la percée – encore modeste mais réelle – d’une agriculture de firme alignée sur les règles mondialisées du capitalisme international, il faut encore mentionner, pour éclairer cette diversification saisissante du paysage agricole en France, un phénomène de création d’exploitations, qui ne sont pas des reprises et qui sont le fait d’acteurs non issus du monde agricole, souvent à la recherche, sous cette forme, d’une alternative aux modes de production et de consommation dominants. Ce dernier modèle, de portée économique faible, n’en est pas moins un lieu au sein duquel s’expérimentent des approches innovantes du travail, des techniques, de la coopération, des échanges et du lien social à l’échelle local. Il faut se garder de sous-estimer son impact culturel dans les représentations et les attentes que la société développe à l’égard de l’agriculture : il suffit, à cet égard, de songer à l’écho d’initiatives conduites en matière de permaculture, un écho qui dépasse de beaucoup le caractère ultra-localisé de ces expériences. Il suffit également d’observer les stratégies de valorisation des produits locaux par les centrales de la grande distribution, comme par les collectivités locales en charge de la restauration scolaire, pour mesurer l’impact culturel de ce qui pourrait être trop hâtivement qualifié de marge.

Ainsi donc la pluralisation de ces différents modèles fait émerger en France, depuis une trentaine d’années, un paysage diversifié de cultures et d’économies agricoles en tension entre elles. Mais cette diversification elle-même ne prend pleinement son sens qu’au regard des grandes tendances qui réorganisent les mondes agricoles à l’échelle planétaire. Aucune pensée de la situation de l’agriculture dans un pays donné ne peut aujourd’hui faire l’économie de cette ouverture de la focale aux dynamiques mondiales qui bouleversent la place des paysanneries.  

Une agriculture mondiale tripolaire

Cette place – contrairement à la tendance à l’amenuisement repérée en France et dans l’ensemble des pays de l’hémisphère Nord, auquel il faut ajouter l’Australie et la Nouvelle-Zélande – n’est pas moins importante, sur le plan démographique, qu’elle le fut dans le passé. Si la planète s’urbanise rapidement, au point que deux tiers de la population mondiale vivront en ville en 2050, les ruraux n’ont pourtant jamais été si nombreux, en valeur absolue, sur la surface du globe. L’Asie, continent le plus peuplé et le plus « paysan » de la planète, voit sa population agricole augmenter grandement, malgré la prodigieuse croissance des cités. Et il en va de même pour le continent africain. Ce qu’il nous faut penser aujourd’hui, dans toutes ses implications économiques, sociales, culturelles et politiques, c’est le contraste qui s’approfondit et se radicalise entre, d’un côté, l’assimilation montante des agricultures du Nord au régime général de l’entreprise, lui-même aspiré par les logiques du capitalisme financier et, de l’autre côté, l’expansion massive d’une petite agriculture, ordonnée à la subsistance de populations laissées pour compte du développement urbain, et assignées à un congédiement sur place ou à un exil de l’intérieur. Proliférant dans les pays du Sud, le développement de cette population agricole paupérisée est repérable également en Europe, à la périphérie des grandes exploitations décollectivisées ou en marge d’agricultures familiales déstructurées, dont le chemin vers la modernisation ne s’est pas accompli. N’oublions pas que dans l’Union européenne, sur près de 11 millions d’exploitations, près de 60 % ont un potentiel de production inférieur à 4 000 euros et dégagent donc de très faibles revenus.

Les tensions et contradictions qui traversent le monde agricole français s’inscrivent, sur leur mode propre, dans l’écartèlement des trois grands pôles qui organisent les dynamiques de l’agriculture à l’échelle mondiale :

- le pôle des agricultures familiales, déjà pluriactives où déjà spécialisées, encore dominant en dépit de la fragilisation du modèle purement familial à responsabilité personnelle, qui lui-même se recompose dans des formes sociétaires encore gouvernées à l’échelle familiale ;
- le pôle d’une agriculture de firme, pilotée par des logiques financières transnationales : songeons, par exemple, au volume substantiel des capitaux flottants qui, sur tous les continents, se sont investis temporairement dans l’agriculture lors de la crise de 2008 ;
- le pôle, enfin, d’une agriculture précarisée et même de plus en plus misérable, assignée à la survie domestique de populations exclues des grandes logiques du développement mondial.

Repenser la question agricole

Cette brève analyse nous conduit à élargir le regard habituellement porté sur la question agricole, en France et dans le monde.

En premier lieu, au-delà du déclin de la population qui vit de l’agriculture dans notre pays, il faut souligner la diversité des trajectoires parcourues par les exploitations, en notant que cette diversité, par-delà la variété des productions et des contraintes qu’elles impriment à l’activité elle-même, est celle des modèles économiques qui sont à leur principe. C’est aussi à partir de cette disparité des modèles que l’on doit s’atteler – au-delà de l’affrontement des intérêts nationaux – à la définition d’une nouvelle PAC.

D’autre part, les statistiques masquent le phénomène émergent des microentreprises agricoles. Parallèlement à l’expansion de l’agriculture de firme et à l’agrandissement des exploitations moyennes, on observe en effet, dans les pays développés, l’installation d’exploitations de petite taille, dans les zones urbaines et périurbaines. Loin d’être un phénomène marginal, cette tendance – qui répond partout à des attentes sociales significatives et engage des problématiques prometteuses en matière d’emploi et d’innovation – mérite d’être considérée très sérieusement du point de vue, notamment, de l’accompagnement qu’il nécessite.

Il faut enfin abandonner définitivement une vue franco-centrée de la question agricole, facilement portée à la traiter, à travers le prisme de « la fin des paysans »^[1], comme un enjeu second, voire résiduel, au regard des « grandes questions » du développement économique et des équilibres sociétaux. C’est à travers sa réinscription dans le jeu des dynamiques mondiales, et seulement dans cette réinscription, que cette question, en France et en Europe, peut être efficacement mise en perspective. Pour paraphraser le titre d’un livre majeur de René Dumont, qui fut, à sa mesure, un prélude à la modernisation de l’agriculture française, c’est Le problème agricole mondial qui est aujourd’hui devant nous. 

 

Suite aux difficultés financières des années 1990, l’Etat ivoirien s’est progressivement désengagé de nombreux secteurs d’activités dont la filière palmier à huile, l’exposant ainsi à un défi d’organisation et de gouvernance. L’AIPH, Association interprofessionnelle de la filière palmier à huile, a été la réponse adéquate à ce défi de structuration de la filière. Elle regroupe trois collèges, la FENACOPAH-CI, l’APROSAPCI et le GITHP, représentant respectivement les petits producteurs, la première et la deuxième transformations. L’interprofession a été créée en 2003 et reconnue comme telle par le décret n°2015-127 du 04 mars 2015, avec pour principales missions d’assurer un cadre de concertation, de règlementation et d’amélioration de la compétitivité, ainsi que le rayonnement de la filière palmier à huile de Côte d’Ivoire.

Après une décennie d’autonomie au niveau de l’organisation et face à un environnement économique très instable, quels défis se dressent sur le chemin de la filière palmier à huile ?

La réponse à cette question est à examiner sous deux angles : celui des défis connus et celui des nouveaux défis résultant d’un environnement changeant avec des contraintes nouvelles. Une préoccupation bien connue de la filière est celle du dénigrement de l’huile de palme, qui serait la cause de la destruction de la faune et de la flore, et nuisible à la santé des consommateurs. Rappelons à ce sujet que la filière a remporté le procès contre le distributeur Super U en 1993, ce qui a permis de rétablir la vérité scientifique selon laquelle l’huile de palme n’est pas plus nocive qu’une autre. Néanmoins, pour clore définitivement ce chapitre, nous allons apaiser ce débat en pratiquant une production durable qui prend en compte la préservation de l’environnement et de la biodiversité, ainsi que les impacts social et sociétal.

En effet, nous achèverons le processus de l’interprétation nationale des principes et critères de la Roundtable on Sustainable Palm Oil (RSPO) avant la fin de cette année, afin de favoriser et faciliter la certification des acteurs de la chaîne de valeur. La protection de la forêt, le travail des enfants sont aussi des défis que nous relèverons avec la RSPO. Par ailleurs, nous avons mis en place une plateforme sur la durabilité qui regroupe tous les acteurs de la filière pour mieux se conformer aux exigences d’une production responsable d’huile de palme.

La question de la productivité de nos vergers reste d’actualité. Aujourd’hui, les rendements sont de 5 à 7 t/ha pour les petits producteurs et de 10 à 15 t/ha pour les plantations industrielles, alors que nous disposons d’un matériel végétal amélioré avec un potentiel de plus de 25 t/ha. Dans le cadre du projet PSAC (Projet de soutien au secteur agricole), nous avons planté avec ce matériel performant plus de 18 000 ha en trois ans.

La traçabilité des flux de matières, avec l’identification des exploitants et la géolocalisation des parcelles, est également une préoccupation majeure. De même que l’accès aux intrants, en particulier les fertilisants, pour permettre aux producteurs d’accroître les rendements, surtout dans les plantations villageoises. Les solutions mises en œuvre reposent sur l’élaboration de programmes et des partenariats avec des grands groupes, visant à fournir des engrais en priorité pour tout le verger villageois.

Reste enfin la question de la déforestation. Comme indiqué plus haut, la filière palmier à huile de Côte d’Ivoire est résolument engagée dans la durabilité avec son processus d’interprétation nationale des principes et critères de la RSPO, qui à terme se concrétisera par la certification de toute la chaîne de valeur. Dans cette perspective, la filière observe déjà une politique de zéro-déforestation. L’AIPH est partenaire de Proforest de Redd+, de la plateforme TFA (Tropical Forest Alliance) 2020. Ainsi elle encourage à produire en suivant les principes suivants : intensification agricole avec un matériel végétal amélioré, offre d’un conseil agricole dédié pour promouvoir et appliquer les bonnes pratiques agricoles, et fertilisation adaptée des plantations de palmier à huile dans les zones de production.

La durabilité a un prix. La filière est bien consciente de cet enjeu et investit massivement dans cette direction. Mais elle ne pourra mener à bien sa transformation que si elle a accès à des financements appropriés, lui permettant de conjuguer l’amélioration de ses performances économiques et la rémunération des biens publics créés notamment à travers la conservation de la forêt et de la biodiversité.

Pour S. C. Blank, le cœur du problème est que, comme le prévoit la théorie économique, dans un marché « parfaitement concurrentiel », le profit moyen est égal à zéro. Or les marchés agricoles peuvent être considérés comme parfaitement concurrentiels, car s’y confrontent un grand nombre d’acheteurs et de vendeurs, dont aucun, individuellement, n’a une influence significative sur les prix. Dès lors, par le seul jeu de l’offre et de la demande, les prix agricoles tendent à s’établir à un niveau où le profit moyen des producteurs est nul, les gains réalisés par les uns étant compensés par les pertes subies par les autres. Cet effet est aggravé par le fait que, pour la plupart des produits agricoles, les prix sont « globaux », c’est-à-dire qu’ils résultent des conditions qui prévalent sur les marchés mondiaux, alors que les coûts de production sont « locaux » et déterminés par d’autres facteurs.

Les données statistiques confirment la théorie. Dans ses ouvrages publiés en 1998[2] et 2008[3], S. C. Blank montrait déjà que, dans le Midwest et d’autres régions des Etats-Unis où les conditions climatiques limitent les choix de production à un petit nombre de cultures, les agriculteurs enregistrent, en moyenne, des profits quasi nuls : chaque année, deux tiers des producteurs perdent de l’argent. Depuis dix ans, la tendance ne s’est pas inversée. Certes, le revenu agricole a connu une forte embellie sur la période 2011-2014, mais il est redescendu ensuite à un niveau très bas – inférieur, en dollars courants, à celui observé au milieu des années 1990. La volatilité des marchés agricoles ne doit donc pas faire illusion : le problème agricole n’est pas conjoncturel. Il se traduit par des revenus chroniquement plus faibles que dans les autres secteurs et par une réduction continue du nombre d’exploitations.

Les agriculteurs peuvent bien sûr accroître leur revenu grâce au progrès technique, qui leur permet de diminuer leurs coûts de production unitaires. Mais l’amélioration de la productivité n’apporte qu’un répit temporaire ; les nouvelles techniques ne bénéficient qu’à ceux qui sont les premiers à les adopter. Lorsqu’elles se diffusent à grande échelle et deviennent la norme, la production augmente, les prix chutent et les profits retombent. C’est la théorie du « tapis roulant technologique », énoncée par Willard Cochrane il y a soixante ans[4].

Alors, que faire ? Selon S. C. Blank, il n’y a que deux solutions possibles. S’ils veulent conserver un nombre relativement élevé d’agriculteurs, avec un niveau de vie décent, les gouvernements doivent soutenir les revenus agricoles, mais sans lier les aides à telle ou telle production (aux Etats-Unis, les subventions sont essentiellement réservées aux producteurs de grandes cultures et de lait). Mieux vaut des aides visant à assurer un revenu minimum, dont le versement serait soumis à certains seuils. Notons que le soutien budgétaire aux revenus agricoles, traditionnellement en vigueur dans les pays riches, est coûteux pour les finances publiques, même si plusieurs pays émergents, dont la Chine, l’ont mis en œuvre ces dernières années. Pour la plupart des pays africains, cette option reste hors d’atteinte.

L’autre voie est la transformation structurelle de l’agriculture. A savoir, « aider les producteurs agricoles à devenir des firmes intégrées capables d’influer sur leur marge de profit ». Il s’agit de passer de la production de matières premières agricoles, indifférenciées, à « des produits de marque ou à forte valeur ajoutée ». Les marchés agricoles pourraient ainsi échapper à l’étau de la concurrence parfaite, au profit d’une « concurrence monopolistique » susceptible d’assurer durablement aux entreprises un profit substantiel. Mais cette option est difficile à accepter car, souligne l’auteur, elle va à l’encontre de l’idéologie dominante.

En réalité, la différenciation des produits agricoles pour créer de la valeur ajoutée est une tendance de longue date, à l’œuvre dans tous les pays, que ceux-ci soutiennent ou pas leur agriculture. Elle exige des filières bien structurées et étroitement coordonnées, « de la fourche à la fourchette », selon l’expression consacrée. Mais pour que les agriculteurs en tirent parti, il faut qu’ils parviennent à établir en leur sein un rapport de force qui leur garantisse une part significative de la valeur et qu’ils soient rémunérés équitablement par les entreprises qui achètent, transforment et vendent leur production. Tel est, en Afrique, l’un des enjeux majeurs de la contractualisation entre agriculteurs et firmes d’amont et d’aval, thème d’un groupe de travail de FARM qui s’est réuni à plusieurs reprises en 2017-2018 et va approfondir ses réflexions en 2018-19[5]. 

D’une part, les importations intra-africaines de produits alimentaires ont été multipliées par cinq en valeur (en dollars courants), mais leur part dans les importations totales de produits alimentaires en Afrique reste très faible : 17 % en 2016, contre 13 % en 1995. De même, les exportations intra-africaines ne représentaient que 25 % des exportations totales de produits alimentaires du continent en 2016, contre 15 % en 1995. Le degré d’intégration du commerce de produits alimentaires en Afrique est ainsi très inférieur à celui atteint en Amérique (41 %), en Asie (66 %) et surtout en Europe (76 %).

D’autre part, sur le continent africain, les échanges alimentaires ont lieu en majeure partie au sein de chacune des sous-régions (Afrique du Nord, Afrique de l’Ouest, Afrique de l’Est, Afrique centrale, Afrique australe). En effet, les importations sous-régionales représentent, en moyenne, près de 60 % du total des importations intra-africaines de produits alimentaires. Le commerce entre sous-régions est minoritaire. Cette situation est le résultat du développement des huit communautés économiques régionales (CER), qui ont établi, à des degrés divers, des zones de libre-échange entre pays membres[2].

 

 

La question est donc de savoir si l’expansion des échanges intra-africains se fera essentiellement par un renforcement des CER ou par l’intensification du commerce entre elles. Pour l’Union africaine, les deux voies sont complémentaires : les communautés économiques régionales ont vocation à s’ouvrir l’une à l’autre, à l’image de la Zone tripartite de libre-échange (Tripartite Free Trade Area, TFTA) créée en juin 2015 et qui couvre une grande partie de l’Afrique de l’Est et du Centre, de l’Egypte jusqu’à l’Afrique du Sud. La TFTA regroupe trois CER – le COMESA, la CAE et la SADC – qui fournissent environ la moitié du produit intérieur brut du continent[3]. Suivant cette logique, la CEDEAO, la CEAAC et la CENSAD pourraient à leur tour se regrouper, puis s’élargir à l’UMA, avant de fusionner avec la TFTA dans la ZLECA. In fine, celle-ci devrait aboutir, d’ici 2028, à la création d’un marché commun et d’une union économique et monétaire incluant les 55 pays du continent.

Mais cette logique est contestée. Pour les opposants, il faut d’abord consolider chaque communauté économique régionale, pour en faire non seulement de vrais marchés communs sur le plan économique, mais aussi en matière monétaire, fiscale, sociale et environnementale, avant d’élargir le libre-échange à l’ensemble du continent. Jacques Berthelot souligne ainsi qu’à la différence de ce qui s’est passé pour la construction de l’Union européenne, dont un tiers du budget est consacré aux fonds structurels et de cohésion, qui visent à favoriser le rattrapage des Etats et des régions les moins avancés, aucun mécanisme de redistribution au profit des pays les plus pauvres n’est prévu pour accompagner la ZLECA ; il n’en existe d’ailleurs pas dans les CER. Selon lui, « les tentatives d’intégration purement commerciales ne feront que marginaliser les Etats et régions les moins compétitifs et créeront des révoltes sociales »[4].

Ce risque est réel. Une dilution hâtive des CER dans une vaste zone de libre-échange pourrait miner les efforts d’intégration politique entrepris dans certaines sous-régions, et qui ont abouti par exemple à la création de la politique agricole commune de la CEDEAO. Celle-ci s’appuie sur les financements octroyés au titre du Programme détaillé de développement de l’agriculture africaine, mis en œuvre par l’Union africaine, mais aussi sur un tarif extérieur commun (TEC) longuement négocié, applicable depuis le 1^er janvier 2015. Or la protection fournie par le TEC, déjà très faible pour certains produits comme le riz ou la poudre de lait, risque d’être encore réduite par les Accords de partenariat économique entre l’Union européenne et les pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique), même si des exemptions temporaires sont prévues pour les produits sensibles.  

Les enjeux de la ZLECA pour l’agriculture africaine sont donc considérables. Les avantages de la libéralisation sont indéniables : accélération de la croissance, diversification des économies, déploiement des chaînes de valeur, etc., mais ils ne peuvent être considérés indépendamment des pertes qu’elle entraînera inéluctablement pour des pans entiers de la population – au premier rang desquels les petits agriculteurs, qui sont parmi les plus vulnérables. Un rythme d’ouverture commerciale compatible avec l’approfondissement de l’intégration politique des communautés économiques régionales, ainsi que l’instauration de mécanismes ex-ante d’amélioration de la compétitivité (formation, recherche-développement…) et de dispositifs ex-post de gestion des risques et de sécurisation des revenus (assurances récolte, protection sociale…), seront déterminants pour la réussite du processus, c’est-à-dire le développement durable de la région.

Lors du sommet de l’Union africaine qui s’est tenu le 8 juillet à Nouakchott, en Mauritanie, 5 pays (le Burundi, le Lesotho, la Namibie, le Sierra Leone et surtout l’Afrique du Sud) ont adhéré à la ZLECA, rejoignant ainsi les 44 signataires initiaux. Mais le plus dur reste à faire. Le Nigeria, première économie du continent, en proie à la chute des cours du pétrole et au conflit avec Boko Haram, refuse toujours de participer. En outre, l’accord doit être ratifié par les parlements nationaux. Seuls 8 Etats l’ont déjà fait, alors qu’il en faut au moins 22 pour son entrée en vigueur, prévue en 2019. Le processus lancé à Kigali ne sera sans doute pas un long fleuve tranquille.  

L’économie rwandaise présente une croissance solide du produit intérieur brut (PIB)qui s’établit à 6,1 % en 2017, tirée par une progression à la fois des secteurs agricole, industriel et des services mais aussi par une augmentation des investissements. Cette croissance devrait se renforcer en 2018 et 2019, notamment grâce au secteur industriel qui est en phase de développement. En effet, la Banque africaine de développement (BAD) prévoit une croissance du PIB de 6,5 % en 2018 et 7,2 % en 2019, alors que le Fonds monétaire international (FMI) est un peu plus optimiste, annonçant une croissance de 7,2 % dès 2018, puis 7,8 % en 2019. En 2017, l’agriculture contribue pour 33 % au PIB, contre 17 % pour l’industrie et 50 % pour les services. La croissance rwandaise est historiquement assez volatile, notamment en raison de la place importante qu’occupe l’agriculture dans la croissance du PIB, qui dépend beaucoup des aléas climatiques et dont les prix à l’exportation dépendent des cours mondiaux des matières premières. Cette importance du secteur agricole dans la croissance du PIB est illustrée par la forte corrélation qui existe entre ces deux variables (74,5 % sur la période 2001-2017).

L’agriculture revêt en effet une importance prépondérante dans l’économie du Rwanda : elle absorbe encore plus de 65 % des actifs (contre près de 90 % au début des années 2000) et les deux tiers de la surface du pays sont des terres agricoles. Kigali a fait de la croissance agricole l’un de ses principaux objectifs, en cherchant à maximiser les rendements des cultures et à se diriger vers une autosuffisance alimentaire. Ainsi, la valeur ajoutée par actif agricole a progressé de près de 40 % sur les 15 dernières années, et l’Union africaine a évalué qu’il s’agissait du pays le plus performant d’Afrique dans l’objectif d’atteindre l’autosuffisance alimentaire.

La production agricole rwandaise est assez variée, mais les exportations se concentrent majoritairement sur le café et le thé. En effet, ces deux produits représentent près de 20 % des exportations totales du pays en 2016. Le secteur agricole n’est donc pas uniquement prépondérant pour la population rwandaise, mais également pour son économie et son commerce.

Néanmoins, la quête du rendement et de la production de masse pénalise les petits producteurs, et une grande partie de la population ne vit pas à sa faim. Selon l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), plus de 40 % de la population est en situation de sous-alimentation, ce qui correspond à près de 5 millions d’individus. De plus, les choix de développement ont un impact non négligeable sur l’environnement, avec des émissions (en équivalent CO2) qui ont plus que doublé depuis le début des années 2000. Enfin, l’importance du secteur agricole rend l’économie rwandaise tributaire des conditions climatiques.

Même si la croissance du PIB est robuste, le Rwanda présente de forts déséquilibres macroéconomiques, avec une balance budgétaire et une balance courante toutes deux fortement déficitaires. En effet, le déficit courant s’élève à 6,8 % du PIB en 2017 selon la Banque centrale du Rwanda, mais est en fort déclin (14,3 % du PIB en 2016), grâce notamment à une meilleure performance des exportations et à la volonté du gouvernement de limiter la progression des importations (qui sont élevées, car l’appareil industriel du pays est insuffisant pour combler la demande interne).

De plus, le déficit budgétaire s’est creusé en 2017, même si son niveau n’est pas communiqué par la Banque centrale ni par l’agence nationale de statistiques. Selon le FMI, il atteindrait 2,5 % du PIB en 2017 (contre 2,3 % en 2016), alors que pour la BAD, il correspondrait à 4,8 % du PIB (contre 3,5 % en 2016). Quel que soit son niveau réel, le gouvernement souhaite le réduire et affiche une volonté de consolidation fiscale (hausse des taxes, extension de la base fiscale…) afin d’accroître les revenus de l’Etat. Cela permettrait également de ralentir la croissance de la demande et donc des importations, mais pourrait en revanche dégrader quelque peu le climat des affaires. En outre, ce déficit budgétaire alimente la dette publique, qui n’atteint pas encore un niveau préoccupant, mais dont la trajectoire est très dangereuse puisqu’elle a été multipliée par deux en cinq ans (40 % du PIB en 2017 contre 20 % en 2012, selon le FMI).

L’inflation était également source de préoccupations il y a quelques mois, mais elle s’est ralentie considérablement, atteignant 1,8 % en glissement annuel en mai 2018, contre 11,7 % en mai 2017, selon la Banque centrale. L’inflation est ainsi ramenée bien en-deçà de la cible de la Banque centrale, qui est de 5 % à moyen terme, ce qui lui laisse de la marge pour une politique monétaire plus accommodante. Quant au franc rwandais, il se déprécie lentement face au dollar (le taux de change s’établit actuellement à environ 850 francs rwandais pour 1 dollar).

Par ailleurs, le Rwanda est un pays attractif pour les investisseurs car de nombreuses mesures ont été prises pour améliorer l’environnement des affaires, avec succès puisque le pays se classe désormais 41^ème sur 190 dans le rapport de la Banque mondiale Doing Business 2018. Des procédures administratives facilitées, une lutte résolue contre la corruption, des frais légaux réduits ou encore des améliorations dans les infrastructures ont contribué à cette attractivité. La stabilité politique constitue un autre facteur très important pour l’attractivité du pays auprès des investisseurs. Au Rwanda, cette stabilité politique a un nom, celui de son président au pouvoir depuis 2000, Paul Kagame. Réélu en août 2017 pour un troisième mandat de façon presque unanime (face à une opposition faible et morcelée), le président rwandais concentre la majeure partie du pouvoir entre ses mains. Néanmoins, il assure une stabilité politique forte et cherche à lutter contre la corruption et à améliorer la gouvernance du pays, avec des standards bien au-dessus de la moyenne régionale. Les échéances électorales à venir, notamment les élections législatives en septembre prochain, n’impacteront pas cette stabilité. Le parti de P. Kagame, le Front patriotique rwandais, devrait selon toute vraisemblance s’imposer assez aisément et garder une majorité confortable au parlement.

Ainsi, le Rwanda bénéficie de nombreux atouts qui le rendent attrayant pour les investisseurs. Cependant, les flux d’investissements directs entrants sont moins élevés que ce à quoi l’on pourrait s’attendre : l’équivalent de 4,9 % du PIB en 2016 selon la CNUCED[3]. De nombreuses raisons peuvent expliquer cette situation, au premier rang desquelles un système bancaire de petite taille et un accès limité aux marchés financiers. Les infrastructures se développent mais présentent toujours des lacunes, notamment en termes de raccordement à l’électricité. L’instabilité politique des voisins du Rwanda a également un impact négatif sur son attractivité. En effet, la République démocratique du Congo vit une période instable autour de son président très contesté Joseph Kabila, et le Burundi est en crise politique et humanitaire depuis désormais près de trois ans, provoquant des afflux de migrants au Rwanda. Enfin, malgré une amélioration des conditions de vie (le PIB/habitant a plus que doublé sur les 15 dernières années, à environ 1 900 $ PPA), 43 % de la population vivraient encore dans l’extrême pauvreté selon le World Poverty Clock, et le pays reste parmi les moins bien classés en termes d’Indice de développement humain (167^e en 2015).

Quant au tourisme, le Rwanda espère devenir une destination majeure en Afrique. Il investit donc dans ses infrastructures ainsi que dans sa compagnie aérienne RwandAir, qui continue de se développer. Kigali tente également d’améliorer sa visibilité en effectuant du sponsoring sportif, avec un slogan, « Visit Rwanda », qui apparaîtra sur le maillot de l’équipe de football londonienne d’Arsenal pendant les trois prochaines années. Ce choix, controversé, montre la volonté du Rwanda d’attirer sur ses terres des touristes du monde entier.

Ainsi, malgré une performance économique solide en termes de croissance du PIB, ainsi qu’un environnement des affaires attrayant et un secteur agricole en expansion, le Rwanda reste confronté à des défis majeurs qui se traduisent notamment par des déséquilibres macroéconomiques importants ainsi que par une pauvreté persistante, qui freine considérablement son développement.

C’est pourquoi Pierre Jacquemot a raison de dénoncer « le mythe de l’abondance des terres arables en Afrique »^[1]. Selon ses calculs, la surface cultivable non exploitée dans cette région ne serait pas de 820-860 millions d’hectares, comme il ressort des données de la FAO, mais plutôt de 200-250 millions d’hectares quand on tient compte des restrictions énoncées ci-dessus. Notons cependant que la surface cultivée aujourd’hui en Afrique se situe entre 190 et 230 millions d’hectares. En d’autres termes, il serait possible d’y doubler la superficie des cultures, ce qui est loin d’être négligeable eu égard au doublement attendu de la population africaine. Mais il faut préciser aussitôt que les terres présumées disponibles sont concentrées dans un petit nombre d’Etats, comme le Soudan et la République du Congo, très pauvres et en proie à une grande instabilité politique. Dans la plupart des autres pays africains, les zones rurales sont densément peuplées et la surface des exploitations agricoles diminue, ce qui rend d’autant plus impérieuse l’augmentation des rendements.

C’est dans ce contexte d’incertitudes statistiques, qui recouvrent de profondes préoccupations écologiques et socio-économiques, que se déroule le débat sur « l’accaparement des terres ». Débat explosif puisqu’il dresse, de manière parfois caricaturale, les « petites exploitations familiales » qui seraient évincées de leurs terres contre les « grands investisseurs », souvent appuyés par les Etats. Mais débat légitime, compte tenu notamment de la pauvreté des territoires concernés, même si la majorité des projets fonciers annoncés ne se concrétise pas.

Dans ces conditions, il y a trois choses que l’on pourrait attendre des gouvernements. La première est qu’ils procèdent avec précision au relevé et à la cartographie des terres réellement disponibles. La deuxième est qu’ils clarifient les droits de propriété de ces terres et procèdent à leur enregistrement. La troisième est qu’ils engagent un débat transparent avec les organisations agricoles sur l’attribution des sols encore inexploités, de manière à définir de manière concertée la part qui reviendrait aux exploitations familiales et celle qui serait octroyée aux investisseurs (sachant que ces derniers peuvent produire avec leurs propres plantations et ouvriers agricoles ou louer le sol en fermage ou en métayage à des agriculteurs, les impacts économiques et sociaux n’étant pas les mêmes dans les deux cas). Cette approche planificatrice et participative ne résoudrait pas tout, mais elle aurait au moins pour mérite de désamorcer les conflits fonciers avant qu’ils n’éclatent et d’associer les populations rurales à la réflexion sur leur avenir.

La cohérence des politiques est une préoccupation croissante dans l’élaboration des politiques publiques depuis deux décennies.  Cette attention n’est pas propre aux pays en développement. Les pays de l’OCDE ont beaucoup travaillé sur ces questions, notamment sur la cohérence des politiques fiscales ou des politiques environnementales.

La cohérence des politiques apparaît comme un enjeu fondamental dès lors que l’on réalise que les décisions de politiques sectorielles ont souvent des effets qui s’étendent au-delà des seuls secteurs qu’elles entendent viser. Elles sont, par ailleurs, le plus souvent dynamiques avec des conséquences qui s’étalent dans le temps. Aussi, il apparaît essentiel pour les décideurs comme pour les analystes de reconnaître que les politiques conçues pour résoudre un problème identifié ont forcément des répercussions ailleurs et sont susceptibles d’affecter d'autres enjeux de développement. En somme, la cohérence des politiques au service du développement est atteinte lorsque les politiques relatives à un éventail de questions soutiennent ou au minimum ne compromettent pas la réalisation des objectifs de développement. Cette cohérence entre politiques existe donc lorsque les politiques pour l'agriculture, la nutrition, le commerce, la fiscalité, la migration ou autres, parviennent à soutenir de manière complémentaire et efficace, les objectifs de développement d'un pays. Idéalement, ces politiques devraient entrer en synergie, c’est-à-dire se renforcer mutuellement pour atteindre les objectifs fixés. Les politiques qui entravent les efforts de développement devraient dès lors être réformées.

Les pays en développement d’Afrique font face à des défis particuliers du point de vue de la cohérence des politiques. Il s’agit en premier lieu des problèmes de cohérence entre politiques commerciales, agricoles ou d’investissements publics, par exemple afin d’atteindre un but d’ordre supérieur tel que la réduction de la pauvreté ou la sécurité alimentaire. Il est également fréquent de constater que l’écart entre les objectifs, les instruments mis en œuvre et les résultats se caractérisent par un haut niveau d’incohérence. Cela s’explique notamment par la multiplicité des instruments disponibles. Le plus souvent le choix de l’instrument est dicté par des impératifs temporels, des contraintes budgétaires ou les capacités restreintes pour concevoir et gérer des instruments plus sophistiqués, avec au final une perte substantielle d’efficacité et de cohérence. 

A titre d’exemple, pour un même objectif de soutien à l’accroissement de la production, un gouvernement pourra opter pour différents instruments tels qu’une protection tarifaire à la frontière (droits de douanes à l’importation), ou plutôt un accès facilité aux intrants (subventions), ou encore des investissements publics pour développer les infrastructures (construction de routes) pour faire baisser les coûts de mise en marché des produits. Chacune de ces mesures répond au même objectif mais a des effets et des interactions spécifiques qui doivent être analysés du point de vue de la cohérence des politiques.

Une autre illustration de cette incohérence serait d’inciter les producteurs agricoles des pays d’Afrique subsaharienne à exporter davantage sur les marchés internationaux et régionaux pour bénéficier de leur avantage comparatif dans la production des certains produits agricoles (riz, bétail, horticulture, etc.), tout en limitant ou en ne favorisant pas suffisamment leur accès aux marchés internationaux. La recherche d’une  cohérence est nécessaire entre les politiques commerciales, les politiques de soutien au développement de l’agriculture, et les politiques d’investissements publics en infrastructure pour l’accès aux marchés. En d'autres termes, il s'agit de s'assurer que le temps et les efforts ne sont pas gaspillés par des actions dans une sphère qui sapent les actions dans une autre. Une telle stratégie revient d’abord à rechercher des synergies potentielles et de scénarios gagnant-gagnant, où les politiques sectorielles, soutenues par des politiques macro-économiques compatibles, peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de développement.

Ce constat suggère le besoin permanent au sein d’un gouvernement d’une coordination poussée des politiques sectorielles à des fins de cohérences des interventions publiques. Cela signifie suivre et évaluer les politiques à travers un mécanisme permanent, c’est-à-dire regarder de près comment les politiques sont définies et surtout comment elles sont mises en œuvre. De la sorte, la cohérence et les synergies possibles entre politiques peuvent être maximisées.

Il faut également noter que par rapport à un objectif général d’amélioration de la sécurité alimentaire ou de réduction de la pauvreté, la cohérence des politiques peut être évaluée du point de vue du producteur, du consommateur, mais également du point de vue d’autres acteurs économiques tels que les commerçants ou d’autres intermédiaires. Cela fait écho au célèbre dilemme des décideurs à propos de la politique des prix. Ainsi, des prix élevés apparaissent comme une bonne chose pour les producteurs et inversement une mauvaise chose pour les consommateurs. Cela nous rappelle que l’appréciation de la cohérence des politiques peut conduire à des situations ambiguës, ambivalentes et équivoques.

Bien que l'analyse de la cohérence des politiques vise à identifier le niveau de cohérence entre les objectifs de politiques, les mesures et les effets qu'elles génèrent, il reste très difficile de mesurer directement le degré de synergies entre les politiques au sein et entre les différents domaines de politiques (agriculture, santé, éducation, etc.). L’analyse incorpore une part importante de subjectivité et requiert par conséquent une grande prudence et beaucoup de précision de la part de l'analyste.

En outre, il est difficile de chiffrer le coût de l’incohérence des politiques. Cela tient en partie à des limites méthodologiques liées à l’absence de contrefactuel (scénario sans politique), lequel constitue une limite bien connue de l’évaluation empirique des politiques publiques.  Les coûts cachés de l’incohérence des politiques rendent moins perceptible l’urgence d’une approche plus vertueuse et plus exigeante de l’élaboration des politiques.

Une des difficultés supplémentaires, notoirement exacerbée en Afrique subsaharienne, concerne le manque de données statistiques de qualité pour l’élaboration de politiques basée sur les faits autant que pour leur évaluation.

Afin de surmonter ces contraintes et de standardiser le processus d'analyse autant que possible, le programme MAFAP, mis en œuvre par la FAO, utilise un cadre propre à l’analyse de la cohérence des politiques (figure 1). Ce cadre analytique aide les analystes à identifier les tendances entre les pays en évaluant le degré d'alignement entre les objectifs de politiques, les instruments de politiques (mesures de politiques de soutien des prix des produits et des intrants, dépenses publiques pour l’agriculture) et leurs effets pour les différents acteurs.

 

Figure 1: Cadre logique pour l’analyse de la cohérence des politiques

 

Source : MAFAP, 2017, FAO.

 

Le programme MAFAP^[1] propose le suivi et l’analyse des politiques agricole et alimentaire au moyen d'un ensemble d'indicateurs axés sur les incitations par les prix et le soutien à la production via les dépenses publiques. Les indicateurs de prix mesurent l'impact de l'environnement politique, en particulier les politiques commerciales et de marché, sur les prix agricoles. Les indicateurs des dépenses publiques mesurent le niveau et la composition des dépenses en appui au développement du secteur agricole. Ensemble, ces indicateurs permettent d’évaluer si les ressources sont réellement allouées aux domaines identifiés comme prioritaires, si elles répondent aux besoins d'investissement, et si elles sont conformes aux objectifs des politiques gouvernementales. Ces objectifs sont fixés dans de grands cadres de politiques le plus souvent appelés stratégies pluriannuelles, où la politique agricole émerge comme le résultat d’un corpus de textes et d’une série de décisions et de mesures.

Les incohérences qui apparaissent entre les mesures mises en œuvre et les effets anticipés de ces mesures sont en grande partie le résultat de la mise en œuvre d'un nombre excessif de politiques, de programmes et de projets. Chacune de ces mesures répond par ailleurs à des mécanismes de gouvernance propres et parfois mêmes autonomes, voire concurrentes, où l’influence des acteurs extérieurs est centrale.

Par conséquent, bien que spécifique, l'analyse de la cohérence des politiques conduite par le programme MAFAP aide à comprendre dans quelle mesure : (i) les principales stratégies déterminées par le gouvernement ont été utiles pour améliorer l'environnement du marché, (ii) les principales décisions et mesures politiques (principaux programmes/projets, taxes/exemptions) étaient conformes aux objectifs énoncés, (iii) les mesures adoptées et les décisions stratégiques ont eu un impact/ont produit les effets escomptés.

À titre d’exemple, le secteur agricole du Malawi reste peu diversifié et sa performance dépend de conditions météorologiques favorables. Dans le but de relever ces défis, le gouvernement s'est fixé comme objectif d'élaborer des politiques et des règlements régissant les cultures d'exportation et les cultures non traditionnelles (ou faiblement commercialisées). Cet objectif déclaré visait à promouvoir la diversification de la production agricole et stimuler l'esprit d'entreprise. L'objectif trouve également sa place dans la Stratégie nationale d'exportation (NES) pour la période 2013-2018. Ce document fournit une trajectoire pour développer la base productive du Malawi afin de permettre la compétitivité des exportations et l'autonomisation économique des plus pauvres et des plus vulnérables (petits agriculteurs, femmes). Pour contrôler les exportations et les cultures non traditionnelles, la NES promeut une politique commerciale d’ouverture et de concurrence accrue. Elle prévoit, entre autres, la suppression des restrictions à l'exportation de produits spécifiques, la participation et l'adhésion adéquates du secteur privé à la formulation et à la négociation des politiques commerciales. L'analyse de ces mesures, réalisée dans le cadre du programme MAFAP, a mis en évidence l'absence de concurrence entre les agro-transformateurs, notamment pour le sucre, le tabac et l'arachide. Peu d'entreprises, parfois une seule, s'approvisionnent auprès des agriculteurs et assurent des services de transformation et d'exportation. De plus, au cours de la période 2005-2013, l'environnement de marché au Malawi a été très imprévisible en raison des changements fréquents apportés aux interventions publiques sur les marchés agricoles.

Cette analyse de cohérence révèle que le principal point noir reste la concentration excessive dans la filière où une seule entreprise contrôle les différentes étapes de la chaîne d'approvisionnement privant ainsi les agriculteurs de pouvoir de négociation des prix. En effet, le manque de concurrence entre les entreprises et les services de transformation agroalimentaire, à savoir les services de transport et de logistique, apparait clairement comme le principal facteur de pénalisation des producteurs. Pourtant, la Commission de la concurrence et du commerce équitable (CFTC) a pour mandat d'enquêter sur les pratiques commerciales anticoncurrentielles et déloyales et, le cas échéant, de les interdire. Dans la pratique, la CFTC est inopérante et ne peut remplir pleinement son rôle de surveillance de la concurrence sur le marché en raison des ressources limitées dont elle dispose. De plus, elle souffre d’un manque d'indépendance vis-à-vis des parties prenantes qu'elle est censée encadrer et réglementer. Ainsi, l’absence de mesures efficaces et tangibles mises en œuvre pour atteindre les objectifs pourtant déclarés de promotion des exportations, de la concurrence et de la diversification de la production agricole apparaît clairement. En conclusion, les mesures de politiques et les stratégies visant à régir les cultures d'exportation et les cultures non traditionnelles (ou faiblement commercialisées) au Malawi pour la période 2013-2018 apparaissent incohérentes.

De l’expérience MAFAP, il ressort que les problèmes de cohérence sont davantage la norme que l’exception. Un travail considérable reste à conduire afin d’améliorer la cohérence de l’intervention publique dans le secteur agricole, alimentaire et rural en Afrique subsaharienne.

Si l’un des principaux enjeux de la cohérence des politiques est d’intégrer les dimensions économique, sociale, environnementale via une bonne gouvernance du développement durable à toutes les étapes de l'élaboration des politiques nationales, pour de nombreux pays en développement, les synergies entre les politiques économiques, sociales et environnementales sont encore fragmentaires et le plus souvent fortuites plutôt que construites. Il est encore difficile pour la plupart des gouvernements d’identifier les compromis et/ou conduire les arbitrages nécessaires pour concilier les différents objectifs nationaux voire internationaux. La prise en compte complète des retombées des politiques publiques sur les générations futures ou encore sur d'autres pays est également un défi encore mal maîtrisé.

Comme nous l’avons expliqué plus haut, la cohérence des politiques concerne les interrelations entres le politique, les politiques publiques, les institutions et les décisions basées sur les faits. Il en résulte que les gouvernements d’Afrique subsaharienne, comme d’autres régions, devraient s’engager plus clairement pour atteindre des niveaux supérieurs de cohérence des politiques. Ils devraient aussi soutenir des mécanismes systématiques et permanents permettant des arbitrages intersectoriels sur les effets attendus des politiques en fonction des objectifs poursuivis pour un développement économique et social durable. À ces fins, les gouvernements sont également appelés à investir une part accrue de leurs ressources propres dans des systèmes de suivi et d’analyse des politiques. La plupart des pays d’Afrique subsaharienne bénéficieraient amplement d’unités aux capacités renforcées pour le suivi et l’analyse de la cohérence des politiques sectorielles. De telles unités ont existé par le passé, notamment au sein des ministères de l’Agriculture, et ont malheureusement souvent été démantelées pendant la période des ajustements structurels. Un retour à ces expériences réussies est non seulement souhaitable mais possible puisque de nombreux programmes de renforcement des capacités existent toujours et sont accessibles aux gouvernements qui en font la demande. Il revient aux décideurs de prendre pleinement conscience de l’importance de ces enjeux. Pour améliorer la cohérence des politiques, on peut :

- sensibiliser et former les gouvernements à la pratique de l’analyse des politiques et de leur cohérence ;  

- encourager les gouvernements à prendre des engagements publics, à se soumettre à des mécanismes transparents d’évaluation, à publier périodiquement les résultats de ces analyses, et enfin les inciter à rendre des comptes sur leurs actions, notamment devant les Parlements, sur la question spécifique de la cohérence des politiques publiques sectorielles ;

- améliorer la communication et les échanges de données entre les ministères sectoriels ;

- créer et allouer les ressources nécessaires à une ou des cellules d’analyse de la cohérence des politiques.

De cette prise de conscience dépend, pour une grande part, l’efficacité des politiques publiques.

 

Je résumais mon propos en affirmant que nous pourrons nourrir le monde en 2050 si nous le voulons… « Pauvreté, corruption, catastrophes naturelles, guerres, gaspillage, inefficacité de l’aide au développement…Produire plus de nourriture n’est pas la seule voie pour être sûr de pouvoir nourrir neuf milliards de personnes en 2050 ». Les prévisions démographiques parlent aujourd’hui plutôt de 10 milliards de personnes en 2050. Peu importe, là n’est pas le problème essentiel.

Le même constat continue de s’imposer. Surtout, la situation ne s’est pas améliorée ces cinq dernières années en Afrique.

"L'Etat de la sécurité alimentaire et de la nutrition dans le monde"^[2] montre qu'en 2016, le nombre de personnes souffrant de sous-alimentation chronique a augmenté, passant de 777 millions en 2015 à 815 millions en 2016 dans le monde. En Afrique subsaharienne la situation s'est fortement dégradée : la prévalence de la sous-alimentation atteint un taux alarmant de 22,7 % de la population en 2016. La situation revêt un caractère particulièrement urgent en Afrique de l’Est, où l’on estime que pas moins du tiers de la population est sous-alimenté : 33,9 % en 2016 contre 31,1 % l'année précédente. En chiffres absolus, l’Afrique est la seule région où le nombre d’enfants souffrant d’un retard de croissance a progressé, et la moitié de cette hausse est attribuable à l’Afrique de l’Ouest.

La grande majorité des personnes qui souffrent d’insécurité alimentaire et de sous-alimentation chroniques vivent dans des pays touchés par un conflit. C’est particulièrement vrai en Afrique : son indice de paix de 2017 s'effondre jusqu'à atteindre son niveau le plus bas de 2008, alors que des améliorations avaient été enregistrées entre 2011 et 2013.

Pour contribuer à résoudre cette question dramatique de la faim, l’agriculture africaine peut encore exploiter des marges de progrès importantes et réaliser de forts gains de productivité. Elle peut recourir à de semences plus performantes^[3], développer de manière conséquente l’irrigation et utiliser des engrais pour améliorer ses rendements. Elle doit aussi pouvoir utiliser davantage de pesticides pour réduire ses pertes au niveau de la production. En plus de ressources en eau sous-utilisées, l’Afrique dispose d’un réservoir important de terres : environ 65 % des terres arables non cultivées dans le monde se trouveraient en Afrique. Ajoutons que le discours sur l’agriculture familiale qui serait pour certains, particulièrement en France, l’alpha et l’oméga du développement de l’agriculture en Afrique mérite d’être discuté. Ce modèle souvent assimilé à celui de la petite agriculture très sympathique (« small is beautifull ») a pourtant largement montré ses limites : faux emplois, économie de subsistance, pauvreté (75 % des pauvres dans le monde sont des ruraux). L’exploitation familiale sous- rémunère le travail quand elle le rémunère… et surtout, pour qu’elle n’aille pas dans le mur, il faudrait que sa productivité croisse plus vite que la démographie rurale.

Mais, au-delà, j’insistais en 2013 sur les facteurs non agricoles de l’insécurité alimentaire et je persiste à penser que techniquement nous savons comment nourrir 10 milliards de personnes. Le problème est ailleurs et relève plutôt de facteurs qu’il est juste possible d’évoquer rapidement dans ce blog : les conflits fonciers, notamment ceux liés à l’accaparement de terres par des entreprises étrangères avec l’aval des gouvernements, des entreprises de transformation agro-alimentaires trop peu nombreuses^[4] et une logistique défaillante ou inexistante qui accroît les pertes après-récolte. De plus, en dépit de discours martiaux, de nombreux dirigeants africains négligent le secteur agricole ; ce qui se traduit par la faiblesse des investissements publics en faveur de l’agriculture mais aussi, plus globalement, par une forme de mépris dans lequel la classe politique et les « élites » tiennent l’agriculture et le monde rural qui sont loin des centres de décision. Enfin, la question de la lutte contre la corruption est déterminante : « 148 milliards de dollars sont drainés hors du continent par diverses formes de corruption, ce qui représente environ 25 % du PIB moyen de l’Afrique », indique Vera Songwe, secrétaire de la Commission économique des Nations unies pour l’Afrique. Si l’on ajoute à cela les 15 points de richesse que font perdre les conflits, on voit que des marges de financement du développement de l’économie africaine, dont l’agriculture, sont possibles^[5].

L’aide publique au développement est aussi questionnée face à ces situations parce que les donateurs ne semblent pas donner la plus grande priorité à la résolution des causes profondes des conflits et des évasions de capitaux. Le discours sur la lutte contre le réchauffement climatique ne devrait pas occulter ces autres réalités immédiates.

L’Afrique a des atouts pour développer son agriculture et répondre au défi de sa sécurité alimentaire, même si sa dépendance aux marchés mondiaux devient structurelle au regard des perspectives démographiques sur le continent. Elle peut faire sa « révolution agricole ». C’est possible car certains pays ont montré la voie du progrès par des investissements publics importants dans l’agriculture et des aides directes aux producteurs. Ce sera surtout possible si une « bonne gouvernance » parvient à s’installer. C’est à ce prix que l’Afrique sera peut-être, comme certains le prédisent, une nouvelle puissance agricole au milieu du siècle.

Aux côtés du Groupe, la Fondation Grameen Crédit Agricole joue son rôle d'éclaireur pour des modèles d'investissement plus responsables, plus solidaires et aux effets positifs sur le plan social. Elle expérimente les nouvelles frontières du partage de la valeur, celles d'une rentabilité financière durable, raisonnée et dont les effets seront plus équitablement répartis entre tous.

Conceptualisé par le Professeur Yunus, Prix Nobel de la paix en 2006 et administrateur de la Fondation Grameen Crédit Agricole, le social business est une activité économique où l’utilité sociale prime sur l’objectif économique. Au-delà d’un modèle de gouvernance démocratique et une ouverture vers la société, le social business prodigue des effets positifs, des changements concrets et durables au service du plus grand nombre.

Social et business : deux mots que, d’apparence, tout oppose. Dans l’ancien paradigme économique où l’individualisme était triomphant et sa conséquence la précarisation, généralisée, ils résonnaient comme une contradiction, un paradoxe. Une lubie d’idéaliste. Et pourtant, leur rencontre, aussi singulière soit-elle, est une voie d’avenir pour repenser et redéfinir un capitalisme plus responsable et une économie volontairement inclusive. Qu’appelle-t-on le « social business » ? Aussi désigné sous le terme d’entrepreneuriat social, il s’agit d’une vision incontestablement renouvelée de l’entreprise. L’expérience nous montre que ce modèle peut être un formidable outil de transformation sociale pour autant qu’on affronte la réalité de sa mise en œuvre. Comme toute entreprise, l’entreprise « social business » est d’abord une structure, un cadre organisationnel qui permet la réalisation d’un projet d’activité. De la même manière, elle cherche à remplir une condition première qui est d’atteindre la profitabilité financière. Enfin, comme n’importe quelle autre entreprise, elle opère un outil de production, intervient sur un marché, achète, transforme et vend, emploie des personnes, se développe.

L’entreprise sociale est donc très classique dans sa recherche de profitabilité. Elle est aussi très différente : car l’utilité sociale est son but primordial. Sa manière de créer durablement de la valeur ne réside pas dans sa capacité à répondre à un besoin du marché, si possible avec un avantage compétitif, mais dans la poursuite de sa mission sociale, le projet d’utilité collective à l’origine de sa création. La notion d’utilité en tant que « service rendu au client » est inhérente à toute entreprise commerciale, c’est d’ailleurs le moteur de la création de richesse. Parfois, l’utilité revêt même un caractère social, par exemple lorsqu’on propose une offre à bas prix pour atteindre un segment de clientèle à faibles revenus. Mais cela reste pour les entreprises une utilité de marché, une stratégie d’efficacité. Et cela n’en fait pas des projets d’entrepreneuriat social. L’entreprise social business n’existe quant à elle que par et pour sa mission sociale. Pour cela, elle inscrit son objectif dans la constitution même de son acte fondateur, c’est-à-dire dans ses statuts. C’est ce premier critère qui commence à faire d’elle une entreprise sociale. Elle doit également s’engager dans la mesure des effets externes qu’elle génère. L’accomplissement de ce second critère est tout aussi fondamental. L’utilité sociale n’est pas qu’un but. C’est aussi un agent de changement. Il pénètre et imprègne l’entreprise au plus profond de son fonctionnement jusqu’à atteindre son patrimoine génétique. Comme un gène supplémentaire, il « augmente » l’entreprise d’une capacité nouvelle : celle d’agir non plus dans son seul intérêt mais dans celui de toute la société. Sa mission sociale devient sa raison d’être. Cela se traduit par une sorte de contrat qu’elle passe ainsi avec son écosystème, point de départ de la construction d’un avenir en commun.

Après huit ans d’investissements en social business, la Fondation a publié en 2017 un Livre blanc intitulé « Social business, vers un entrepreneuriat de l'utilité sociale »^[1]. La Fondation y démontre l’impact de ces entreprises à utilité sociale, en mettant également en lumière les défis de ce modèle économique complexe. De l’identification des facteurs de succès à la structuration de la performance sociale des projets, la Fondation dévoile des propositions pour améliorer l’efficacité du social business et promouvoir un capitalisme plus responsable.

La controverse autour de ces transactions foncières est devenue intense au point d’amener les États comme les organisations internationales à prendre des mesures de régulation afin d’en limiter les effets considérés comme les plus péjoratifs pour les populations concernées. Les appels à la responsabilité des entreprises se multiplient depuis plusieurs années dans diverses enceintes et les réseaux sociaux.

Une importante activité dans la lutte contre les accaparements de terre est venue de la société africaine elle-même, notamment des organisations paysannes, sous la forme de mobilisations ciblées sur des opérations spécifiques. Ainsi, à la suite d’une mobilisation paysanne contre un projet d’accaparement de terre au Mali, ont été formalisés par la Via Campesina dans son Appel de Nyéléni en 2011, le respect du droit à la terre, le soutien de l’agriculture paysanne pour sécuriser l’accès à l’emploi et le droit des populations locales sur leurs politiques alimentaires et agricoles nationales.L’Union africaine a en même temps adopté une déclaration intitulée « Cadre et lignes directrices sur les politiques foncières en Afrique » qui constitue un pas en avant, mais qui reste à opérationnaliser au niveau de chaque pays.

Au cours des dernières années, de nombreuses initiatives internationales autour du développement durable et des crises écologiques ont abouti à la multiplication d’instruments juridiques de gouvernance du foncier. Le Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA) a joué un rôle clé. Il s’est saisi du sujet en mai 2012 avec l’adoption des Directives volontaires pour une gouvernance responsable des régimes fonciers applicables aux terres, aux pêches et aux forêts dans le contexte de la sécurité alimentaire nationale. Elles instituent le contrôle de la viabilité écologique des projets par des études d’impacts, la transparence des processus d’autorisation et la consultation préalable des populations, la sécurisation des droits fonciers, l’implication des autorités locales dans le suivi des opérations…Ensuite, le sujet est apparu à l’agenda de nombreuses enceintes avec l’adoption des Principes pour un investissement responsable dans l'agriculture, en octobre 2014 par le Comité de la sécurité alimentaire^[2]. 126 pays les ont adoptées. D’autres textes ont été récemment adoptés^[3]. Depuis, les Directives volontaires de 2012 ont infusé les espaces de gouvernance mondiale en prise avec les enjeux fonciers. Ainsi elles sont citées dans les déclarations des sommets du G8, du G20, de la conférence d’Addis Abeba sur le financement du développement et du sommet de New York de 2015 sur les Objectifs du développement durable (ODD) et l’adoption de l’agenda 2030.

 

 

Signataires des règles sur les terres agricoles des Principes pour l’investissement responsable des Nations Unies (UN PRI)

 

Tous ces textes sont non contraignants. Ils relèvent du droit souple et leur application est volontaire. Pourtant, c’est la première fois que les États, le secteur privé, les organisations de la société civile, les organismes des Nations unies, les banques de développement, les fondations et les centres de recherche s’entendent sur ce qui doit être considéré comme un investissement responsable dans l’agriculture et sur les systèmes alimentaires propres à contribuer à la sécurité alimentaire. De leur côté, les agences de développement élaborent des nouveaux outils dont les investisseurs en terres agricoles peuvent se servir pour démontrer qu’ils se conforment aux critères de bonne conduite de l’entreprise. En tout état de cause, les bailleurs de fonds sont désormais sous la surveillance des grandes ONG, et devaient s’abstenir de financer ou de garantir des investissements impliquant la prise de contrôle de grandes superficies de ressources foncières en contravention des principes de plus en plus reconnus sur le respect des droits fonciers ou sur la durabilité sociale et environnementale^[4].

Certaines entreprises suivent le mouvement. Elles ne veulent pas prendre de risques réputationnels et se voir cataloguer comme « accapareurs de terres » et voir leur nom associé à la déforestation ou aux autres effets environnementaux et sociaux négatifs des investissements agricoles. Pour éviter le boycott des consommateurs ou de se voir infliger des sanctions qui pourraient restreindre leurs activités, elles s’évertuent à définir leurs propres normes internes ou d’adhérer à des normes externes qui leur permettent de coller un label “investissement responsable” sur leurs plantations, leurs fonds agricoles, leur actionnariat ou leurs chaînes d’approvisionnement. On parle à présent de green capitalism ou, de manière péjorative, de « marchandisation de la nature » et de green grabbing.

En décidant de sortir, sous la recommandation des parlementaires européens et sous la pression de nombreuses ONG, de la Nouvelle Alliance pour la sécurité alimentaire et la nutrition (NASAN), créée en 2012, le gouvernement français vient de lancer un message clair. Rappelons que cette initiative entre les pays du G8, dix États africains et près d’une centaine d’entreprises, vise à prêter main-forte à l’Afrique pour s’extraire de l’insécurité alimentaire. Elle reçoit l’appui des grandes fondations (Gates, Rockefeller), des grandes multinationales agro-alimentaires du commerce (Cargill, Dreyfus, Unilever) ou du secteur semencier (Monsanto, Syngenta, Yara), des institutions régionales (NEPAD) ou multilatérales (Banque mondiale). Sont reprises les recettes de la révolution verte : recours aux technologies « améliorées » (engrais, semences sélectionnées), recours à des itinéraires techniques standardisés, contract farming. La Nouvelle Alliance n’exclut pas l’utilisation d’intrants chimiques ou d’organismes génétiquement modifiés. Le communiqué du gouvernement français du 8 février 2018 annonçant sa sortie de la NASAN précise que « la France renforcera son appui à l’agriculture familiale à travers une intensification agro-écologique ». Exit donc officiellement pour la France l’appui à la promotion de grands projets agro-industriels comme solution au déficit alimentaire en Afrique.

L’évaluation de l’expérience du grand aménagement foncier autour du barrage de Bagré au Burkina Faso réalisée par des chercheurs du Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad) a probablement contribué à convaincre les autorités françaises qu’il était temps de prendre ses distances. Les conclusions du rapport sont sévères : « La Nasan au Burkina Faso est l’histoire d’une initiative politique ayant suscité beaucoup d’espoirs et de désillusions chez certains acteurs, des craintes et des critiques chez d’autres. Portée au plus haut niveau politique lors de son lancement, elle s’est rapidement essoufflée faute, en particulier, d’appropriation. (…) Les mesures prises pour libérer des terres pour les investisseurs à venir ont profondément bouleversé les pratiques de sécurisation et de consommation alimentaire. (…) Lorsque les populations recevront des terres irriguées, il leur faudra vivre sans terres pluviales, alors que les cultures pluviales sont la base de vie des ménages »^[5].                                                       

Pour autant le combat en faveur de l’investissement agricole responsable n’est pas gagné. Les travaux du Comité technique français « Foncier et Développement » (CTFD) montrent que de plus en plus d’initiatives en matière d’investissements mettent en avant leur approche « inclusive » et « participative » vis-à-vis des populations rurales concernées. Mais, les études montrent que ces initiatives ignorent encore trop souvent les incidences qu’elles ont sur les droits des populations locales à décider de la manière dont leurs terres peuvent être utilisées. Cette non prise en considération peut générer des conflits ultérieurs ou amplifier la diffusion de conflits existants[6].Une autre analyse proposée par le Transnational Institute souligne de nombreuses difficultés associées à la mise en application des principes du CSA : le respect des droits coutumiers sont presque toujours subordonnés aux règles commerciales ; le consentement libre, préalable et éclairé des peuples autochtones est formellement inclus, mais de fait son application est sujet à des réserves ; les principes accordent à l’État un rôle de régulateur trop limité et excluent souvent  les pouvoirs locaux. Et malgré tous les efforts de la société civile pour y faire inclure l’agroécologie, celle-ci n’apparaît qu’exceptionnellement dans les programmes d’intensification des grandes entreprises.

 

Les chiffres publiés dans le rapport 2017 de la FAO sur l’insécurité alimentaire en Afrique rappellent l’urgence de la situation : 1 africain sur 4 souffre de la faim, et la prévalence de la sous-alimentation a augmenté de 14 %  en moyenne sur le continent entre 2014 et 2016^[1]. La trajectoire alimentaire du continent semble donc se dégrader après 20 ans d’amélioration constante de sa sécurité alimentaire. Un phénomène qui, en dehors de l’instabilité générée par les conflits et le changement climatique, met en perspective l’incapacité des pays africains à couvrir les besoins alimentaires d’une population en forte expansion et de plus en plus urbanisée, malgré les fortes potentialités du développement agricole africain. En remarque, la conjonction de l’urgence alimentaire dans les zones en déficit de production et de l’urbanisation croissante des populations africaines qui module les comportements alimentaires contribuent à détériorer l’état de la balance commerciale agroalimentaire du continent africain, avec un déficit de 23 milliards de $ en moyenne sur la période 2007-2015, renforçant ainsi son état de dépendance à ses importations agroalimentaires.

*corrigées des échanges intracontinentaux
Source : CEPII-CHELEM

 

Cependant, les potentialités de l’agriculture africaine se révèlent attractives pour les investisseurs, comme l’atteste le rebond des investissements directs étrangers (IDE) entrant dans le secteur agroalimentaire. En effet, entre les périodes 2003-2008 et 2009-2014, les IDE agroalimentaires ont réalisé un bond de 7,4 à 15,1 milliards de dollars soit un doublement des flux d’investissements^[2].

Les IDE ont des impacts en théorie positifs

Ces IDE en provenance de firmes étrangères ou d’institutions de pays en majorité développés disposent, sur le papier, de nombreux atouts. Ces flux de capitaux peuvent se révéler complémentaires à la dépense publique engagée dans le secteur agricole par le pays receveur, être mieux ciblés pour exploiter les avantages compétitifs ou mettre en valeur des terres inexploitées, créer des emplois aussi bien dans les espaces urbains et ruraux, et apporter un panel de technologies et de connaissances dont l’agriculture africaine manque cruellement pour améliorer les rendements et constituer des chaînes de valeur performantes. La réussite de ces investissements dépend de multiples facteurs : la forme de l’investissement, les caractéristiques du contrat, la qualité des infrastructures (physiques et institutionnelles) du pays receveur, le comportement des parties prenantes au projet, etc.

Il apparaît que les formes d’IDE les plus performantes dans la littérature économique se concentrent sur les greenfield investments ou la création de joint-ventures, de par l’impact économique qu’il engendrent dans l’espace géoéconomique d’implantation : emploi et formation de la main d’œuvre agricole locale, coopération avec les entreprises de la région, apport de technologies (intrants, machines) auprès des agriculteurs, construction et entretien d’infrastructures (routes, systèmes d’irrigation) pouvant occasionner des externalités positives auprès des communautés. De tels apports sont effectifs du moment où ces investissements sont capables d’inclure l’ensemble des acteurs locaux d’une chaîne de valeur et les tierces parties qui gravitent autour du projet^[3]. 

De nombreux obstacles peuvent contrecarrer ces impacts

Au-delà de l’efficacité supposée de ces IDE, le cheminement pour parvenir à l’établissement et l’aboutissement des projets est un facteur d’échec récurrent. La faiblesse des infrastructures réglementaires et législatives concernant la propriété et la capacité à mener des affaires peuvent fortement décourager l’entrée d’investisseurs étrangers qui ne sont pas en mesure d’adapter la chaîne de montage du projet à l’environnement local. L’abandon du projet et les pertes qui en découlent constituent un risque financier bien trop important, même pour des acteurs privés avec des moyens financiers et humains suffisamment robustes pour soutenir de tels projets.

D’autre part,  la résistance des communautés locales à l’entrée d’investisseurs étrangers, à juste titre quand les projets portés excluent les acteurs locaux et amènent à déstructurer l’activité agricole, est un puissant frein à ces IDE. Que ce soit par l’expropriation sans compensations des agriculteurs, l’opacité des accords signés entre les sociétés investisseuses et l’administration locale, l’accaparement de terres ou la destruction de cultures vivrières, de nombreux exemples de projets ayant fait ces erreurs stratégiques foisonnent.

Enfin, les effets attendus des projets liés à ces IDE se sont souvent révélés décevants par rapport aux objectifs fixés, en particulier pour les parties prenantes au projet en position de faiblesse dans les rapports de force. Une fois le projet lancé, les retours financiers sur le moyen-long terme pour les parties prenantes avec un faible pouvoir de négociation ne sont pas significatifs. Entre autre, les déséquilibres dans les rapports de force le long des chaînes de valeur amènent à une répartition inégale de la valeur ajoutée de la production agricole, souvent au détriment de l’amont que constitue la paysannerie locale. Cela amène d’ailleurs à un premier questionnement sur le lien entre IDE et les modèles économiques de type « inclusive business », qui mériterait d’être traité plus longuement^[4].

Perspectives stratégiques des IDE agroalimentaires en Afrique

Certaines études montrent qu’un relèvement des IDE dans le secteur agricole africain, à hauteur de 10 % par an et à l’horizon 2030, permettrait véritablement d’être à l’origine d’un effet de décollage pour l’agriculture africaine, avec des impacts plus ou moins forts selon les types de production et les espaces régionaux^[5]. Toutefois, la multitude d’obstacles qui interviennent lors de l’introduction d’investisseurs étrangers dans le secteur agricole africain nous amène à repenser les flux actuels d’IDE agroalimentaires.

La faiblesse de la dépense publique des États africains dans le secteur agricole, qui pour la plupart se situe en dessous des 10 % auxquels ils se sont engagés dans la déclaration de Maputo en 2003, doit être absolument comblée. Le renforcement de l’investissement public dans le développement agricole permettrait d’engendrer des structures économiques et institutionnelles en capacité d’attirer et de maîtriser l’entrée de capitaux étrangers dans le secteur agroalimentaire. Ensuite, les IDE agroalimentaires doivent être mieux calibrés, voire se concentrer davantage sur des partenariats économiques pour intégrer les acteurs locaux et favoriser la diffusion de technologies et de connaissances. Les investissements sur le continent africain en provenance des pays émergents, tels que le Brésil, l’Inde ou la Chine vont davantage dans ce sens, et se sont révélés relativement probants en termes de résultats. Enfin, le développement agricole et la réduction de l’insécurité alimentaire en Afrique seront également dépendants de l’émergence d’un tissu d’entreprises agroalimentaires sur le continent et du renforcement des échanges agroalimentaires intra et inter-régionaux. En plus de réduire la dépendance du continent envers ses fournisseurs extérieurs, le développement de l’économie agroalimentaire représente une opportunité d’investissements pour les acteurs étrangers sur un marché destiné à peser 1 000 milliards de dollars d’ici à 2030^[6].

 

 

Si les finances publiques jouent un rôle central pour réaliser ces investissements, elles ne pourront pas satisfaire la totalité des besoins dans tous les secteurs concernés. D'où un besoin d'investissements privés massifs devant accompagner et compléter les investissements publics.

Mais la participation accrue d’investisseurs privés au service des objectifs de ces plans crée des dilemmes en matière de politique publique. Les décideurs doivent en effet trouver un juste milieu entre, d’une part, l’instauration d’un climat propice à l’investissement et, d’autre part, la protection des intérêts publics par la réglementation ainsi que la nécessité de maintenir des services de qualité qui soient d’un coût abordable et accessible à tous.

Pour résoudre ce dilemme et réussir les réformes indispensables, le dialogue public-privé (DPP), s’il est bien utilisé et bien géré, est un outil puissant. En tant que mécanisme de collaboration structuré visant à rassembler tous les acteurs pertinents, de manière équilibrée et inclusive, le DPP peut en effet faire jouer les synergies et une interaction mutuellement bénéfique entre les fonds publics et les fonds privés et créer un sol fertile pour des solutions de financement innovant au service du développement

Cette synergie est indispensable dans le secteur de l’agriculture où l’on observe depuis quelques années unengagement accru d’acteurs privés (entreprises, fondations, fonds d’investissements) au travers d’investissements directs ou de soutiens apportés à des projets/programmes de développement.

Certes, des financements importants sont déjà ou seront bientôt disponibles pour relancer l’agriculture africaine, mais ces moyens risquent d’être sous-utilisés si un environnement économique, institutionnel, politique et juridique favorable n’est pas mis en place par les pays africains pour amener le secteur privé à investir massivement dans l’agriculture. Ce, d’autant que, là également, les financements publics ne seront pas suffisants pour permettre à l’agriculture africaine de relever les défis considérables à laquelle elle est aujourd’hui confrontée.

Le premier de ces défis est bien sûr de parvenir à satisfaire la croissance de la demande alimentaire liée à la croissance démographique, qui se poursuit à un rythme très élevé. L’autre défi est de renforcer la compétitivité des filières agro-industrielles à l’exportation pourparticiper plus efficacement au système commercial mondial et remonter durablement dans les chaînes de valeur régionales et mondiales.

Ces défis, qui ne sont pas inconciliables, devront être relevé en surmontant plusieurs contraintes, étroitement liées les unes aux autres. Les plus importantes d’entre elles sont l’excès de centralisme et le peu d’attention portée à l’agriculture au cours des dernières décennies par les gouvernements africains, le manque de sécurisation des droits d’accès et d’usage au foncier et aux ressources naturelles, la consommation accrue d’énergie qu’entraîne la hausse de la productivité agricole, les besoins croissants et non satisfaits en fourniture de biens publics et l’absence de complémentarité entre l’agriculture traditionnelle et les cultures d’exportation, ainsi que l’insertion insuffisante de l’agriculture familiale dans des filières de produits efficaces.

Pour lever ces obstacles, les pays africains devront formuler des stratégies et des politiques publiques cohérentes pour accroître significativement la productivité agricole tout en enrayant la dégradation des ressources naturelles. Dans une perspective d’accroissement de l’aide extérieure destinée à l’agriculture, ils devront parvenir à la mobilisation la plus efficace de ces fonds, l’enjeu étant aujourd’hui d’obtenir la meilleure complémentarité possible entre la fourniture de biens publics et les investissements privés, nationaux et internationaux.

Cette mobilisation suppose la mise en place par les États de nouvelles politiques publiques reposant sur la mise au point de compromis dans divers domaines tels que la réglementation foncière, la recherche agronomique, l’accès au crédit, la protection douanière et les mécanismes de lutte contre la volatilité des cours et de gestion des risques, le renforcement des organisations agricoles (développement des coopératives jusqu’ici peu encouragées par les États), la constitution de marchés régionaux, la formation, etc. Elle suppose également de s’attaquer aux goulots d’étranglement que sont notamment les infrastructures, la logistique et le manque d’intégration régionale, les facteurs de compétitivité, dont l’énergie, le manque d’intermédiaires financiers et de transformateurs.

Pour financer les infrastructures nécessaires, le secteur privé doit agir comme force de proposition pour des solutions innovantes dans le domaine des partenariats public privés (PPP) associant l’État, les opérateurs privés et les bailleurs de fonds. Ce, à condition qu’un cadre incitatif soit mis en place pour faciliter ces partenariats et permettre au secteur privé de pallier les défaillances des États à fournir ces infrastructures vitales pour l’agriculture.

Dans ce contexte, le DPP offre aux parties prenantes l’opportunité d’identifier les problèmes et de proposer des solutions dans un cadre sûr et structuré tout en contribuant à traiter et surmonter les problèmes de bonne gouvernance et de communication entre les acteurs privés et publics.

Les réformes proposées dans ce cadre, étayées par des mécanismes de suivi, visent non seulement à réduire les coûts et les risques liés au fait de faire des affaires dans le secteur de l’agroalimentaire, mais aussi à tirer parti des investissements privés dans les composantes de la chaîne de valeur en amont, en aval et transversales. Cela permet de s’assurer que toute intervention prend en compte les aspects de durabilité environnementale et sociale. Le dialogue public-privé joue également un rôle unique en tant que plateforme d’innovation et d’apprentissage, dans laquelle de nouvelles idées et des opportunités de type gagnant-gagnant sont partagées par tous les protagonistes.

Pour y parvenir et pour se faire entendre par les États et les bailleurs de fonds, le secteur privé doit s’organiser et affirmer sa doctrine sur les conditions de la relance de l’agriculture africaine, au-delà des lieux communs, clichés et idées reçues. Il doit faire la part du vrai et du faux, du simplifié et du déformé, en évitant les jugements à l’emporte-pièce, sur plusieurs questions épineuses qui conditionnent l’avenir de l’agriculture africaine, tout particulièrement la protection des marchés agricoles, les agro-carburants, les OGM, la relation entre cultures industrielles tournées vers l’exportation et les cultures vivrières, les politiques de développement durable… La contribution du secteur privé au développement est en effet un point-clé. Il a fait la preuve que son professionnalisme et son expertise peuvent être mis efficacement au service du développement su les zones où il opère.

Sait-on par exemple que le groupe SOMDIAA, investi notamment dans la production sucrière au Cameroun et au Congo, est maintenant le premier fournisseur privé d’électricité dans la zone CEMAC ?  Sait-on que dans la région du Cameroun où se trouvent ses plantations de bananes, la Compagnie Fruitière, premier producteur de fruits de la zone ACP, organise l’accès à l’électricité ainsi qu’à l’eau potable, contribue à renforcer le système éducatif par la participation au financement des écoles publiques et par la construction d’écoles ou de complexes scolaires, et s’occupe de l’entretien des routes et du ramassage des ordures ménagères ?

Chacun peut en effet constater que les entreprises privées savent généralement mieux dimensionner les investissements nécessaires aux projets, qu’elles ont des modes de gestion plus modernes et plus réactifs. Cela renforce le rôle du secteur privé qui peut jouer le rôle de courroie de transmission entre les États africains et les bailleurs de fonds pour libérer le potentiel agricole africain.

Plus généralement, avec le DPP, le secteur privé doit convaincre les décideurs africains qu’avec leur agriculture, ils disposent d’un potentiel énorme pour lutter contre la pauvreté et réduire le déséquilibre des échanges Nord-Sud, et de la nécessité pour eux de protéger ce potentiel pour permettre à leurs agricultures de prendre toute la place qui leur revient, à l’exemple d’un pays comme le Brésil qui, en deux décennies, s’est hissé au rang de géant agricole.

C’est pourquoi le dialogue public-privé doit avoir comme objectif de mettre en place un écosystème entrepreneurial favorable à l'entrepreneuriat agricole pour transformer les zones rurales en pôles de développement, en incitant davantage les jeunes à s’investir dans ce secteur, et avoir une vision prospective et innovante pour bien saisir les opportunités agricoles afin de relever le défi de l’autosuffisance alimentaire.

Cela passe notamment par le renforcement des capacités des coopératives pour permettre l’essor d’un entreprenariat agricole capable de passer d’une agriculture de subsistance à une agriculture moderne et durable.

Mais si le DPP fournit une réponse intégrée aux facteurs limitant la croissance du secteur agricole et accélère le rythme des réformes dans ce domaine, cela prendra encore du temps. Dans la plupart des pays d’Afrique francophone, ce dialogue est encore embryonnaire et peu conclusif. Celui-ci ne se décrète pas. Il ne suffit pas en effet de réunir gouvernement, hauts fonctionnaires et associations professionnelles autour d’une table pour qu’un climat de confiance s’instaure et que des orientations de politique économique soient conjointement élaborées.

Tous les observateurs s’accordent à dire que réunir les conditions d’un DPP fructueux en Afrique est chose éminemment complexe et relève d’un équilibre délicat entre les secteurs public et privé. D’où la nécessité de construire et entretenir en permanence une relation gagnante pour les deux parties, laquelle suppose confiance et dialogue continu entre elles….

Cela ne se fera pas rapidement. En effet, certaines des contraintes qui déterminent l’interaction entre l’Etat et le secteur privé, à commencer par la lourdeur de l’administration ou encore un secteur privé encore insuffisamment organisé malgré des progrès rapides, sont à la fois difficiles à contourner et impossibles à réformer à court terme. La confiance sera encore longue à s’installer, et aussi très rapide à disparaître. Comme le dit un proverbe, « la confiance pousse aussi lentement qu'un cocotier, mais tombe aussi vite qu'une noix de coco ».

Le dialogue public-privé n’est pas un outil miracle. Il s’apparente plutôt à un processus de long terme qui exige du temps, de la mesure et de la détermination et qui doit être conduit en fonction du contexte et adapté aux dispositifs institutionnels existants. Le comprendre permet de dessiner, de manière réaliste et pragmatique, les contours de ce que l’on peut attendre en matière de politique en faveur d’une meilleure compétitivité et d’une croissance créatrice d’emplois. Tel est l’enjeu du nouveau pacte africain^[1].

 

Dans un tel contexte, les décisions du président Trump en matière de négociations commerciales internationales (retrait du traité trans-Pacifique, TPP ; renégociation et menace de sortie de l’ALENA, l’accord commercial entre le Canada, les Etats-Unis et le Mexique ; arrêt des négociations avec l’Europe du méga-accord TTIP ; obstructions à l’OMC pour la nomination des experts des différents « panels » de l’Organe de règlement des différends, etc.) marquent une rupture spectaculaire. Ce faisant, les Etats-Unis rejoignent paradoxalement les positions protectionnistes traditionnelles, notamment celles des mouvements altermondialistes, systématiquement opposés à tout accord de libéralisation, comme l’a illustré récemment l’opposition à l’accord commercial entre l’Union européenne et le Canada (le CETA).

Tous ces développements reflètent l’érosion progressive, jusqu’à la disparition peut-être, du consensus fort en faveur de la libéralisation des échanges, qui était apparu à la fin de la Seconde Guerre mondiale et qui avait prévalu pendant plus d’un demi-siècle. Mais en fait, la situation actuelle est ambiguë. Certes, la libéralisation des échanges est largement contestée, au motif notamment qu’elle ébranlerait les « préférences collectives » (lutte contre les inégalités, protection de l’environnement, etc.) propres à chaque Etat. Pour autant, les succès et les échecs d’intégration économique ici ou là - intégration économique qui implique toujours la libéralisation des échanges au sein de la zone d’intégration - continuent d’être au cœur des grandes préoccupations géostratégiques actuelles. Eclairer ce paradoxe n’est pas simple. Le but de cet essai est d’y contribuer en réfléchissant au contenu, à la portée et aux limites du consensus relatif à la libéralisation des échanges.

Emergence du consensus

Le consensus apparu à la fin de la Seconde Guerre mondiale est le produit d’un repentir intellectuel portant sur les conséquences catastrophiques du caractère unilatéral des principales politiques économiques mises en œuvre dans les années 1930 pour sortir de la crise économique qu’avait provoquée la crise financière de 1929 (« le krach de Wall Street » en octobre 1929). La décision la plus emblématique date de 1930 quand le Congrès américain vota la loi appelée Smoot-Hawley, qui augmentait les tarifs douaniers de façon très significative. Une telle mesure unilatérale était vue comme un moyen efficace de favoriser l’emploi aux Etats-Unis, renchérissant les importations et, par là-même, favorisant la production intérieure.  Mais bien sûr les pays partenaires commerciaux des Etats-Unis, victimes de cette hausse des tarifs douaniers, en rétorsion augmentèrent eux-aussi leurs tarifs douaniers. En fin de compte, cette escalade de mesures unilatérales fut telle que les obstacles aux échanges internationaux augmentèrent, ce qui fut considéré à la fin de la deuxième guerre mondiale comme une cause importante de la prolongation de la crise économique mondiale, crise qui contribua notamment à l’arrivée des nazis au pouvoir en 1933.

Cette interprétation était largement partagée parmi les responsables des politiques économiques des pays alliés, notamment J. M. Keynes, à la fin de la guerre^[2]. C’est sur la base de ce consensus intellectuel que fut créé le GATT, qui consacrait un accord entre pays signataires pour réduire les obstacles aux échanges commerciaux, tout particulièrement à l’époque la réduction des tarifs douaniers. Il s’agissait pour les pays signataires d’élaborer et de respecter des disciplines collectives, librement consenties, pour éviter les excès de politiques unilatérales nuisibles à l’intérêt général. C’est exactement la même démarche qui présida à la création du FMI destiné à limiter des mesures similaires dans le domaine financier, en particulier les dévaluations compétitives.

Portée du consensus

Ce consensus en faveur de la libéralisation des échanges a joué un grand rôle dans le choix des politiques économiques nationales de nombreux pays et dans les relations économiques internationales au cours des cinquante ou soixante années après la fin de la guerre. Les négociations successives au sein du GATT puis de l’OMC, qui ont été consacrées par les accords de Marrakech en 1994, ont abouti à la quasi-suppression des droits de douane dans le domaine industriel, à un meilleur respect international des droits de propriété intellectuelle, à un début de disciplines en matière de services et, après des décennies de résistance ou de paralysie, à l’acceptation de règles assez contraignantes dans le domaine agricole pour amener notamment la profonde réforme de la politique agricole commune (PAC) que fut la réforme MacSharry en 1992.

De même, la plupart des négociations régionales et bilatérales se sont déroulées dans le cadre de ce consensus. La construction européenne elle-même a commencé par l’établissement d’un marché commun au sein duquel la circulation des biens et des personnes est libre, les difficultés des négociations relatives au Brexit aujourd’hui illustrant l’importance de ce principe. On pourra certes objecter que la mise en place d’un marché commun est loin d’instaurer le libre-échange puisque ce marché est protégé de la concurrence internationale par un tarif extérieur commun. Il repose donc sur une disposition directement contraire à la clause de la nation plus favorisée, pierre angulaire du GATT (Article I). Mais cette exception est expressément prévue par le même traité (Article XXIV), ce qui reflète le caractère très pragmatique de cet accord conclu en 1948. L’objectif n’était pas l’instauration du libre-échange mais une libéralisation progressive des échanges. Dans cette perspective, la mise en place d’un marché commun est un progrès si l’effet « création de commerce » l’emporte sur l’effet « distorsion de commerce », pour reprendre la terminologie de J. Viner. Le même article XXIV stipule d’ailleurs que les pays créant le marché commun doivent négocier avec les autres pays membres du GATT pour leur accorder des avantages commerciaux compensant ces effets de distorsion.

Par ailleurs, la libéralisation des échanges est au cœur des deux grands accords régionaux impliquant l’Europe : la relation euro-méditerranéenne et les accords avec l’Afrique subsaharienne. La première a été relancée de façon solennelle à Barcelone en 1995. L’objectif ambitieux de créer un espace de « prospérité partagée » reposait sur l’engagement de réaliser une zone de libre échange (ZLE) en 2010. Manifestement, on sait aujourd’hui qu’un tel objectif était utopique, ne serait-ce que parce que la frontière terrestre entre l’Algérie et le Maroc est totalement fermée depuis des années. Il n’empêche qu’au cours des années ultérieures a été réaffirmé l’objectif de libéralisation et, pour la Commission européenne aujourd’hui, la tâche principale est la négociation d’accords de commerce « complets et approfondis » avec les pays de la région les plus engagés dans des processus de réforme (ce mot signifiant en premier lieu libéralisation économique). Avec les pays d’Afrique subsaharienne, la principale préoccupation est l’élaboration et la ratification d’« accords de partenariat économique » (APE), ce qui veut dire réellement accords de libéralisation moins discriminants vis-à-vis des pays tiers que les anciens accords de Lomé qui donnaient aux pays ACP des facilités d’accès privilégiées aux marchés européens. De nombreux autres exemples dans le monde pourraient être cités pour illustrer le rôle prépondérant que joue encore le consensus en faveur de la libéralisation des échanges.

Limites du consensus

Poursuivre un objectif utopique, comme dans le cas du processus euro-méditerranéen, est évidemment une limite du consensus. Cette limite est d’autant plus sérieuse que l’accent mis sur la libéralisation des échanges a relégué au second plan d’autres objectifs de coopération, notamment dans le domaine agronomique, qui auraient pu être beaucoup plus fructueux. Par ailleurs, il est clair que la poursuite de la libéralisation des échanges a trop souvent perdu le caractère pragmatique qui prévalait au moment de la création du GATT. Cela a été particulièrement manifeste dans les années 1990 au moment du triomphe du « consensus de Washington », dans lequel la libéralisation des échanges n’était qu’une composante d’un ensemble beaucoup plus large de politiques économiques libérales dans tous les domaines, prônées de manière dogmatique. Ce sont les excès de ce consensus qui ont contribué aux critiques actuelles de « l’ultralibéralisme ». Enfin, force est de constater que les négociations du Doha round à l’OMC, entamées il y a plus de seize ans, sont paralysées.

Le dilemme aujourd’hui

La libéralisation des échanges, en particulier ceux des produits agricoles, est-elle donc définitivement déconsidérée ? A-t-elle disparu des politiques publiques ? On a vu qu’il n’en était rien, mais la situation est pour le moins confuse. Pour bien comprendre la situation actuelle, il faut s’interroger sur la notion de consensus utilisée tout au long de cet essai. Un consensus n’est pas un accord unanime. Pour reprendre une formulation un peu humoristique, il y a consensus si toutes les parties prenantes peuvent « vivre avec », sans pour autant être prêtes à mourir pour lui. Le consensus sur la nécessité de libéraliser les échanges à la fin de la guerre ne signifiait pas du tout la disparition des pressions protectionnistes au plan politique, ni la fin des controverses intellectuelles autour du libre-échange. Mais rétrospectivement, on peut observer qu’il y a bien eu un mouvement puissant de libéralisation des échanges et que ce mouvement a eu un impact très fort sur de nombreuses politiques publiques. Il a bien fallu un consensus large parmi les responsables politiques pour expliquer ce mouvement. Aujourd’hui, on l’a vu, le consensus est érodé. Beaucoup s’en réjouissent ou s’en réjouiront dans les milieux agricoles francophones. En effet, rares sont les dirigeants agricoles français qui soutiennent la libéralisation des échanges, même dans des secteurs compétitifs comme ceux des grandes cultures et de la viticulture. Et dans les pays africains francophones, l’accent est le plus souvent mis sur le manque de compétitivité de l’agriculture dû à de très faibles productivités du travail.

Il ne s’agit pas ici de discuter le bien-fondé de ces positions mais d’en prendre acte. On sait bien que toute libéralisation des échanges crée des gagnants et des perdants. Les libéraux pensent que généralement les gains des gagnants sont supérieurs aux pertes des perdants et que donc des compensations sont possibles entre les uns et les autres. Mais nul ne peut ignorer que, dans les situations concrètes, les perdants ne sont que très rarement bien identifiés et encore moins souvent reçoivent des compensations appropriées. Le problème principal en matière de politique publique est donc de bien identifier les enjeux et de les gérer. Dans cette perspective, se prononcer pour ou contre la libéralisation des échanges en général n’a pas beaucoup de sens et relève le plus souvent d’une prise de position idéologique.

Enfin, une dernière dimension doit être prise en compte aujourd’hui dans les débats relatifs à la libéralisation des échanges : les conséquences géopolitiques des décisions prises. Le récent sommet de l’APEC^[3], en novembre dernier à Danang, illustre bien cette dimension. Après les déclarations du président Trump indiquant : « Les Etats-Unis ne passeront plus de grands accords commerciaux qui nous lient les mains”, le président Chinois Xi Jin Ping encouragea les membres de l’association à « soutenir le régime commercial multilatéral ». Comment mieux souligner la dimension géopolitique du rôle de la libéralisation des échanges aujourd’hui ? Celle-ci a été soutenue, portée même, par les Etats-Unis pendant plus de soixante ans. Est-ce maintenant le tour de la Chine? Dans les deux cas, ce sont bien les relations de pouvoir qui sont déterminantes. Au total, aujourd’hui comme hier, une attitude très pragmatique me paraît nécessaire dans toute prise de position sur les politiques publiques impliquant une libéralisation des échanges.

Pour dépasser les limites inhérentes à tout plaidoyer pour le pragmatisme, on pourrait tenter, comme le suggère Pascal Lamy^[4], de travailler sur la gouvernance de la mondialisation, afin de rendre la libéralisation compatible avec d’autres préoccupations sociétales, comme la lutte contre les inégalités en particulier. Il s’agirait en quelque sorte d’organiser une convergence des préférences collectives exprimées par les différents Etats. Aujourd’hui une telle perspective me paraît utopique.

©ICRISAT / Alina Paul-Bossuet

Les options sont limitées pour les habitants du Malawi, jeune pays enclavé classé parmi les nations les plus pauvres du monde, où deux personnes sur trois sont âgées de moins de 25 ans. La plupart des familles dépendent encore d’une agriculture vivrière et pluviale, très vulnérable au climat erratique de cette région semi-aride. Deux années consécutives de sécheresse ont accru l’insécurité alimentaire. La production de maïs, aliment de base, a chuté d’un tiers en 2016. Augmenter la productivité des petites fermes vivrières est essentiel pour réduire la pauvreté dans ce pays. Une meilleure diversité dans les fermes et dans les assiettes, en encourageant les paysans à cultiver davantage de légumineuses comme l’arachide ou le pois d’Angole, permettrait d’améliorer nettement la nutrition familiale tout en enrichissant les sols appauvris du Malawi. Mais la grande difficulté pour obtenir des semences de légumineuses de qualité pose encore problème. Le secteur privé semencier n’a pas investi pour produire des semences de légumineuses améliorées. Plusieurs études montrent que nombre de paysans de cette région utilisent leurs propres semences ou en achètent, en partie pour renouveler leurs stocks, via les circuits informels ou les marchés locaux, où le grain est converti en semences de qualité souvent douteuse.

Pour l’arachide par exemple, le Malawi, autrefois exportateur, a vu sa production chuter dans les années 80. Alors que plus de 90 % des arachides viennent des petites fermes familiales, les rendements moyens au début des années 2000 étaient bas, autour de 860 kg par hectare. Les paysans font face à de multiples aléas : la pauvreté des sols, les maladies, les insectes, la sécheresse, ou encore l’utilisation de variétés locales non productives.

Création d’entreprises semencières locales

L’Institut international de recherche sur les cultures des tropiques semi-arides (ICRISAT) et les instituts de recherche et développement nationaux ont développé, au cours des années, des variétés améliorées comme la Nsinjiro : un type d’arachide de confiserie, productive et résistante à la rosette (un virus de l’arachide transmis par des piqûres d’insectes, qui stoppe la croissance de la plante et teint le feuillage en jaune). Pour disséminer ce type de semences améliorées, des systèmes semenciers communautaires (des banques de semences villageoises mises en place par des ONG, par exemple) ont permis d’atteindre près de 50 000 paysans en dix ans. Mais pour une adoption à l’échelle du pays, il fallait trouver un modèle financier durable avec un engagement du secteur privé.

En 1999, l’ICRISAT a mis en place un fonds de roulement de semences d’arachide dont l’objectif était de créer un modèle économiquement viable, qui puisse fournir des semences de variétés améliorées (productives, tolérantes à la sécheresse, résistantes aux maladies) sur la durée, avec une qualité garantie et à un prix raisonnable pour le paysan. Cette initiative, soutenue d’abord par USAID et maintenant par l’Irlande, a encouragé la création d’entreprises semencières locales et l’adoption à grande échelle de variétés améliorées.

L’impact sur la production et les revenus a été significatif pour de nombreux paysans comme Mary Kumwenda. Ouvrière agricole et mère de trois enfants, Mary a rejoint le club de producteurs de semences de Madede, dans le district de Mzimba, en 2012. Elle a reçu une formation pour la production de semences d’arachide ainsi que 20 kg de semences de base, pour la multiplication. Elle a récolté 11 fois plus de semences (222 kg) et fait un bénéfice honorable de 78 000 kwacha (environ 107 dollars) la première année. L’année suivante, elle a doublé les surfaces et triplé sa production de semences grâce à une météo clémente. Son bénéfice a été de 321 000 kwacha, soit une fois et demie le revenu national moyen.

Comment fonctionne le fonds de roulement semencier ?

Au cœur du modèle, il y a les communautés ou « clubs » de producteurs de semences : des groupes de 10 à 15 petits paysans formés à la production et la gestion de semences, ainsi qu’aux dynamiques de groupe. Ces clubs sont contractualisés par l’organisation qui gère le fonds de roulement pour multiplier une quantité de semences, achetée à prix garantis et négociés à l’avance. Les petits producteurs reçoivent en crédit leurs semences de prébase (semences de premières générations, produites en station de recherche), tandis que des fermes plus grandes peuvent, quant à elles, fournir le fond de roulement tout en payant en avance leurs semences de prébase. Les semences de base (à partir desquelles sont produites des semences certifiées commerciales) sont ensuite vendues par l’organisation à des entreprises semencières locales pour la multiplication en semences certifiées, puis revendues aux paysans via leur réseau de commerçants d’intrants agricoles. Les recettes de ces ventes permettent au fonds de roulement de couvrir les coûts de stockage, d’emballage et de transport, et le modèle est capable d’engager davantage de petits paysans chaque année.

Le fonds de roulement semencier s’est progressivement diversifié. Désormais, niébé, pois d’Angole et riz sont dans le portfolio de l’organisation. Des entreprises semencières locales sont de plus en plus impliquées dans la production et la commercialisation de semences certifiées, elles se rendent compte du retour sur investissement intéressant de la production de semences vivrières de qualité. Ces entreprises sont membres de l’Alliance semencière du Malawi (Malawi Seed Alliance, MASA en anglais), une association créée par l’ICRISAT pour gérer le fond de roulement et faciliter la commercialisation des semences certifiées sous la marque MASA.

Aujourd’hui, le Malawi est de retour sur les marchés internationaux, exportant de nouveau en Europe des arachides sous la marque de commerce équitable Liberation Foods, de l’organisation paysanne NASFAM, avec des rendements qui ont à peu près doublé (autour de 1500 kg/ha). Le fonds de roulement semencier d’ICRISAT a certainement joué un rôle important dans ce renouveau de l’arachide au Malawi et d’autres pays voisins comme le Zimbabwe sont intéressés pour répliquer ce modèle.

La question peut surprendre car il ne fait aucun doute que l’alimentation est moins chère dans les pays les plus pauvres. C’est le premier retour d’expérience du touriste qui aurait visité un marché en Afrique, et c’est confirmé par les données statistiques. Comme on le voit dans le graphique ci-dessous, les pays sub-sahariens affichent bien les prix les plus bas en termes absolus. Les produits alimentaires africains sont donc particulièrement abordables pour le consommateur… européen par exemple. Qu’en est-il pour le consommateur africain ?



Les économistes savent qu’il existe une relation stable entre le niveau des prix et le développement économique : le niveau des prix augmente à mesure qu’un pays devient riche. Un ménage issu d’un pays riche paiera donc plus cher son alimentation mais bénéficiera également de meilleurs revenus. Une mesure de cherté doit donc rapporter les prix aux niveaux de revenu. Seulement alors sera-t-on en mesure d’évaluer si les consommateurs subsahariens sont véritablement mieux lotis que les consommateurs européens.

Mais est-ce vraiment un problème ? Après tout, les Africains ne sont-ils pas essentiellement des producteurs ? Les prix ont des effets contrastés sur le bien-être des ménages. Ils sont synonymes de revenus pour les producteurs, mais de coûts pour les consommateurs. L’effet global net dépend de la structure de l’économie. Dans les économies principalement agricoles, la majorité des ménages profite de prix alimentaires élevés dans la mesure où ils consomment ce qu’ils produisent et vendent leur surplus. Certes. Mais en raison des dynamiques d’urbanisation et de diversification de l’économie rurale, de moins en moins de ménages dépendent de leur autoconsommation. En Afrique de l’Ouest, nos estimations montrent que les marchés fournissent au moins deux tiers de l’approvisionnement alimentaire des ménages. Les producteurs eux-mêmes sont dépendants des marchés pour leur alimentation, en raison des effets de saison mais également des transformations en cours des systèmes agricoles. Ces changements structurels exigent de revoir l’impact net des prix alimentaires et encouragent une politique à la baisse des prix. Mais celle-ci ne doit pas se faire à n’importe quel prix.


© Andrew Murray

[1] Spécialiste du développement et d’économie agricole, Prix Nobel d’Economie en 1979.

[2] Voir Allen, T. (2017), « Le coût des prix alimentaires élevés en Afrique de l’Ouest », Notes ouest-africaines, No 08, Editons OCDE, Paris. Lien vers l’étude : http://www.oecd-ilibrary.org/development/le-cout-des-prix-alimentaires-eleves-en-afrique-de-l-ouest_48e99091-fr

 

L’urgence du développement des agricultures en Afrique

Inutile de s’attarder longuement sur l’évolution démographique de ce continent et particulièrement de l’Afrique subsaharienne, les chiffres parlent d’eux-mêmes : la population connaîtrait un doublement en une quarantaine d’années, phénomène accompagné d’un processus d’urbanisation extrêmement rapide et massif.

Dans l’état actuel des choses, les agricultures africaines auront des difficultés à répondre à cette demande supplémentaire. Les changements climatiques attendus dans cette partie du monde ne peuvent qu’accentuer ces difficultés. Malgré une mobilisation de nombreux acteurs, les risques de déstabilisation sociale sont importants sur le continent africain mais également pour les régions voisines dont l’Europe.

Il est donc dans l’intérêt de tous de participer à la lutte contre la pauvreté dans cette grande région du monde et de travailler à des solutions de développement durable des agricultures africaines.

Les acteurs à l’œuvre aujourd’hui

Le rôle des Etats est bien sûr variable, mais il semble que l’on puisse s’accorder sur le fait que la très grande majorité des pays vit avec des structures étatiques non matures (au sens où l’entend Douglas North dans l’ouvrage collectif « Violences et ordres sociaux »), difficilement compatibles avec le développement de politiques agricoles stables.

Dans un tel contexte, de nombreuses firmes multinationales du secteur agro-alimentaire ont choisi d’investir en Afrique. A cela, plusieurs raisons : i) l’Afrique offre à ces entreprises un marché et un potentiel de développement très important ; ii) pour un certain nombre d’entre elles, investir auprès des producteurs est une façon de sécuriser durablement les ressources de matières premières dont ils ont besoin, y compris avec des pratiques de préservation des sols.

Ces firmes oeuvrent souvent dans le cadre de partenariats public-privé (PPP) signés avec les Etats. Souvent organisées en réseaux, elles travaillent avec des fondations, des organisations de producteurs (OP), des cabinets de services, des ONG, des banques et avec le soutien des organisations internationales telle que les Nations unies. Ce type d’organisation adopté depuis une quinzaine d’année a été récemment très bien décrite par Roger Blein et al. dans un rapport intitulé « Les pôles de croissance en Afrique de l’Ouest : réalités, impacts et enjeux ».

Des OP se sont structurées, plutôt dans les filières agro-industrielles. Dans de nombreux cas elles achoppent sur les problèmes de la commercialisation et de la contractualisation. Lors du colloque de FARM qui s’est tenu le 24 novembre dernier sur le thème de l’agriculture contractuelle en Afrique, Paule Moustier, du CIRAD, a montré clairement que malgré l’effet positif de la contractualisation, seuls 1 à 5 % des agriculteurs africains sont impliqués dans ce type de relation. La production vivrière est très peu concernée. Les représentants africains des entreprises de commerce présents ont tous insisté sur la nécessité de flexibilité dans les contrats pour pouvoir résister à la variabilité de l’environnement des marchés. Il est aussi évident que ce type de relation, valorisée en Occident, questionne encore les traditions d’organisation sociale en Afrique et que des adaptations sont sans doute à inventer.

Quant aux organisations de défense des intérêts des agriculteurs, elles ont mis longtemps à se construire après la décolonisation. Aujourd’hui, elles existent et fonctionnent. Elles interviennent auprès des Etats, de la CEDEAO, de la Banque mondiale… Pourtant un énorme travail reste à faire, notamment de formation, avec de très faibles moyens alors que le renforcement de leur action est primordial. C’est un enjeu majeur pour le développement durable des agricultures africaines.

Les agropoles, sujet également abordé dans le colloque de FARM, sont des options envisagées par certains pays. Soutenus par la Banque africaine de développement, ces initiatives portées par les Etats sont assez nombreuses (Togo, Burkina Faso, Cameroun, Sénégal…). Roger Blein a tenté de nous expliquer ces choix, évidemment à considérations multiples. Une idée-force se dégage : dans l’urgence alimentaire actuelle, certains Etats rechercheraient une solution rapide pour développer une agriculture commerciale. Dans ce cadre, des entreprises apportent leur savoir-faire et bénéficient d’un marché. De nombreuses questions se posent concernant notamment l’accès des agriculteurs locaux au foncier et les soutiens publics attribués à de tels investisseurs. Par ailleurs, le succès des agropoles en termes d’augmentation de la production agricole ne semble pas encore assuré.

Quel rôle pour les entreprises ?

Cette description trop rapide et donc partielle des intervenants sur la scène des agricultures en Afrique montre toutefois que des changements sont à l’œuvre, avec l’intervention d’une multiplicité d’acteurs aux intérêts pas nécessairement convergents et parfois même contradictoires. Chacun développe sa stratégie, pour le meilleur comme pour le pire.

On peut légitimement s’interroger sur les considérations à prendre en compte dans un tel contexte pour accompagner un développement durable des agricultures africaines. Autrement dit, quels sont les critères à privilégier dans une stratégie d’entreprise souhaitant investir dans ces pays et dont un des objectifs est aussi de s’assurer un retour sur investissement ?

Le sujet est complexe. En effet, on ne peut ignorer tous les problèmes liés aux défis environnementaux majeurs, à la faiblesse des politiques publiques (agricoles et autres), à la prise en compte des organisations sociales traditionnelles, à l’impact de l’arrivée des énergies décarbonées et des nouvelles technologies, à la confusion engendrée parfois par les interventions de multiples acteurs. Mais, s’il faut prioriser les enjeux pour orienter les actions de développement des agricultures africaines et au risque de paraître banale, deux thèmes retiennent notre attention.

1. La préservation des sols est un enjeu majeur, avec les conséquences qui en découlent pour les pratiques culturales. On connaît aujourd’hui les méfaits des révolutions vertes dans un certain nombre de pays. Elles ont répondu clairement à des attentes sociétales fortes à une époque donnée, on en mesure aujourd’hui les dégâts collatéraux, notamment sur les sols. Il serait dangereux de les ignorer.

Cependant, il ne faut pas se voiler la face. L’intensification des agricultures africaines est nécessaire. Ce ne sera pas facile car il faudra réintroduire de la complexité dans les schémas de pensée, concernant notamment les systèmes de production. Tous les acteurs n’y sont pas favorables et les systèmes de vulgarisation auprès des agriculteurs manquent de moyens.

2. Un autre enjeu majeur est l’appropriation par les territoires et donc par les populations locales des projets de développement qui les concernent, y compris dans le cadre des PPP. Cet objectif est également complexe. Il implique évidemment beaucoup d’investissements, en particulier en formation, et du savoir-faire en management de projet.

Si ces deux thématiques ne sont pas traitées, il sera difficile de parler de développement durable. Pour les entreprises qui souhaitent tenter une telle aventure, une réflexion stratégique dans le cadre d’une politique de responsabilité sociétale (RSE) pourrait peut-être donner quelques clés pour agir.

 

Dans le secteur de l'énergie, il faudrait laisser au moins deux tiers des ressources fossiles connues sous terre, tout en répondant à une demande en forte augmentation. Pour produire suffisamment d’aliments, il sera nécessaire d’accroître considérablement les rendements moyens en céréales en Afrique subsaharienne, où ils stagnent depuis les années 1960 entre 1 et 1,5 tonne par hectare, alors que la population devrait y doubler d’ici à 2050. Ailleurs, ces rendements ont progressé régulièrement : en France, ils sont passés de 2 à 7 t/ha entre 1960 et 2000 (Fig.1).

 

Fig. 1 : Evolution des rendements moyens des céréales dans les différentes régions du monde et en France entre 1961 et 2014. Source : Banque mondiale  

 

Heureusement, les rendements peuvent être facilement augmentés en Afrique en améliorant la quantité et la qualité des intrants (semences, engrais, eau). En portant le niveau moyen des apports d’engrais par hectare d’environ 10 kg actuellement à 50 kg, comme le recommande le NEPAD^[1] dans la déclaration d’Abuja en 2006, on pourrait y doubler les productions sans avoir besoin de défricher de nouvelles terres, en compensant les exportations de matières minérales par les récoltes. Sans cela, les sols, déjà très pauvres en phosphore, continueront à se dégrader. Notons qu’à 50 kg par hectare, les apports d’engrais en Afrique se situeraient encore à moins de la moitié de la moyenne mondiale, au tiers ou au quart des apports réalisés dans les pays développés, en Inde et au Bangladesh, et au sixième de ceux effectués en Chine (Fig.2). Si dans ces pays, notamment en Chine, il conviendrait d’en utiliser moins, tout en maintenant le niveau de production actuel, en Afrique subsaharienne il faut au contraire en apporter nettement plus. Contrairement à ce que l’on croit communément, cela permettrait également de limiter l’accroissement des émissions de GES.

 

 

Fig. 2 : Consommation annuelle d’engrais, en kilos par hectare de terres arables, en 2013, dans quelques pays. Source : Banque mondiale

En effet, à rendement inchangé, doubler la production supposerait de doubler les surfaces cultivées et donc, en Afrique subsaharienne, de continuer à défricher annuellement - comme entre 1975 et 2000 - quelque 5 millions d'hectares. Or un tel défrichement (dans l’hypothèse où il proviendrait, à parts égales, de forêts et de prairies, comme c’était le cas sur la période 1975-2000, et en se basant sur les bilans d’émissions calculés pour la France), génère environ 200 tonnes de CO₂ par hectare, en raison de la diminution des stocks de carbone des arbres et de la matière organique des sols. C’est cent fois plus que les apports annuels d'engrais qui permettraient d’y doubler les rendements^[2] (Fig.3). En outre, comme les émissions de GES ont lieu chaque année en ce qui concerne les engrais, alors qu’elles sont produites immédiatement dans le cas d’un défrichement, l’impact climatique d’une hausse de la fertilisation pour doubler la production est moindre que celui lié au défrichement pendant deux siècles !

Fig. 3 : Représentation schématique des stocks moyens de carbone par hectare dans les biomasses et dans la matière organique des sols pour les forêts, les prairies et les cultures en France. Dans les bulles figurent les émissions qui résultent d’un défrichement d’un hectare moyen de forêt et de prairie et les émissions générées annuellement par les apports d’engrais (fabrication, transport, champ) d’un hectare de blé. Ces dernières sont de l’ordre de 2,5 t de CO_2e, pour un rendement de 7,3 t comme en 2000, contre 0,67 t de CO_2e pour des rendements quatre fois moindres, comme en 1950. Source : calculs de l’auteur selon la directive IPCC 2006.

 

Ajoutons que, sur les terres en forêt et en prairie que l’augmentation des rendements a permis de sauvegarder, on peut continuer à récolter du bois et du fourrage et profiter de multiples services environnementaux : protection des sols, cycle de l'eau, conservation de la biodiversité, refuges pour les  parasites des bio-agresseurs, etc. (Fig. 4).

Fig. 4 : Pour doubler la production agricole, on peut doubler la surface cultivée sans augmenter les rendements en défrichant (scénario de transition de i vers j) ou doubler les rendements des surfaces déjà en culture (i vers k) sans défricher. Dans ces changements il faut prendre en compte tout à la fois les émissions de GES résultant (1) de la réduction des stocks de carbone qui se produit lors du défrichement de forêts en passant de i vers j, comme sur cette figure (ou lors de la mise en culture de prairies), (2) de la diminution des produits auparavant récoltables sur la surface défrichée et (3) des différences d’augmentation des émissions de GES sur les surfaces cultivées en k et j. Source : Riedacker 2008a et 2008b (voir note 2).

 

Pour formuler de bonnes politiques, il faut donc passer de la parcelle au paysage, puis à l’échelle mondiale, et in fine comptabiliser les émissions par tonne de produit agricole et non par hectare cultivé. Une augmentation de la demande alimentaire en une région du globe se traduit en effet par une hausse des rendements et/ou par une accentuation des défrichements dans les autres régions.

Illustrons cela en considérant les conséquences du quadruplement du rendement moyen en blé en France entre 1950 et 2000. Par rapport à un scénario où la production totale aurait été la même qu’en 2000, mais avec des rendements restés au niveau de 1950, on a : (1) évité de défricher 14,5 millions d'hectares de forêts, donc épargné l’émission de 4,5 milliards de tonnes de CO₂, et (2) préservé l'accroissement annuel des forêts, récolté en partie sous forme de bois d'œuvre, de bois d'industrie et de bois énergie. Le bois énergie (y compris de rebut) a permis d’obtenir environ 9 millions de tonnes d'énergie primaire renouvelable (en équivalent pétrole) et donc évité chaque année l'émission de 29 millions de tonnes de CO₂. En comparaison, la fertilisation des cultures de blé n’a augmenté les rejets annuels de CO₂ que de 9 millions de tonnes par rapport à 1950, d’où une émission moindre de 20 millions de tonnes de CO_2e par an. Et cela sans compter les GES évités grâce à l’utilisation du bois à la place d’autres matériaux, ni les gains pour la balance commerciale liés à une production plus importante de grain, en partie exportable, et à la réduction des importations de fuel, de bois d’œuvre et d’industrie.

Si l’on réduisait les apports d’intrants sur les grandes cultures et que cela résultait en une baisse de la productivité (ce qui est aujourd’hui le cas avec l’agriculture biologique, dont les rendements moyens avoisinent 3,5 t/ha, soit moitié moins qu'en agriculture raisonnée), il faudrait doubler les surfaces emblavées pour produire autant qu'en 2000, donc défricher environ 5 millions ha de forêts ou de prairies, en France ou ailleurs. Ce qui serait évidemment peu vertueux, tant pour l’environnement que pour la balance commerciale. Avec les niveaux d’intrants actuels en Afrique subsaharienne, ce serait encore pire.

Quand la population augmente (et on ne peut évidemment pas la faire diminuer rapidement !) et quand il faut réduire le recours aux énergies fossiles, augmenter les rendements des cultures devient incontournable. Il convient donc prioritairement d’accroître les apports d’engrais minéraux  et d’eau en Afrique subsaharienne, pour tout à la fois s'adapter aux changements climatiques, assurer la sécurité alimentaire et limiter les émissions de GES.  

Cela suppose des politiques agricoles adéquates. Dans un article récent^[3], nous affirmons avec force que pour renforcer la sécurité alimentaire et remédier au dérèglement climatique, il faut soutenir les productions végétales pour améliorer le rendement de la conversion de l'énergie solaire et du CO₂ par les plantes. Contrairement aux énergies fossiles, pour lesquelles l’OCDE recommande avec raison la suppression des aides.

Or, dans les pays peu développés, en particulier en Afrique, les intrants sont souvent trop coûteux pour les petits agriculteurs. De nombreux Etats subventionnent les engrais, mais le montant de ces subventions pèse lourdement sur leurs budgets. La communauté internationale aurait donc intérêt à co-subventionner les engrais pour les agriculteurs des pays les moins avancés, non seulement pour y accroître la sécurité alimentaire, réduire la pauvreté et limiter les migrations,  mais également pour lutter plus efficacement contre le changement climatique. Contrairement à ce que pensent certains décideurs, donateurs et ONG, ce serait l’une des actions les plus bénéfiques et les moins coûteuses pour la collectivité mondiale.

Le service de recherche économique du département américain de l’Agriculture (USDA) a récemment actualisé sa base de données sur la productivité internationale de l’agriculture, qui couvre 170 pays sur plus de 50 ans (1961-2014). Cette mine d’informations, établie à partir des statistiques de la FAO et des estimations de l’USDA, permet de comparer les performances économiques des agricultures dans les différentes régions. La mise en perspective des productivités de la terre et du travail en Afrique subsaharienne (hors Afrique du Sud), en Afrique du Nord (Algérie, Egypte, Lybie, Maroc, Tunisie) et en Europe (hors ex-URSS) est particulièrement édifiante (tableau).  

Estimation de la productivité du travail agricole en Europe et en Afrique

Source : calculs de l’auteur d’après USDA

 

En Afrique subsaharienne, sur la période 2012-14, le produit brut par hectare agricole^[1] était en moyenne presque 3 fois inférieur, en valeur, à celui obtenu en Europe. Comme la surface par actif agricole y est 13 fois moins élevée, la productivité du travail agricole, mesurée par la valeur de la production par actif agricole, est en moyenne 36 fois inférieure.

Entre l’Afrique du Nord et l’Europe, les écarts sont moindres mais restent néanmoins très significatifs. Un hectare agricole, en Afrique du Nord, produit en moyenne moitié moins qu’en Europe. Comme un actif agricole exploite en moyenne une surface 5 fois plus petite, la valeur de sa production est globalement 7 fois moins élevée qu’en Europe.

Ces chiffres doivent être pris avec précaution. Les statistiques disponibles pour l’Afrique sont souvent peu fiables. En outre, beaucoup d’actifs agricoles africains ne travaillent pas à temps plein en agriculture, de sorte que leur productivité réelle du travail est sans doute sous-estimée. Il reste que les écarts calculés par rapport à l’Europe, même s’ils peuvent être exagérés, sont énormes. Et ils ont augmenté depuis vingt ans : sur la période 1992-94, un actif agricole en Europe produisait en moyenne, en valeur, 21 fois plus qu’en Afrique subsaharienne et 6,5 fois plus qu’en Afrique du Nord.

Pour comparer plus finement les productivités du travail, il faudrait raisonner en termes de valeur ajoutée nette par actif agricole, en déduisant la valeur des consommations intermédiaires (semences, engrais, produits phytosanitaires…) et du capital fixe (équipements agricoles) utilisés pour la production. L’USDA ne fournit pas cette information, mais d’autres sources en donnent une approximation. Ainsi, selon la Banque mondiale, en 2015, la valeur ajoutée brute (différence entre la valeur de la production et celle des consommations intermédiaires) par actif travaillant dans l’agriculture, la pêche, la chasse et la forêt en Afrique subsaharienne était en moyenne 32 fois moins élevée que celle obtenue dans les pays à haut revenu^[2]. La différence de revenu par actif agricole est probablement encore plus grande, car dans beaucoup de pays à haut revenu, y compris en Europe, les agriculteurs reçoivent d’importantes subventions, non comptabilisées dans la valeur ajoutée brute.   

De telles disparités économiques font qu’une libéralisation symétrique poussée des échanges agricoles entre l’Europe et l’Afrique est difficilement envisageable. En raison de leur faible rémunération du travail, les paysans africains peinent à dégager assez de revenus pour investir davantage sur leur exploitation et concurrencer les produits agricoles importés. L’ouverture complète du marché africain entraînerait sans doute un exode rural massif, alors même que la population rurale continue d’augmenter. Il est peu probable que l’industrie et les services africains pourraient absorber rapidement ce surcroît de main d’œuvre, qui risquerait dès lors de grossir les bidonvilles urbains^[3].

A cause de ce problème de trait caché, on a instauré, dans tous les pays, des normes de certification pour les semences de maïs et des autres cultures. Pour obtenir la certification, les firmes semencières soumettent leurs semences à des tests pour évaluer le taux de germination et les rendements après germination. Grâce à cette certification, les agriculteurs savent ce qu’ils achètent et peuvent investir avec confiance, tant que la contrefaçon sur les semences n’enraye pas ce dispositif.

Ironiquement, il n’existe pas de normes de qualité équivalentes pour l’assurance indicielle, bien que celle-ci soit une technologie plus complexe, ou du moins plus exotique, pour les producteurs de maïs et les autres agriculteurs. Ce problème est d’autant plus important que l’assurance indicielle vise seulement à couvrir les pertes dues à des risques corrélés qui touchent simultanément la plupart des agriculteurs, comme la sécheresse. Elle ne protège pas l’agriculteur contre les pertes idiosyncrasiques ou spécifiques à sa situation individuelle. En outre, même pour les risques corrélés, la plupart des indices d’assurance ont un certain degré d’imperfection, dans la mesure où parfois ils ne déclenchent pas d’indemnités même quand tous les agriculteurs de la zone couverte par l’assurance subissent des pertes.

Le fait qu’un contrat échoue à déclencher les indemnités prévues n’est pas anodin. Sans assurance indicielle, le pire qui puisse arriver à un agriculteur est une perte totale de récolte. Avec une assurance indicielle défaillante, le pire qui puisse arriver est encore pire : l’agriculteur peut avoir payé une prime d’assurance, subir une perte totale de récolte et ne recevoir aucune indemnité. Un indice d’assurance faiblement corrélé avec les pertes de l’agriculteur fonctionne plus comme un billet de loterie que comme une assurance : il indemnise avec la même fréquence, que l’agriculteur enregistre ou non une perte de récolte.

Dès lors, comment dire si un contrat d’assurance ressemble plus à un billet de loterie ou s’il fonctionne vraiment comme une assurance, avec tous les avantages escomptés ? En d’autres termes, comment mesurer la qualité d’une assurance indicielle ? Fait notable, les caractéristiques qui déterminent la qualité d’une assurance indicielle sont très similaires à celles qui déterminent la qualité des semences, avec une différence importante. L’équivalent d’un test de germination, pour un contrat d’assurance, est la probabilité que le contrat ne déclenche aucune indemnité lorsque l’agriculteur subit une perte. L’équivalent d’un test de rendement est le montant espéré de l’indemnité (ou la distribution des indemnités) lorsque des indemnités sont versées. Ces deux facteurs sont mesurables lorsque l’on dispose de données historiques sur l’indice et sur les résultats économiques des agriculteurs. 

Une considération finale, concernant la qualité de l’assurance indicielle, est la valeur relative de l’argent que l’agriculteur reçoit ou non lorsqu'il subit un sinistre. Les individus achètent une assurance parce que l’argent, après un sinistre, est rare et a plus de valeur qu’en temps normal. Dans le langage des économistes, l’assurance, qui déplace l’argent du temps normal aux temps difficiles, a une valeur parce que les individus sont averses au risque. Si les individus diffèrent par leur aversion au risque – c’est-à-dire dans le surcroît de valeur qu’ils confèrent à l’argent dans les temps difficiles – toute mesure de l’assurance indicielle doit prendre en considération cette valeur conditionnelle de l’argent. Un contrat qui ne germe pas et ne déclenche pas d’indemnité quand l’individu subit des pertes sévères et a le plus besoin d’argent est de moindre qualité qu’un contrat qui indemnise l’agriculteur quand sa situation est vraiment mauvaise et qui ne déclenche pas d’indemnité en cas de perte modérée. Un principe semblable s’applique au montant de l’indemnité versée par l’assurance selon le niveau de perte de l’agriculteur.

Nous disposons ainsi de trois éléments pour définir une norme de qualité de l’assurance indicielle. Les deux premiers éléments sont mesurables objectivement par le biais de données, alors que le troisième – le surcroît de valeur que l’agriculteur confère à l’argent dans les temps difficiles, par rapport aux temps normaux - est une caractéristique subjective qui varie selon les personnes en fonction de leur aversion au risque. L’économie comportementale mesure depuis longtemps l’aversion au risque des individus et si la mesure de cette aversion varie dans une population (selon la proposition de bon sens que certaines personnes attachent plus de valeur à l’assurance), nous proposons de construire une norme de qualité de l’assurance indicielle pour un agriculteur type qui a un niveau moyen d’aversion au risque.

Heureusement, les outils analytiques standards de l’économie nous permettent, à partir des trois éléments considérés (taux d’échec, taux d’indemnité, niveau d’aversion au risque), de construire une mesure du « prix de réserve ». Le prix de réserve représente simplement le montant maximum qu’un individu peut payer pour le contrat d’assurance sans le mettre en situation plus défavorable que s’il n’achetait pas l’assurance et était confronté aux risques agricoles sans être assuré. Une norme minimale de sécurité (NMS, en insistant sur « minimale ») est que le prix de marché de l’assurance ne doit pas dépasser le prix de réserve.

Un contrat ne respectera pas la NMS s’il fait défaut fréquemment, en particulier lorsque l’agriculteur subit des pertes sévères. Notre analyse d’un contrat fondé sur un indice de précipitation, en Afrique de l’Ouest, a montré qu’il ne respectait pas la NMS quel que soit son niveau de prix au-dessus de la « prime de risque pure » (la prime pure est l’indemnité espérée dans le cadre d’un contrat d’assurance ; l’assurance est bien sûr toujours vendue à un prix supérieur à la valeur de la prime pure). Au contraire, nous avons montré que plusieurs contrats fondés sur des indices de rendements régionaux ou sur des indices de croissance de la biomasse dérivés d’observations satellitaires respectaient la NMS tant que l’assurance n’était pas vendue à plus de 40-50 % au-dessus de la prime de risque pure.

Il faut noter que la logique économique de la NMS s’applique même si l’assurance est subventionnée. Si le prix de marché du contrat d’assurance (même s’il est payé par l’Etat) dépasse le prix de réserve qu’il a pour l’agriculteur, le raisonnement économique indique que ce dernier gagnerait à recevoir directement, chaque année, un transfert égal au montant de la prime, plutôt que d’être indemnisé (quand c’est le cas) au titre d’un contrat de mauvaise qualité.

Alors, que faire ? Le problème croissant des semences de contrefaçon (emballées pour ressembler à des semences certifiées) est instructif. Les firmes semencières privées, les Etats et même les bailleurs de fonds internationaux essaient de résoudre ce problème précisément parce que les semences de contrefaçon chassent les bonnes, de sorte que les agriculteurs n’investiront plus dans les technologies non certifiées, ce qui induira pour eux, comme pour l’ensemble de l’économie, une perte importante. Nous sommes confrontés au même risque sur le marché de l’assurance : en l’absence de certification fiable et effective, les mauvais contrats chasseront les bons, au détriment de tous.

Pour que l’assurance indicielle puisse réaliser l’énorme potentiel de rentabilité qu’elle montre dans les essais contrôlés randomisés, les secteurs privé et public doivent travailler ensemble à la création de normes de certification. La norme NMS que nous proposons repose sur les éléments clés nécessaires à la détermination de la qualité de l’assurance indicielle. Nous disposons maintenant d’un outil de calcul (relativement) simple pour évaluer la NMS à partir de données historiques sur les résultats économiques des agriculteurs et la performance des indices. Il est temps de prendre au sérieux la qualité de l’assurance indicielle et de lever les obstacles pour que cet important instrument de marché puisse s’épanouir. 


Original English version

SMS: We need a Safe Minimum Standard for Agricultural Index Insurance Quality

Si l’efficacité des subventions reste à démontrer, on sait en revanche que l’assurance a un impact positif sur les agriculteurs couverts. Le J-PAL a publié un bilan des études d’impact menées sur le sujet. En Inde, en Chine ou au Mali, les agriculteurs assurés adoptent des stratégies plus risquées offrant de meilleurs rendements. Ils sélectionnent de nouvelles variétés de semences, cultivent plus de terre et on constate dans certains cas une augmentation significative de la production. Ces éléments semblent converger pour démontrer que le risque est le principal frein à l’investissement, peut-être plus que l’accès au crédit. Ce dont les agriculteurs les plus vulnérables ont besoin, c’est de confiance.

Du point de vue des Etats, l’assurance a une vertu essentielle, comparée à d’autres instruments de gestion des risques : elle établit une forme de discipline budgétaire. En effet, il est extrêmement difficile pour des gouvernements de maintenir des fonds de réserve pour répondre aux crises agricoles et aux catastrophes naturelles. L’argent manque toujours, et les besoins immédiats abondent. Lorsqu’un sinistre se produit (sécheresse, inondation, ouragan…), les gouvernements des pays en développement sont bien souvent dans l’incapacité de faire face à la catastrophe et n’ont d’autre recours que de faire appel à l’aide internationale. Or, on sait aujourd’hui que la rapidité de la réponse est déterminante, et que plus elle tarde, plus le coût de l’aide aux populations est élevé.

On peut alors se poser la question de qui doit s’assurer ? Les petits agriculteurs ou les pouvoirs publics? Il arrive en effet que les Etats s’assurent eux-mêmes. En cas de sinistre, l’indemnisation est alors utilisée pour financer la réponse à la crise. C’est par exemple le cas de l’African Risk Capacity, qui est un pool multi-pays de mutualisation des risques, réassuré sur les marchés internationaux. L’avantage de ce type d’instrument est qu’il permet de couvrir rapidement un grand nombre de personnes, notamment les plus vulnérables. Pour les assureurs et réassureurs, c’est la possibilité d’obtenir une taille de marché suffisante. Néanmoins, ce type de programme ne permet pas de bénéficier de tous les impacts positifs ex-ante qu’offre l’assurance au niveau individuel : sécurisation de l’investissement, adoption de nouvelles technologies, gains de productivité… Il faut donc poser la question de l’articulation entre les niveaux macro et micro, pour éviter que l’un ne se fasse au détriment de l’autre.

On voit apparaître depuis quelques années le concept de « risk layering » (voir notamment ici, ici et là). Un risque fréquent et de faible intensité doit pouvoir être supporté par l’agriculteur. Les risques plus importants, à même de mettre en danger la pérennité de l’exploitation, doivent pouvoir être transférés sur les marchés assurantiels. Enfin, pour les risques les plus extrêmes et systémiques qui pourraient fragiliser assureurs et réassureurs, les gouvernements peuvent intervenir en tant que réassureur en dernier recours. Cette approche par « tranche » de risque, dans laquelle les niveaux de risque sont portés par différents acteurs et différents instruments, semble à même de stabiliser les revenus des agriculteurs comme les dépenses des Etats.

Enfin, il faut garder en tête que le marché de l’assurance agricole évolue, il s’agit d’un secteur qui innove énormément. Des risques ou des publics qui n’étaient pas considérés comme assurables le deviennent, grâce à l’arrivée des produits indiciels, du big data. La distribution est également bouleversée, sous les effets de la digitalisation et du mobile. On peut attendre de ces innovations qu’elles favorisent un meilleur accès à l’assurance agricole et à des produits qui répondent mieux aux besoins des agriculteurs. Les gouvernements ont clairement un rôle à jouer dans cette transformation. Les subventions de primes sont un outil, mais il y a aussi des besoins en recherche et développement, en investissement dans les données… Des politiques publiques volontaristes sont donc nécessaires pour soutenir le développement des marchés de l’assurance agricole et améliorer la résilience des agriculteurs face aux risques naturels et climatiques. 

Les chiffres sont maintenant bien connus : d’ici à 2030, 375 millions de jeunes seront en âge de travailler en Afrique sub-saharienne. Pour la majorité d'entre eux, leurs moyens de subsistance dépendront principalement de l'économie rurale. Pour faire face à la colossale génération d'activité que suggèrent ces dynamiques démographiques, l'entreprenariat est devenu le leitmotiv de nombreux programmes et projets de bailleurs de fonds et d'ONG, ainsi que des politiques publiques. Sur fond d’afro-optimisme ambiant porté par la forte croissance des années 2000 et par la multiplication de success-stories surmédiatisées, l’entreprenariat comme « solution à l’emploi des jeunes » est finalement rarement critiqué. Compte tenu des chiffres rappelés plus haut, il est pourtant essentiel de nuancer les attentes irréalistes suscitées par cet imaginaire où des millions de jeunes ruraux constitueraient une myriade d'entrepreneurs indépendants dans les campagnes africaines. Tous les jeunes ne deviendront pas entrepreneurs, la majorité d’entre eux cumulera différents statuts de travailleur où les relations de dépendance économique et de subordination seront dominantes.

La dépendance familiale

Au-delà des mots-clés habituellement utilisés pour définir l'entreprenariat – tels que « exploiter les opportunités du marché », « innover » ou « prendre des risques » – un entrepreneur est tout d’abord un individu qui engage son propre capital (ou celui d’investisseurs) pour générer de l'activité tout en contribuant plus ou moins au travail lié au processus direct de production. En considérant cette définition, entreprendre n’est pas une chose nouvelle dans les campagnes d’Afrique sub-sahariennes. En effet, c’est le propre de la majorité des structures de production en milieu rural, essentiellement familiales, que de générer leur propre activité, qu’elle soit agricole ou non-agricole, en investissant leur capital et leur propre travail. D’ailleurs, sous l’effet de contraintes diverses, ces dernières n’ont pas d’autres choix que d’innover et de prendre des risques pour assurer leurs besoins.

Mais tel qu'il est généralement promu, l’entreprenariat semble largement ignorer les structures sociales au sein desquelles les jeunes ruraux naissent puis grandissent ; c’est-à-dire les familles. Avant de pouvoir « entreprendre », les jeunes sont avant tout des travailleurs familiaux dont les choix individuels dépendent des familles au sein desquelles ils grandissent. Etre travailleur familial est une forme de subordination aux aînés – même s'il ne peut pas être considéré comme une forme de salariat étant donné que le capital et la terre sont le plus souvent transmis à ces travailleurs. Certes, la jeunesse du continent n’a jamais été aussi éduquée et ouverte sur le monde, ce qui contribue sûrement à accroître leur capacité de transformation des structures familiales. En effet, la jeunesse est précisément une période d'évolution des dépendances économiques, sociales et culturelles, où les jeunes sont en mesure de faire évoluer les règles régissant le fonctionnement des familles, en particulier pour l'accès aux ressources telles que la terre et le capital. Néanmoins, n'appréhender la jeunesse que du point de vue de sa capacité à transformer, innover, saisir les opportunités – le propre des approches strictement centrées sur l’entreprenariat – génère des visions erronées des réalités sociales. La plupart du temps, la famille, et plus particulièrement le chef de famille, reste l'organe principal qui donne accès aux ressources et décide de la répartition des revenus issus de l’activité familiale. Enfin, en raison de l’absence de système de sécurité sociale, les travailleurs familiaux ont aussi la charge des personnes inactives de la famille, plus ou moins élargie.

Le salariat « silencieux »

Pour des raisons méthodologiques et idéologiques, le salariat informel n’est pas comptabilisé dans les statistiques officielles du travail (telles que les Labour Force Survey du Bureau international du travail, BIT). Pourtant, cette forme de travail est présente en Afrique rurale et parfois vitale pour certaines familles, comme l'ont prouvé de nombreux chercheurs^[1]. Outre le salariat au sein de grandes exploitations agricoles à salariés, les processus de différenciation sociale liés aux formes de concurrence existantes entre les ménages pour l’accès aux ressources génèrent également des mouvements importants de travailleurs entre ménages. En effet, certains ménages disposent de suffisamment de terre et de capital pour que l'activité agricole (ou non agricole) génère des revenus suffisants pour répondre à leurs besoins de production et de reproduction. Mais pour d’autres familles, l’activité propre ne suffit pas à assurer les besoins et il leur est nécessaire de vendre leur force de travail pour assurer leur reproduction. Ce type de salariat « silencieux » ne fait pas la une des journaux mais il est pourtant quantitativement massif. Par choix ou par défaut, les jeunes ruraux s’engageront dans le salariat, cumulé ou non avec un travail familial ou une activité en auto-emploi. En effet, le salariat peut être un moyen d’accéder au capital en s’affranchissant de certaines règles familiales liées à son accès ; cela afin de subvenir directement à ses besoins ou d’initier sa propre activité. En outre, dans certaines régions où les processus d’héritage familial sont remis en question en raison du manque de terre ou du faible capital à transmettre, les jeunes n’ont d’autres moyens que de trouver une activité salariée pour subvenir à leurs besoins et à ceux de leur jeune ménage.

Au-delà de l’entreprenariat

Renforcée par un contexte où la pensée néolibérale continue de dominer les théories du développement, la focalisation des débats sur l’entreprenariat confisque toute discussion sur les mécanismes de protection sociale à élaborer pour répondre au défi de l’emploi en Afrique sub-saharienne. Plus largement, ce sont les réflexions sur la constitution d’Etats providence garantissant un niveau minimum de bien-être à l’ensemble de la population à travers un système étendu de protection sociale (vieillesse, invalidité, chômage, maternité, charges de famille, éducation) qui sont évitées. Pourtant, les liens entre politiques de protection sociale et progrès économique ont été démontrés^[2]. Moins de 10 % des populations sub-sahariennes ont actuellement accès à ces dispositifs qui sont réservés aux travailleurs du secteur formel^[3]. Ainsi, dans des contextes où prédominent l’économie informelle, les structures familiales jouent un rôle central pour assurer la reproduction des travailleurs, qu’ils soient familiaux ou salariés (en assurant les soins de santé et la prise en charge des inactifs notamment). L’attention mise sur l’entreprenariat semble être une façon de permettre à l’Etat de se désengager – ou de ne pas s’engager –  de certaines de ses fonctions sociales. Pourtant, comme discuté précédemment, puisque la majorité des jeunes ne deviendra pas entrepreneur, ne devrait-on pas reconnaître la faiblesse institutionnelle des travailleurs, familiaux ou salariés, et organiser des droits et des dispositifs qui leur donnent un pouvoir pour répondre à la domination structurelle de donneurs d’ordre ? En outre, libérer les structures familiales de certaines dépenses sociales ne leur permettrait-elles pas d’accroître leur propre capacité d’investissement et donc de génération d’activité et d’emploi ? Bien que l’ampleur de l’économie informelle et le financement de tels dispositifs demeurent des enjeux majeurs dans de nombreux pays d’Afrique sub-saharienne, les politiques de protection sociale ne devraient pas être l’apanage des pays riches et méritent de faire partie du débat sur l’emploi des jeunes ruraux.

L’impact de la sécheresse

L’Afrique de l’Ouest a connu depuis 1970 plusieurs cycles de sécheresse. Ceux-ci se manifestent notamment par un raccourcissement de l’unique saison des pluies, qui dure en moyenne moins de quatre mois, de juillet à septembre. Au Sénégal, cela a conduit à un déplacement des isohyètes[1] vers le sud du pays, avec des conséquences négatives  pour la vallée du fleuve Sénégal (zone la plus impactée à la frontière nord du pays), dont la moyenne pluviométrique, qui variait entre 200 et 400 mm par an de 1940 à 1970, est passée sous la barre des 200 mm à partir de 1969[2]. D’une part, cette diminution de la pluie a entraîné une sécheresse hydrologique, laissant la zone avec des nappes d’eau douce restreintes. D’autre part, la montée du niveau de l’eau de mer a grandement contribué à la salinisation des nappes phréatiques[3].

Face à la réduction de la quantité d’eau douce disponible, les agriculteurs doivent mieux gérer leurs ressources. Dans la vallée du fleuve, les riverains sont habitués à arroser par tranchée ou grâce à des canaux, mais ils sont maintenant confrontés à l’assèchement de leurs canaux pendant les semaines qui précèdent la saison des pluies. Sans moyens pour stocker l’eau et optimiser l’irrigation, ils sont nombreux à perdre une grande partie voire même la totalité de leurs cultures. Ceux qui n’ont pas accès aux canaux utilisent généralement des puits de surface, de moins de 15 mètres de profondeur, faute de budget et de moyens pour faire des forages plus profonds. Ces puits de surface demandent une gestion minutieuse : en effet, une consommation trop importante mène à l’assèchement de la nappe exploitée, remplacée souvent par une eau salée.

Au niveau des sols, la vallée du fleuve bénéficiait auparavant de la crue du fleuve laissant place à une couche superficielle argileuse ayant la caractéristique d’absorber l’eau et de retenir l’humidité. Cependant, la crue a diminué et la nature des précipitations, qui sont courtes et intenses, catalyse le phénomène d’érosion hydrique par ruissellement. Cette couche superficielle argileuse se retrouve donc perturbée et déplacée par les mouvements d’eau et souffre également d’une érosion éolienne avec la force des vents sahariens (l’harmattan et l’alizé) qui la remplacent par un dépôt de sable. La terre sableuse retient malheureusement très mal l’eau et les fertilisants, encore une difficulté pour les agriculteurs.

Il est reconnu que les formations ligneuses permettent de faire barrière au vent et de réduire ainsi l’érosion éolienne des sols. De plus, elles permettent de faire barrage aux ruissellements et de diminuer l’érosion hydrique. Mais les formations ligneuses continuent de régresser d’environ 80 000 ha par an sur l’ensemble du pays, notamment à cause de la destruction des forêts par l’homme pour la récolte de bois et la production de charbon.

Une transition démographique très lente

Un deuxième facteur essentiel de désertification est d’ordre démographique.

Les pays d’Afrique de l’Ouest connaissent un taux de natalité par femme toujours très élevé (37,2 ‰) pour un taux de mortalité en forte régression (7,7 ‰), notamment dans le monde rural. A l’inverse des pays du Maghreb et des pays du sud de l’Afrique, la transition démographique n’a pas eu lieu, la forte croissance démographique couplée à une faible activité économique et à la diminution des terres agricoles cultivables a accentué la paupérisation de la jeunesse rurale et son exode vers les villes.

Même si les facteurs culturels et religieux sont indéniables, on peut attribuer cette persistance du taux de natalité très élevé à des facteurs économiques.Les enfants aident la famille par le travail de la terre ou les revenus qu'ils tirent de leurs petits métiers en ville. De plus, la prise en charge des parents âgés est faite par leurs enfants (le système de retraite est insignifiant ou inexistant dans la plupart des pays d'Afrique de l’Ouest). Plus il y a d'enfants, plus la charge d'aide aux parents est répartie. Dans leur grande majorité, les politiques gouvernementales volontaristes pour une instruction obligatoire et une meilleure autonomisation des femmes, notamment vis-à-vis de la natalité, sont défaillantes ou inopérantes.

Une solution : la plantation arboricole familiale

Il y a eu quelques projets de reforestation au Sénégal, notamment dans la vallée du fleuve Sénégal dans les années 1980-90. Cependant un rapportde 2005[4] sur les résultats de ces projets montre non seulement que leur taux réel d’exécution est souvent bien inférieur aux objectifs définis.

Peut-être faut-il alors repenser notre vision des programmes de reforestation ? Au lieu de les concevoir comme des entités mal intégrées à la communauté locale, ces programmes doivent bénéficier en priorité aux populations. C’est en tout cas la vision de l’association IRRIGASC qui a choisi d’allier le développement économique et rural à des objectifs de reforestation. L’association aide des agriculteurs locaux à démarrer leur exploitation fruitière de manguiers et d’anacardiers avec des formations, un appui matériel et un appui technique sur trois ans.

En vingt ans, l’association a aidé plus de 2 500 agriculteurs à implanter leur verger de manguiers et d’anacardiers, plantant un total de 220 000 arbres. Depuis 2013, l’association assure un taux de survie des arbres de plus de 70 % pour tous ses programmes, même dans la vallée du fleuve Sénégal. Chaque plantation est l’équivalent d’une petite exploitation individuelle, qui selon les cas correspond à la création d’un emploi et demi en moyenne, soit 4 200 emplois en 25 ans ! Sachant que la durée de vie moyenne d’un manguier et d’un anacardier est de 60 ans, ce sont plus de 50 années de revenus assurés.

Le succès du programme est dû à plusieurs facteurs. Premièrement, le concept IRRIGASC a été développé depuis 1992 autour d’une innovation technologique, la gaine IRRIGASC[5], et une méthodologie de mise en œuvre et d’accompagnement de l’agriculteur. Cette gaine permet d’économiser jusqu’à vingt fois moins d’eau, comparée à une irrigation traditionnelle, et contribue à renforcer l’arbre. C’est une gaine d’irrigation de goutte à goutte en profondeur qui permet d’éviter l’évaporation de l’eau au moment de l’arrosage et de guider les racines le plus rapidement possible vers les couches plus humides et fertiles du sol.

 

Deuxièmement, la participation est entièrement volontaire et se fait dans le respect de la propriété des parcelles des populations locales. Avant de planter, IRRIGASC demande à l’autorité locale une attestation montrant que le bénéficiaire est propriétaire ou usufruitier de sa parcelle. Troisièmement, c’est l’agriculteur lui-même qui s’occupe de l’entretien de sa parcelle et qui reste l’unique bénéficiaire des fruits de son travail. Les plantations sont rentables.  Avec 100 arbres, l’agriculteur peut percevoir un revenu compris entre 500 000 et 1 500 000 francs CFA, soit entre une et trois fois le salaire minimum sénégalais, très supérieur aux revenus issus du maraîchage. Enfin, l’association fait un suivi rigoureux des plantations (sept visites d’accompagnement et de contrôle qualité pour chaque plantation sur trois ans, répertoriées et accessibles sur le site de l’association en temps réel). Au bout de trois ans, les manguiers et les anacardiers deviennent indépendants en eau, l’agriculteur et la plantation sont autonomes.  Il est donc possible de lutter contre l’avancée du désert, et de mettre en place des programmes de reboisement durables au Sahel, à la condition de mettre au cœur du projet la responsabilisation et la motivation économique des populations rurales.

Les fermiers dogons, en renouvelant une méthode agricole ancestrale, ont engrangé une réserve suffisante pour passer la saison sèche.

Leurs voisins n’ont pas cette chance. En effet, sur cette terre aride qui s’étend de l’Atlantique à la mer Rouge, la malnutrition fait rage, tandis que la famine s’abat sur les plus pauvres, depuis la Somalie et le Kenya, à l’Est, jusqu’au Mali, à l’Ouest. Ce n’est pas la sécheresse qui menace les 250 millions de fermiers qui habitent ces terres. Ils la connaissent bien, pour la subir régulièrement. Ce qui arrive est bien pire, bien plus effrayant : ce sont les sols qui sont en train de mourir.

Lessivés de toute matière organique, cuits par un soleil qui ne leur offre aucun répit, les sols du Sahel deviennent durs comme du béton. Les pluies, quand elles arrivent, ne pénètrent plus. C’est la raison essentielle pour laquelle périclitent des fermes et qui engendre une forte dépendance à l’aide alimentaire pour plusieurs millions de personnes. Des millions d’autres sont forcées de prendre la route de l’exil – vers le Sud, vers la pluie ; vers le Nord ; ou encore vers l’Europe. 

Chaque année, les sols perdent encore du peu de fertilité qu’il leur reste : de 10 à 15 % par an. Si rien n’est fait, d’ici quelques années, l’Afrique devra faire face à des famines monstrueuses, mettant en danger la vie de dizaines de millions de personnes.

Agir est non seulement urgent mais possible, et les fermiers dogons nous montrent la voie à suivre.

Des centaines de milliers de fermiers africains, partout dans les zones arides, redécouvrent une agriculture que l’on croyait révolue, celle de leurs ancêtres. Cette agriculture résistante aux aléas du climat et adaptée à l’Afrique se répand pour une raison simple : elle permet, à un coût dérisoire, de retrouver une productivité suffisante pour donner aux paysans l’assurance que des investissements supplémentaires seront porteurs.




C’est une agriculture qu’on a aussi connue dans le Nord, en Europe. Une agriculture antérieure à la séduction du diesel, des machines et des intrants artificiels. Une agriculture qui exploite les sources locales de fertilité : les déjections animales, les feuilles des arbres, la rotation des cultures, l’utilisation abondante de légumineuses.

Cette agriculture-là ne ressemble guère aux grandes surfaces arables qui incarnent, pour nombre d’entre nous, le summum de la modernité. Elle n’est pas austère mais exubérante, pas monoculturale mais multiforme. Surtout, surtout, elle est affaire de mélanges – mélanges de cultures, d’arbres et de bétail en tous genres.

En Europe, bénéficiant d’un climat tempéré qui marie harmonieusement ensoleillement et pluie tout au long des saisons, nous avons pu nous permettre d’arracher nos haies et nos arbres, d’abandonner des siècles d’expérience et de miser sur la mécanisation et les intrants. Traiter le sol comme un support neutre ne nous a coûté, semble-t-il, que de l’argent et la destruction de nos paysages ruraux. Les rendements, eux, ont tellement augmenté que ce prix nous semble dérisoire !

Mais en Afrique, ce prix est rendu inabordable par le climat. Prenez le Sahel de ces paysans dogons : une seule saison des pluies de quelques semaines, suivie de dix mois de chaleur et de sécheresse. Dans ces conditions, une agriculture industrielle ne peut se réaliser qu’à grands renfort d’irrigation – une solution hors de prix pour la vaste majorité des agriculteurs.

Pourtant, de Maradi à Zinder, du Sénégal à l’Ethiopie, des paysans arrivent à produire, bon an mal an, quelques tonnes de sorgho, de millet ou de teff par hectare dans ces conditions délétères. Ils n’ont pas de machines, pas de pompes, souvent même pas d’animaux de trait. Mais ils ont des alliés de poids : leurs arbres.

Qu’ils soient régénérés naturellement (la majorité des cas) ou plantés, ces arbres poussant à même les champs apportent ce dont les cultures ont besoin. Leurs profondes racines vont chercher des nutriments dans le sol, qui retombent à la surface avec la chute des feuilles. Celles-ci, en se minéralisant, libèrent ces nutriments pour les cultures et rechargent les sols en carbone organique. Beaucoup d’arbres, comme par exemple les acacias, si communs dans la région, sont des légumineuses qui apportent de l’azote aux cultures. Ces mêmes racines permettent à la pluie de pénétrer les sols, rechargeant ainsi les nappes phréatiques. L’ombre des arbres protège les cultures et le bétail des chaleurs du milieu de journée, augmentant leur productivité. Leur présence ralentit les vents, diminuant ainsi l’érosion des sols et l’évapotranspiration des cultures. Les arbres offrent aussi des bénéfices plus directs : fourrage pour le bétail, bois de chauffe et d’œuvre, miel, fruits, noix et produits médicinaux.

C’est bien simple : sans les arbres, ces terres deviennent des déserts. Avec eux, elles redeviennent de grandes surfaces agricoles productives.

Partout dans le Sahel, des paysans innovent avec leurs arbres. Les Dogons des environs de Koro les taillent en forme de cônes inversés, garantissant ainsi une ombre constante aux cultures. Certains taillent une partie des arbres, pour faciliter l’accès du bétail au fourrage. D’autres rajoutent des arbres fruitiers à proximité immédiate de leur habitation pour varier les repas et améliorer la nutrition des enfants.

Ces techniques, connues sous le nom d’agroforesterie, sont millénaires (le figuier, première plante domestiquée il y a déjà 11 000 ans, est une espèce agroforestière typique). Mais elles sont aussi parmi les plus modernes. Des centaines de chercheurs, pour beaucoup affiliés au Centre international pour la recherche en agroforesterie (ICRAF), les explorent depuis des décennies. Leurs conclusions, publiées dans des milliers d’articles, sont sans appel : l’agroforesterie, c’est le futur. Mais aussi : l’agroforesterie, c’est délicat.

Comme l’exemple des Dogons le montre, des combinaisons somme toute simples – acacias plus céréales – donnent déjà de fameux résultats. Mais des combinaisons beaucoup plus complexes, comme celles trouvées dans les fermes à damar, sur l’île de Sumatra, en Indonésie, donnent des résultats encore plus mirobolants : plus de résilience, de productivité, de revenus. Pourquoi ? Que faire pour diffuser de tels systèmes? Comment les standardiser, les adapter à la mécanisation ? Ces questions-là, nous commençons à peine à y trouver réponse. Et pourtant, le travail déjà fait est immense : l’ICRAF dispose d’une librairie génétique de milliers d’espèces d’arbres, a déjà séquencé des douzaines d’espèces tropicales et développe une variété d’outils de vulgarisation prometteuse.

Et pourtant, l’agroforesterie ne se répand que lentement dans les paysages africains. Les causes de ce phénomène sont connues. Il s’agit parfois de problèmes d’ordre réglementaire : personne n’investira dans des arbres sans garantie d’en profiter. Dans d’autres cas, le problème est culturel : « ça, c’est l’agriculture de mon grand-père. Moi, je veux être un fermier moderne ! ».

Mais le plus souvent, la barrière est l’ignorance. Toute forme d’agroforesterie demande un savoir théorique (sur la compétition entre arbres et cultures, par exemple) et pratique (quels arbres choisir ? pour quoi faire ? comment les régénérer ou les planter ? comment les élaguer et les soigner ?), rarement présent dans une campagne où les arbres on disparu. C’est un savoir complexe, qui devrait être diffusé par des systèmes de vulgarisation agricole performants. Mais ceux-ci sont rares : les dispositifs mis en œuvre par le secteur public souffrent de sous-investissement ; en outre, comme ceux du secteur privé, ils sont focalisés sur des conseils agronomiques axés sur des solutions coûteuses, tels que les intrants ou l’irrigation.

L’agroforesterie demande une vulgarisation vigoureuse et approfondie. Et c’est évidemment là que le bât blesse. Ce n’est pas seulement que les cours d’agroforesterie sont rares dans les collèges agricoles ou que les services publics de conseil rural sont pauvres: c’est que les filières agroindustrielles n’y trouvent pas leur compte. Comment valoriser un conseil agroforestier, quand votre business model est axé sur la vente d’intrants ?

Pour se répandre, les options qui intègrent des arbres dépendent donc surtout de donateurs qui, de leur côté, ont parfois du mal à croire qu’une solution au rapport coût-bénéfice si exceptionnel puisse être la clé du développement rural à grande échelle.

Pourtant, son futur semble radieux. Les grandes puissances agricoles misent toutes de plus en plus sur l’incorporation des arbres. Du Brésil à la Chine, des centaines de milliers d’hectares de céréales et de soja sont cultivés sous des rangées d’arbres. Après avoir longtemps pénalisé les paysans qui avaient la témérité d’avoir des arbres sur leurs parcelles, la politique agricole commune de l’Union européenne les subventionne aujourd’hui. L’Inde à été le premier pays au monde à se doter d’une politique agroforestière nationale, lancée par son Président (excusez du peu). Et de la FAO à la Banque mondiale, la conclusion se répand que développement rural soutenu et soutenable passe le plus souvent par l’inclusion des arbres.

Il s’agit maintenant de combiner ces grandes déclarations de principe avec un support concret sur le terrain.

Fin novembre 2016, la Commission européenne a présenté le paquet réglementaire « Energie propre en 2030 », soit son projet de feuille de route européenne pour la période 2020-2030 en matière d’énergie et de climat. Cet ensemble de textes doit désormais être examiné puis discuté avec le Conseil et le Parlement européens. Y figure notamment la proposition de « directive énergie renouvelable II » qui établit spécifiquement le cadre réglementaire en matière d’énergie renouvelable pour la période 2020-2030, notamment pour le secteur des transports.

Ce secteur représente 20,8 % (hors aviation et transport maritime) du total des émissions de GES de l’Union européenne en 2014 (28,5 % en France) et devra participer significativement à l’objectif de réduction de GES pour 2030 pour maintenir un équilibre des efforts entre chacun des secteurs, notamment pour l’agriculture qui ne peut compenser les autres secteurs. On pouvait donc s’attendre à une proposition volontariste de la Commission européenne dans ce secteur.

Or, il n’en est rien. La Commission européenne a présenté un texte dénué d’ambition qui propose de :

• réduire la part minimale d’énergie renouvelable dans les transports en 2030 par rapport à ce qu’elle sera en 2020, 
• réduire drastiquement la contribution des biocarburants conventionnels au bouquet énergétique des transports, sans arguments fondés,
• tout miser sur un fort développement des biocarburants avancés aux maturités technologique, logistique et économique incertaines à ce jour.

En premier lieu, elle est imprégnée d’un dogmatisme radical à l’encontre des biocarburants conventionnels que rien ne justifie. Qui peut encore considérer que cette bioénergie serait responsable d’une hausse significative des prix agricoles au regard des cours actuels des céréales, des oléagineux ou du sucre ? Comment peut-on dire sérieusement que la production européenne de bioéthanol et de biodiesel menace la sécurité alimentaire mondiale ? 

Quant à la question complexe des changements indirects d’affectation des sols (CASI, ou ILUC en anglais) induits par les biocarburants issus de cultures alimentaires et la prise en compte en terme d’émissions de gaz à effet de serre, elle a déjà donné lieu à un débat européen de près de trois ans à l’issue duquel un compromis politique a été trouvé : la directive dite « CASI » adoptée en 2015 en introduit un plafonnement à 7 % de la contribution de ces biocarburants à l’objectif de 10 % d’énergie renouvelables dans les transports en 2020. 

Ce compromis peut être considéré comme un point d’équilibre entre l’application du principe de précaution et les nombreuses incertitudes scientifiques qui caractérisent l’estimation de ce phénomène.

En l’absence de nouveaux éléments marquants en la matière, on peut donc se demander pourquoi la Commission revient sur ce compromis laborieux en proposant une baisse drastique de la contribution maximale des biocarburants de première génération de 7 % en 2020 à 3,8 % en 2030, et à quel titre elle entend imposer à chaque Etat membre la conduite à tenir en matière de biocarburants conventionnels dès lors que leur plafonnement ne comporte aucune obligation de recourir à cette solution.

En second lieu, la proposition de la Commission donne un dramatique signal d’incertitude et même de désinvestissement de la bioéconomie qu’elle a pourtant contribuée à lancer avec la Directive biocarburants de 2003.

En effet, la majeure partie des biocarburants de première génération consommés en Europe est  issue de sa propre agriculture, innovante, qui produit plus et mieux, dans le cadre d’une politique agricole commune (PAC) prenant en compte la protection des sols, la biodiversité, les enjeux agronomiques et environnementaux. Les filières biocarburants contribuent ainsi à la sécurité alimentaire et aux préoccupations environnementales, participent à la décarbonation du secteur des transports routiers, accroissent l’indépendance énergétique de l’Europe, améliorent l’indépendance protéique de l’élevage européen en réduisant la part des tourteaux de soja importés et répondent aux nouvelles demandes en matériaux biosourcés dans le cadre d’une bioéconomie créatrice d’emplois et d’activité économique dans les territoires ruraux.

Les développements intervenus au cours des dernières années n’ont eu ni de conséquences significatives sur les équilibres de productions au sein du secteur agricole, ni d’impact déterminant sur les coûts d’approvisionnement alimentaire. Par ailleurs, les enquêtes  montrent un soutien très majoritaire des citoyens européens aux politiques en faveur des biocarburants.

Enfin, les filières européennes de biocarburants de première génération représentent aujourd’hui 16 milliards d’euros d’investissements et 220 000 emplois attachés, directs et indirects, dans l’agriculture, l’industrie et les services.

Dès lors, pourquoi provoquer à dessein l’attrition de ces jeunes filières au moment où la compétitivité économique des biocarburants devient optimale (investissements initiaux amortis en grande partie) et leur bilan environnemental  optimisé (investissements dans des sources d’énergie renouvelables telle que chaudière à biomasse ou géothermie, optimisation des procédés industriels) ?

Dans ces conditions, il est bien illusoire de croire que les acteurs de ces filières investiraient dans la production de biocarburants avancés qu’ils sont pourtant les mieux à même de développer. La proposition de la Commission européenne en matière d’énergie renouvelable dans les transports doit être revue en profondeur par le Parlement et le Conseil européen, afin notamment de fixer dans ce secteur un objectif obligatoire d’au moins 15 % d’énergie renouvelable par Etat membre d’ici 2030 et de maintenir une contribution possible de 7 % des biocarburants de première génération, s’ajoutant à la trajectoire des biocarburants avancés pour atteindre ce plafond. Ce n’est pas en cédant à certaines attaques démagogiques contre le bioéthanol et le biodiesel européens qu’on luttera efficacement contre l’insécurité alimentaire et le dérèglement climatique.    

L’agriculture, maillon-clé d’une stratégie sécuritaire globale

Incontestablement, notre pays n’a pas les moyens de tout faire. Il a également besoin de retrouver une certaine «lisibilité» à l’international, en adoptant une stratégie cohérente avec ses valeurs, ses intérêts et ses potentialités. Une telle clarification devient nécessaire pour que plusieurs axes politiques se complètent et se confortent mutuellement. Cela implique d’accepter de choisir, ou du moins de prioriser, les secteurs d’activité et les zones géographiques dans lesquels l’action de la France s’avère appropriée. L’agriculture se situe au cœur de ce double débat portant à la fois sur la souveraineté nationale et le rôle de la France dans certaines régions du monde. Activité essentielle à la vie des êtres humains, qui entretiennent quotidiennement un rapport étroit et privilégié à la nourriture, l’agriculture constitue aussi l’un des piliers de notre économie et l’un des marqueurs de nos territoires. Bien que l’urbanisation de la population et que la tertiarisation des emplois se poursuivent, l’agriculture et l’agroalimentaire représentent ensemble le premier secteur économique français, ce qui correspond à près de 3,5 millions d’emplois directs et indirects, 3 à 4 % du PIB et 60 milliards d’exportations en moyenne chaque année.

Il s’agit aussi, à travers ces secteurs, de la question ô combien déterminante de la vitalité des territoires ruraux ou périurbains. C’est souvent l’agriculture et le tissu d’entreprises structurant les filières (production, transport, transformation, distribution, etc.) qui génèrent de la croissance et créent de l’emploi dans ces territoires dits « périphériques » alors qu’ils sont au contraire éminemment stratégiques ! Nourrissant les populations et les villes, assurant l’entretien des paysages, cultivant la diversité agricole de la France, ces acteurs agricoles et ces territoires ruraux sont parties prenantes des enjeux relatifs à la souveraineté nationale et économique.

La filière agro-alimentaire, un enjeu national

Comment notre pays pourrait-il envisager de construire son avenir en tournant le dos à ses mondes agricoles et ruraux ? Moins d’agriculture demain, c’est potentiellement moins de sécurité dans notre pays. Il faut donc à la fois préserver une politique agricole ambitieuse mais également redonner de la confiance aux acteurs de ce secteur qui souffrent parfois d’un sentiment d’abandon ou de mépris de la part de certaines franges de la société. Alors qu’ils ne cessent d’adapter leurs pratiques pour répondre aux exigences des transformations environnementales, les agriculteurs ne sont pas toujours reconnus à la hauteur des missions qu’on leur assigne. Or, rien n’est possible en agriculture sans un véritable contrat de confiance entre les pouvoirs publics, la population et ses agriculteurs. Entreprises à part entière, les exploitations agricoles peuvent-elles avancer à reculons ? Éléments structurants de notre sécurité nationale, les filières agro-alimentaires ne mériteraient-elles pas davantage de reconnaissance quand on s’interroge sur les atouts de notre puissance ? L’agriculture reste donc un enjeu national de première importance. Elle constitue également un axe stratégique pour l’action de notre pays à l’extérieur. Et ce pour deux raisons qui sont complémentaires.

Premièrement, le secteur agricole et agro-alimentaire génère chaque année des excédents commerciaux. Peu de familles de productions peuvent en dire autant en France. Grâce aux vins et spiritueux, aux céréales, au sucre ou aux semences, sans oublier la myriade de produits de terroir qui viennent garnir le panier à l’export, notre pays demeure l’une des principales puissances agricoles de la planète. La taille de la France s’amplifie sur un planisphère quand le curseur est placé sur le poids de l’agriculture et des productions alimentaires.

L’agriculture au service de la « diplomatie économique »

D’où le deuxième point vis-à-vis de notre action extérieure permettant de répondre aux attentes de certaines régions du globe : en contribuant aux équilibres alimentaires mondiaux, la France assure une responsabilité en matière de paix et de stabilité. Beaucoup de pays, notamment en Méditerranée et en Afrique, souffrent de déficits agricoles chroniques ou en croissance, que catalysent la pression démographique, les changements climatiques et les instabilités géopolitiques. Ce commerce avec la France en matière alimentaire doit être appréhendé objectivement. D’autant plus que par-delà les échanges, notre pays, au niveau des pouvoirs publics, des collectivités, des associations ou des entreprises, participe aux dynamiques de développement local pour accompagner la recherche, la formation, l’organisation de filière ou l’amélioration logistique.

La cause primaire du phénomène est évidemment la croissance démographique, qui augmente le nombre de bouches à nourrir. Mais évidemment aussi, il faut incriminer la faiblesse de la production agricole qui ne suit pas la démographie. De fait, les rendements agricoles sont faibles et n’augmentent pas, alors qu’ils croissent plus vite que la population presque partout dans le monde.

Or une telle situation est d’une absurdité totale. Les conditions naturelles en Afrique sont exceptionnellement favorables à la production de « biomasse ». Par ailleurs, s’il est un phénomène démographique qui se vérifie partout dans le monde, c’est bien le fait que la prospérité - spécialement alimentaire - diminue la natalité : un accroissement des rendements devrait donc améliorer les choses par les deux bouts, à la fois en augmentant la production alimentaire et en diminuant la natalité grâce à la prospérité des populations rurales (celles où la démographie pose problème). 

Mais pourquoi les rendements n’augmentent ils pas en Afrique comme ailleurs ? L’explication la plus simple (voire simpliste) est que les agriculteurs africains sont arriérés et trop mal informés pour profiter des bienfaits de la Science comme le font leurs confrères européens ou américains... C’est un peu court : en réalité, sur les moyens d’augmenter les rendements, les paysans africains en savent bien plus que ne le croient les fonctionnaires internationaux. Mais ils n’ont aucun intérêt à le faire. Pire : ils souhaiteraient le faire, mais ne le peuvent pas.

De fait, le principal obstacle à l’utilisation des méthodes modernes dans l’agriculture africaine est le manque de capital : on peut bien savoir qu’il faut irriguer, mettre des engrais et utiliser des semences sélectionnées, si l’on manque d’argent pour acheter ces ingrédients, on sera contraint d’utiliser les méthodes traditionnelles. Or les agriculteurs africains, en général, ont assez peu d’argent, justement à cause de la faiblesse de leurs rendements... 

Evidemment, ils pourraient emprunter. Cela devrait-être d’autant plus facile que, chez eux, la productivité du capital est énorme, comme c’est logique pour un facteur de production aussi rare. De fait, lorsqu’on observe les transactions financières courantes dans les campagnes, les taux d’intérêt sont énormes : un contrat « classique » consiste en ce que « je te prête un sac de riz aujourd’hui et tu m’en rends deux dans trois mois ». C’est là un taux d’intérêt de plus de 600 %, de quoi faire saliver tous les banquiers de la terre, qui devraient supplier les Africains de leur demander des crédits à des taux pareils... Il est vrai que le contrat en question comporte une clause subsidiaire : « si tu ne peux pas me rendre mon sac cette année, tu le feras l’an prochain, ou même dans deux ans ». Cela fait significativement baisser l’espérance de taux d’intérêt, plus proche en réalité de 50 % que de 600 %. N’importe : une rentabilité de 50 % n’est tout de même pas courante et mériterait un peu d’attention de la part d’un banquier soucieux de bonnes affaires.

Alors, pourquoi les banquiers ne prêtent-ils pas aux agriculteurs africains, ce qui permettrait d’améliorer les rendements pour le bonheur de tous ? C’est que les banquiers sont prudents, et que la production agricole est risquée. Il y a en effet deux sortes de risque en agriculture.

Le premier est le risque de rendement : tout le monde le sait, on peut être un excellent agriculteur et ne rien récolter en cas de sécheresse ou d’épiphytie. Si je prête de l’argent à un agriculteur dans cette situation, il ne pourra pas me rembourser et je perdrai mon capital... Ce risque-là est cependant moins grand qu’il n’en a l’air, parce qu’un agriculteur peut être sinistré sans que son voisin le soit. De ce fait, ce risque-là est « assurable » : le banquier peut en effet perdre un peu de son capital, mais si sa clientèle est tant soit peu diversifiée géographiquement, ce ne sera jamais tout. De la sorte, avec des taux aussi élevés, il s’y retrouvera quand même. En outre, beaucoup de ces investissements auxquels peuvent penser les agriculteurs africains sont justement des réducteurs de risque : ainsi, une installation d’irrigation permet de s’affranchir du risque de sécheresse. Enfin, des assurances indicielles contre les aléas climatiques, relativement peu coûteuses pour les producteurs, se développent en Afrique. Le risque de rendement ne devrait donc pas être un obstacle à la fourniture de crédit aux agriculteurs.

Mais il existe en agriculture un autre risque, autrement important même (et surtout !) pour un banquier, c’est le risque de prix (figure 1). Les prix bas, à un moment donné, touchent tous les agriculteurs d’une région. Il en résulte que si le risque se matérialise, le banquier se trouvera bientôt dans la même situation que ses clients, en cessation de paiement. Or, ni les banquiers, ni les agriculteurs ne tiennent beaucoup à se trouver en cessation de paiement. Et la parade est toute trouvée : on n’emprunte pas, on ne prête pas et les rendements n’augmentent pas...

Figure 1

Mais alors, pourquoi les prix varient-ils ainsi, créant contre toute attente un cercle vicieux quand ils devraient efficacement informer les producteurs des désirs des consommateurs, et les consommateurs de la difficulté de produire, comme le stipule la théorie élémentaire des prix enseignée dans les facultés d’économie ?

C’est que les prix agricoles ne sont pas comme les autres. La demande de produits alimentaires est rigide parce que les consommateurs se priveront de tout autre chose plutôt que ne nourriture si les prix sont hauts. Inversement, ils n’augmenteront pas leur consommation de nourriture s’ils baissent. L’offre, de son côté, est élastique parce que, contrairement à ce que croient les gens peu informés, les agriculteurs « répondent aux prix », en augmentant leur production quand les prix sont hauts, en la diminuant quand ils sont bas. Mais cette réponse est lente, parce que les délais de production sont longs. De telles conditions, demande rigide, offre élastique et longs délais de production sont exactement ce qu’il faut pour que les prix fluctuent sans cesse dans un régime chaotique (le mot, ici, étant employé dans son sens mathématique, assez subtil, mais signifiant tout de même un grand désordre). Pour cette raison, les prix agricoles sur un marché « libre » ne sont jamais « à l’équilibre », toujours trop bas ou trop hauts, en tous cas « risqués », comme on le voit sur n’importe quelle série chronologique un peu longue. Et ce phénomène empêche les prix de jouer le rôle qui est le leur en bonne théorie économique, parce que les producteurs sont sensibles non seulement à la moyenne des prix, mais encore à leur variabilité.

Dans le cas africain, il y a un obstacle supplémentaire à l’efficacité des prix : les mauvaises infrastructures, qui allongent les délais entre le moment où l’on reçoit l’information, et celui où la marchandise peut arriver sur le marché. J’ai 15 kg de mil à vendre : je viens de recevoir l’information que le prix est excellent sur le marché de la ville voisine à 20 km. Vais-je faire le voyage à pied avec cette charge sur la tête, quand je sais que dans la soirée, quand j’arriverai, le prix aura peut-être chuté de moitié ? Je reste chez moi, avec mon stock bien à l’abri, en attendant une occasion de voyager de façon plus confortable...

Dès lors, quels remèdes ? Beaucoup sont possibles, en particulier créer des routes ou des transports en commun comme on vient de le voir. Mais l’essentiel avait été trouvé par les conseillers du président Roosevelt des Etats Unis dans les années 1930 : il faut couper les liens entre l’agriculture et le marché par des prix garantis et d’autres mesures similaires. Dans tous les pays où de telles politiques ont été essayées - y compris en Afrique, en particulier pour les « cultures d’exportation » de type « colonial » - les mesures de ce type ont conduit à de spectaculaires augmentations de production, au point d’engendrer une autre plaie, la « surproduction ».

Mais que vaut-il mieux : un peu de surproduction, ou la famine ? 

Le service de recherche économique de l’USDA a récemment actualisé sa base de données sur la productivité internationale de l’agriculture^[1]. Cet outil est très précieux : il fournit, pour plus de 170 pays et les principales régions du monde, des statistiques historiques sur l’évolution de la productivité globale des facteurs (PGF) - indicateur clé de l’efficacité de la production agricole^[2] - et de ses principales composantes (surface exploitée, nombre de personnes travaillant dans l’agriculture, quantité d’intrants utilisées, etc.). Les données disponibles couvrent la période 1961-2013.

Les chiffres de l’USDA pour l’Afrique subsaharienne^[3] ne prêtent pas à l’optimisme. La valeur de la production agricole a certes augmenté de 38,5 % en dollars constants, entre les périodes 2001-03 et 2011-13, mais cette hausse est quasiment identique à celle observée entre 1991-93 et 2001-03. Ainsi, l’engagement qu’ont pris les chefs d’Etat et de gouvernement africains à Malabo, en 2003, de renforcer l’investissement public dans l’agriculture ne s’est pas encore traduit par une accélération de la croissance du secteur. Il est vrai que sur la période 2008-14, seuls 5 pays africains sur 54 avaient atteint l’objectif de Maputo de consacrer au moins 10 % des dépenses publiques à l’agriculture et au développement rural.   

Selon nos calculs, la croissance de la productivité du travail agricole, mesurée par la valeur produite par adulte travaillant dans l’agriculture, a légèrement fléchi depuis dix ans : elle a atteint 9 % entre 2001-03 et 2011-13 contre 10 % entre 1991-93 et 2001-03 (tableau). Deux éléments expliquent ce ralentissement : d’une part, la hausse du rendement global par hectare s’est tassée, malgré une modeste expansion des superficies irriguées ; d’autre part, la surface disponible par actif agricole a continué de diminuer. En effet, depuis le début des années 2000, la surface exploitée pour l’agriculture, en Afrique subsaharienne, a progressé moins vite (+ 24 %) que la population active agricole (+ 27 %).

Estimation de la productivité du travail agricole en Afrique subsaharienne (hors Afrique du Sud) 

Source : calculs de l’auteur d’après USDA

Mais l’élément le plus préoccupant est le ralentissement de la croissance de la productivité globale des facteurs (PGF). Sur la période 2004-13, la PGF dans l’agriculture, en Afrique subsaharienne, a crû à un taux annuel moyen de 0,5 %, près de trois fois moindre que celui enregistré pendant la décennie précédente (1,3 % entre 1992 et 2003) et nettement inférieur à celui observé en Inde (2,5 %), en Chine (3,3 %) et dans les pays à revenu élevé (1,7 % en moyenne). Or la hausse de la productivité est un déterminant majeur de l’évolution du revenu agricole. Il faudrait augmenter fortement la PGF agricole, en Afrique, pour sortir le continent de la pauvreté et réduire les inégalités de revenu qui s’amplifient entre les villes et les campagnes : rappelons que trois quarts des personnes vivant dans l’extrême pauvreté, au sud du Sahara, travaillent dans l’agriculture. Pour décoller, ce secteur a plus que jamais besoin de capitaux privés et de vigoureuses politiques publiques.

 

Cette performance est spectaculaire, mais elle ne nous dit rien sur l’adéquation entre le taux de dépenses publiques dédié à l’agriculture et les besoins réels de soutien du secteur. Le niveau actuel des dépenses publiques en faveur de l’agriculture et de l’alimentation, au Sénégal, est-il satisfaisant ou devrait-il encore augmenter ?

Une première réponse à cette question est donnée par la comparaison avec l’objectif de Maputo, fixé en 2003 par les chefs d’Etat et de gouvernement africains et repris dans la déclaration de Malabo en 2014. Cet objectif consiste à allouer au moins 10 % des budgets nationaux à « des politiques saines de développement agricole et rural ». Le Sénégal fait partie du petit groupe de bons élèves qui respectent et même dépassent largement le taux cible établi à Maputo.

Cependant, relèvent les auteurs d’une étude publiée conjointement par la Banque mondiale et l’Agence française de développement^[2], cet objectif a été fixé de manière relativement arbitraire, en s’inspirant du fait que les pays d’Asie du Sud et de l’Est qui ont connu leurs meilleures périodes de croissance agricole pendant la période de la « Révolution verte », dans les années 1960-1970, affectaient en moyenne, à cette époque, 10 % de leurs dépenses publiques totales à l’agriculture. Dans les années 1990, les pays d’Afrique subsaharienne consacraient en moyenne seulement 6 % de leur budget à l’agriculture. Les décideurs politiques ont donc considéré qu’afficher un taux cible de 10 % créerait un élan favorable et permettrait à l’Afrique de faire décoller son agriculture, comme l’Asie l’avait fait en son temps.

En réalité, quelle proportion du budget public, au Sénégal comme dans les autres pays, faut-il affecter à l’agriculture ? Selon les auteurs de l’étude, la réponse à cette question est simple en théorie, mais difficile à mettre en œuvre en pratique. Simple en théorie, parce que les dépenses entre l’agriculture et les autres secteurs doivent être réparties de sorte à maximiser le « bien-être » collectif (tel que le définissent les économistes) : si un dollar investi par l’Etat dans l’agriculture « rapporte » à la collectivité plus qu’un dollar investi dans un autre secteur, l’agriculture doit être prioritaire sur le plan budgétaire. Dans la pratique, cependant, la détermination du niveau optimal du budget agricole n’est pas aisée, car il dépend de coefficients d’élasticité^[3] qui ne sont généralement pas connus. Il faut donc définir des indicateurs simples et le moins biaisés possible. Fixer un objectif de dépenses agricoles identique pour tous les pays (10 % ou autre) n’a guère de sens dans la mesure où l’on ne tient pas compte de la part de l’agriculture dans le produit intérieur brut, très variable selon les pays, et donc de l’impact différent qu’une augmentation des dépenses agricoles peut avoir sur le bien-être collectif. Pour estimer le sous-investissement ou le surinvestissement des Etats dans l’agriculture, les auteurs de l’étude proposent de calculer un « indice d’orientation agricole » (Agriculture Orientation Index), égal à la part de l’agriculture dans les dépenses publiques totales divisée par la part de l’agriculture dans le PIB. Un IOA inférieur à 1 est le signe d’un sous-investissement public dans l’agriculture. Or, sur les 47 pays africains étudiés en 2014, 31 avaient un IOA égal en moyenne à 0,3. Le Sénégal était légèrement au-dessus de la moyenne, avec un IOA  d’environ 0,5. Cet indicateur est imparfait, car rien ne justifie de répartir les dépenses publiques exactement en proportion de la contribution de chaque secteur au PIB : bien d’autres facteurs entrent en jeu^[4]. Cependant, soulignent les chercheurs, une déviation importante entre les deux paramètres - la part des dépenses publiques dédiée à l’agriculture vs la part de ce secteur dans le PIB - doit alerter les décideurs politiques.  

Si l’on s’appuie sur l’IOA, il serait donc légitime que la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, y compris le Sénégal, accroissent fortement la part des dépenses publiques consacrée à l’agriculture. Notons que l’indicateur SAPAA cité plus haut est une balise utile mais imparfaite du niveau de ces dépenses. En effet, il surestime la part dédiée à la production agricole, car il inclut des dépenses budgétaires en faveur des consommateurs de produits alimentaires et des programmes de développement rural^[5].

Certes, le «  bon niveau » de soutien à l’agriculture ne saurait être défini par une simple formule : il dépend de choix politiques, qui doivent tenir compte de nombreux paramètres. Mais des indicateurs appropriés, fondés sur des statistiques fiables et régulièrement mises à jour, peuvent aider les pouvoirs publics dans leur prise de décision.     

Chez Agrisatch au Benin, une entreprise avicole qui emploie 300 personnes.
Crédit photo : © Joan Bardeletti, Les Grands Moyens (2016)

Malgré tous ces obstacles, la PME agricole africaine est en train de s’imposer. L’entrepreneuriat est une voie maintenant valorisée par la jeunesse africaine et l’agroalimentaire est de plus en plus prisé. Car l’agroalimentaire est vu aujourd’hui comme une immense opportunité, qui tient en une réalité toute simple : l’Afrique subsaharienne a faim (223 millions de Subsahariens étaient sous-alimentés en 2013^[2]). C’est terrifiant mais, du point de vue des entrepreneurs africains, c’est tout un continent à servir. L’agriculture et l’agrobusiness représenteront pour l’Afrique subsaharienne une industrie de  1 000 milliards de dollars en 2030 contre 313 milliards en 2010^[3].Dans un contexte où les terres arables ne manquent pas (même si leur mise en valeur suppose des investissements massifs), et où on note des progrès significatifs dans la diffusion des techniques de production, notamment grâce à l’usage des nouvelles technologies, l’envie d’entreprendre s’impose. D’autant plus que le marché intérieur africain grandit rapidement, porté par sa classe moyenne émergente.

Les poules aux œufs d’or

On l’observe particulièrement dans le secteur de l’aviculture. Les œufs constituent sans doute l’une des meilleures armes de l’Afrique dans le combat pour l’autosuffisance en protéines animales^[4]. Des entrepreneurs africains créent des unités de production modernes, là où il n’existait traditionnellement que des petites exploitations familiales et des comptoirs d’importation. Au Kenya,

Pwani Feeds^[5] collecte des œufs auprès des fermiers locaux pour les revendre sur le marché à Mombasa, évitant aux fermiers de devoir y aller eux-mêmes, sur des routes africaines pas toujours bien adaptées au transport d’une denrée aussi fragile qu’un œuf. L’entreprise, qui compte 300 employés, propose à ces mêmes fermiers des aliments pour leurs volailles, qu’elle produit elle-même, principalement à partir de céréales et offre également des services gratuits de formation, ce qui contribue à fidéliser les fermiers à long terme.  Cet exemple illustre bien l’importance décisive de l’accès à l’aliment destiné aux poussins et poules, poste qui représente en général 60 % du coût de production des produits avicoles^[6]. – si bien que l’aviculture a un fort effet d’entraînement sur la production céréalière locale.

Le Fermier du Denguele est une exploitation avicole installée à Odienné, dans le Nord-Ouest ivoirien. De 500 poules à l’origine, la ferme compte en 2014 près de 70 000 pondeuses produisant 17 000 poussins par semaine, ce qui fait d’elle l’une des plus grandes entreprises de toute la région. La ferme emploie directement une cinquantaine de personnes auxquelles s’ajoutent les emplois créés chez les fournisseurs d’aliments pour la volaille, soit environ 150 personnes. Afin d’assurer une base locale d’alimentation pour son élevage l’entreprise importe des semences de maïs qu’elle distribué aux paysans des environs contre la promesse d’acheter le maïs grain, à un prix supérieur à celui du marché.

Au Burkina Faso on ne compte qu’une seule ferme que l’on puisse qualifier de moderne, Moablaou. Avant de voir son élevage récemment décimé par l’épidémie de grippe aviaire qui a ravagé le Burkina en 2015, Moablaou avait connu une réussite tout aussi spectaculaire que celle du Fermier de Denguele.  Créée en 1987, elle a conquis en 25 ans une part de marché de près de 45 % de la production nationale et détenait environ 30 % de l’effectif national de poules pondeuses. Sur sa ferme d’élevage, près de Ouagadougou, la production sous atmosphère contrôlée se montait à 120 000 poussins en 4 unités et 110 000 pondeuses en 2 poulaillers. L’épidémie de grippe aviaire de 2015 n’a pas été la seule ni la première qu’elle ait eue à connaître – et nous gageons que Mouablou va l’affronter avec succès comme elle a su le faire dans le passé.

Chez CDPA au Bénin, tout a commencé par l’importation et la distribution de volaille et de poisson congelés dans 4 agences de distribution, avant que démarre la production avicole. Une décision prise en 2004 par son PDG, Jean-Baptiste Satchivi, grâce à la connaissance du marché acquise par la distribution.  Agrisatch^[7] emploie aujourd’hui plus de 300 personnes et est certifiée  ISO 9001 depuis 2011. L’entreprise joue un rôle incontestable dans la structuration de la filière avicole dans le pays. La compétitivité de cette filière face aux importations reste toutefois un défi majeur.

Pour donner une chance aux entreprises avicoles de leur pays d’émerger, certains gouvernements africains ont décidé de fermer partiellement ou entièrement leurs frontières aux produits d’importation. C’est notamment le cas de l’Afrique du Sud et du Sénégal^[8]. Cette mesure comporte ses effets pervers (comme l’apparition d’un marché noir de la volaille importée). Elle a cependant eu certains impacts positifs, par exemple au Sénégal, où le dynamisme entrepreneurial dans le secteur avicole est fort.

Ce contexte sénégalais a profité à SEDIMA. Nul n’aurait pu deviner que son fondateur, Babacar Ngom, allait devenir un géant des poules et des œufs. En 1976, fraîchement diplômé d’un BEP en mécanique, alors que son père l’encourageait à partir en France poursuivre des études d’ingénieur, il a choisi d’installer dans la maison familiale un petit poulailler de 120 poussins. Portée par une demande toujours soutenue et par les qualités de gestionnaire de Babacar, l’entreprise connut une forte croissance et surtout, osa être la première, vers 1990, à investir dans un couvoir moderne. Ayant réussi à en maîtriser le fonctionnement, et ayant ainsi posé les bases de sa compétitivité par rapport aux productions artisanales locales et aux produits importés, d’autres couvoirs ont été acquis. En 2013, la capacité de production était de plus de 17 millions d’œufs par an ! Dans le même temps l’entreprise s’est dotée d’une usine de production d’aliments pour la volaille entièrement automatisée et de 5 fermes.

Au sein d’I&P, notre travail d’investisseurs aux côtés des entrepreneurs africains nous en a convaincus : l’agroalimentaire est en pleine expansion en Afrique. Certes, la production est encore trop faible, la malnutrition, trop forte. Mais les facteurs de production sont là, les méthodes existent, même si aucun des entrepreneurs que nous avons rencontrés au milieu de ses poules ou d’autres productions ne se considère encore parvenu au bout de son effort, de sa démonstration.
 

Cet objectif peut-il être atteint ? C’est peu probable, si l’on en croit une étude publiée par la FAO en septembre dernier^[2]. Selon les auteurs de l’étude, dans les 140 pays qu’ils ont passés en revue, la productivité des agriculteurs atteignait en moyenne 552 dollars par hectare et 1 973 dollars par actif agricole en 2015. Pour doubler d’ici à 2030, ces indicateurs devraient augmenter à un taux  moyen de 4,62 % par an pendant quinze ans. Or, historiquement, leur croissance a été beaucoup plus faible : 1,96 % par an pour la productivité par hectare sur la période 1961-2012 et 1,32 % par an pour la productivité par actif agricole sur la période 1980-2012.

Il n’existe malheureusement pas de données sur la productivité des exploitations agricoles par classe de surface. Les auteurs ont donc réparti les pays en fonction du ratio du nombre d’hectares disponibles par actif agricole (0-2 ha, 2-5 ha, 5-20 ha, 20-50 ha, plus de 50 ha), en faisant l’hypothèse que ce ratio croît avec la taille de l’exploitation, car les petites fermes tendent à utiliser plus intensivement la terre et la main d’œuvre dont elles disposent. Ils observent que dans la catégorie de pays qui ont la plus petite surface par actif agricole (0-2 ha), la productivité de la terre et du travail a progressé historiquement à un rythme de 2,7-2,8 % par an, généralement bien supérieur à celui enregistré dans les autres catégories^[3]. Mais ce rythme reste sensiblement inférieur au taux de 4,62 % requis pour un doublement de la productivité.    

Un examen plus attentif révèle cependant que certains pays ayant moins de 2 hectares par actif agricole ont réussi à doubler leur productivité dans une période de quinze ans. Sept pays y sont parvenus pour la productivité de la terre^[4], cinq pour la productivité du travail^[5]. Seuls trois pays – le Cap-Vert, le Malawi et la Corée du Sud – ont pu, au terme de quinze années successives, doubler à la fois la productivité de la terre et du travail (mais à des périodes différentes pour chaque indicateur).

Une brève analyse de quelques success stories (Ethiopie, Malawi, Rwanda, Cap-Vert, Cambodge, Vietnam) suggère, selon les auteurs, que des politiques publiques « proactives » ont joué un rôle clé dans l’amélioration des performances économiques des petites exploitations agricoles. Ces politiques ont pris des formes diverses : réforme agraire, subventions aux engrais, investissements dans les infrastructures rurales, etc. 

Il est certes très intéressant de tirer les enseignements du passé. Mais l’avenir présente de nouveaux défis. L’intensification du changement climatique va peser sur les rendements des cultures. Le boom démographique, notamment en Afrique subsaharienne, risque de réduire la surface disponible par actif agricole. Il faudra donc fournir encore plus d’efforts pour doubler, d’ici à 2030, le revenu des petits agriculteurs. Et s’appuyer, pour atteindre cet objectif, non seulement sur une augmentation de la productivité de la terre et du travail, mais aussi sur les revenus que les petits agriculteurs peuvent tirer d’activités non agricoles, ainsi que sur des mesures visant à diminuer les pertes pré et post-récolte, comme le préconisent d’ailleurs les ODD. 

« L’année 2017 sera-t-elle l’année du début du grand bond de l’agriculture africaine ? »

Quatre raisons militent pour un programme « sécurité et souveraineté alimentaires » entre pays africains, méditerranéens et européens :    

- santé publique : dans l’espace constitué par l’Afrique et le Moyen-Orient, au moins 500 millions de personnes se trouvent en situation de déficit alimentaire et 400 en excès, soit près de 70 % de la population totale, avec le triple fardeau de la faim, de pathologies telles que l’obésité, les maladies cardio-vasculaires, le diabète de type 2 et de maladies infectieuses d’origine alimentaire, entrainant une mortalité et des coûts très élevés ;

- sociales : la population de la grande région « Afrique – Méditerranée – Europe » passera de 1,9 milliard d’habitants en 2015 à 3,3 milliards en 2050 sous la poussée du continent africain dont la population fera plus que doubler, tandis que celle du Moyen-Orient augmentera de 58 % et que l’UE-28 connaîtra un déclin démographique de 1 %. La création de centaines de millions d’emplois sera nécessaire, au Sud, pour absorber ce choc démographique. Or, en 2050, un tiers de la population de l’espace AME sera rural ; d’où la nécessité d’agir en faveur d’un développement durable et inclusif des zones rurales afin d’éviter le risque de migrations massives et déstabilisantes au Sud comme au Nord ;

- économiques : le lourd déficit de la production par rapport aux besoins génère en Afrique et en Méditerranée des importations de produits agricoles et alimentaires approchant 180 milliards USD, 4 fois plus qu’en 2000. Ces importations — dépendantes de marchés volatils — ont de plus des effets pervers de destruction des productions végétales et animales locales. In fine, on voit se dessiner une complémentarité entre un Nord (UE) exportateur net de denrées alimentaires et un Sud (Afrique et Moyen-Orient) lourdement déficitaire, tandis que les parts de marché de l’UE dans la Verticale AME ne cessent de s’éroder au profit des Amériques, des Balkans et de l’Asie, selon les produits et que des perspectives prometteuses existent pour développer les flux commerciaux Sud-Sud. Ces complémentarités ne doivent pas être traitées selon une approche purement mercantile, mais de co-développement ;

- techniques et environnementales : le mode de production des aliments, qu’il soit spécialisé, intensif, concentré et financiarisé comme dans le schéma agroindustriel ou fragmenté, à faible productivité et à forte insuffisance organisationnelle des filières agroalimentaires, conduisant à des trappes de pauvreté, comme dans le schéma traditionnel, génère dans les deux cas, des externalités négatives environnementales et sociales préoccupantes et se révèle incapable de relever le défi du dérèglement climatique. La recette « révolution verte » des années 1960, qui continue d’inspirer nombre de politiques agricoles nationales et intergouvernementales, a montré ses limites.

Pour faire face à ces multiples défis, une transition vers des systèmes plus responsables et durables pour assurer la sécurité alimentaire des pays de la Verticale AME est indispensable. Elle devrait s’appuyer sur 2 leviers :

- la reconquête des marchés intérieurs par une souveraineté alimentaire mieux assumée et mobilisant des innovations de progrès technologiques et organisationnelles et d’ambitieux programmes de formation des acteurs des filières et des territoires ;

- la solidarité nord-sud, sud-nord et l’interfaçage Sud-Sud par des dispositifs de co-développement de la production locale au moyen de la construction de chaînes de valeurs agroalimentaires durables et de sécurisation des approvisionnements.

Des projets démonstrateurs des bénéfices d’une « sécurité et souveraineté alimentaires durables et partagées » peuvent être mis en place à court et moyen termes. Des programmes opérationnels formeront l’ossature de ce projet dans 3 domaines :

- « Éducation et information alimentaire des consommateurs », réactivant et promouvant des diètes locales assurant une sécurité alimentaire et nutritionnelle, une formation aux nouvelles technologies agricoles, agroalimentaires et logistiques des producteurs et des prestataires de services ;

- « 10 projets-pilotes de bioéconomie circulaire territorialisée » dans chaque pays, qui à l’instar de la Songhaï Leadership Academy et des 13 centres similaires au Nigéria, au Libéria et au Sierra Leone, seraient fondés sur des solutions alternatives de développement territorial à effets d’entrainement et externalités positives sociales, environnementales et économiques ;

- « Approvisionnement solidaire trilatéral » fondé sur un observatoire des marchés et des filières agroalimentaires, la création d’un label AME et la mise en place de contrats commerciaux multilatéraux pluriannuels garantissant, pour des produits alimentaires stratégiques, une fourchette de volumes et de prix à leurs partenaires. Les accords couvriront des produits et des flux Nord-Sud, Sud-Nord et Sud-Sud

Ce modus operandi nécessiterait, en premier lieu, la conclusion d’un accord-cadre géopolitique sur la sécurité alimentaire par la souveraineté et la solidarité au sein de la Verticale AME. Le prochain Sommet Europe-Afrique, qui devrait se tenir en Afrique en 2017, pourrait-il constituer une première étape pour porter cette vision ? Dans une tribune datant de juin 2016, Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne et Nkosazana Dlamini-Zuma, présidente de la Commission de l’Union africaine, constataient que « les échanges commerciaux et les investissements entre l’Afrique et l’UE peuvent encore être améliorés par une coopération plus étroite, une coordination politique et la conclusion des négociations de l’OMC » et qu’ils travaillaient ensemble « pour développer l’agriculture afin de promouvoir une croissance économique durable et inclusive »^[4]. Rendez-vous donc fin 2017… 

Pourtant, en 2016 la filière du cacao – ingrédient clé des produits chocolatés –  n’est durable ni pour les producteurs ni pour l’environnement dans un contexte où la demande de fèves augmente deux fois plus vite que la production. Une situation qui commence à inquiéter sérieusement les institutions internationales comme les acteurs majeurs du secteur, dont certains testent actuellement différentes stratégies pour préserver leurs profits dans un contexte incertain. Au Royaume-Uni, Mondelez, deuxième fabricant mondial de produits chocolatés derrière Mars, a ainsi réduit récemment le nombre de triangles de ses barres chocolatées Toblerone, au grand dam des consommateurs.

Pour bien comprendre les enjeux actuels du cacao, il est nécessaire de prendre un minimum de recul sur la filière :  au cours du XXème siècle, la standardisation et la massification de la production de cacao - autrefois réservé à une élite européenne - ont créé une asymétrie abyssale entre d’un côté, une poignée de groupes transnationaux qui fournissent la majeure partie du chocolat mondial, et de l’autre des millions de petits producteurs qui ne sont pas en capacité de s’informer sur les évolutions du marché, et encore moins de négocier le prix qu’ils reçoivent pour leur cacao. A titre d’exemple, en 2014, les 3 premiers groupes du secteur, Barry Callebaut, Cargill et ADM, réalisaient quasiment 60 % de la transformation mondiale de fèves de cacao ce qui leur assurait en retour un poids considérable dans les négociations liées à l’achat des fèves.

Cette pression sur les prix du cacao maintient la majorité des producteurs et de leurs familles sous le seuil de pauvreté. Afin d’augmenter leurs revenus, ces derniers développent des stratégies court-termistes comme l’usage d’intrants chimiques et la déforestation pour augmenter leurs rendements, ou le travail des enfants pour réduire les coûts de main d’œuvre. S’enclenchent alors des cercles vicieux qui piègent les producteurs dans la précarité et alimentent toujours plus les dégradations sociales et environnementales.

En Côte d’Ivoire par exemple, 1^er pays producteur avec presque 40 % des volumes mondiaux, chaque euro de cacao exporté génère a minima 77 centimes de coûts cachés qui pèsent sur les populations locales. Ces coûts « sociétaux » proviennent principalement de la sous-rémunération des producteurs, du manque d’investissements dans les services locaux essentiels (écoles, centres de soins…), de la lutte contre le travail des enfants et la déforestation, etc.^[1]

Suite à différentes interpellations, médiatiques ou judiciaires, mais aussi pour mieux gérer leur approvisionnement, les industriels du chocolat ont décidé de répondre aux problèmes de durabilité du cacao en ayant recours à des certifications durables et équitables. Mais à la lecture des différentes études d’impacts conduites ces dernières années sur la filière cacao, notamment en Côte d’Ivoire et au Pérou, force est de constater que ces certifications rencontrent des succès divers.

Hormis une prime marginale à la qualité, les certifications durables ne permettent pas aux producteurs d’améliorer suffisamment leurs revenus. Tous n’arrivent pas à accroître leurs rendements et pour ceux qui y arrivent, la charge supplémentaire de travail est non négligeable. Même s’il est mieux maîtrisé, l’usage d’intrants chimique ne diminue pas. Enfin, les études disponibles ne permettent pas pour l’instant de démontrer un recul du travail des enfants ou de la déforestation en lien avec les certifications durables. Peu de différences donc avec la culture conventionnelle du cacao.

Le commerce équitable peut quant à lui améliorer significativement la durabilité de la filière cacao, voire initier des cercles vertueux. On constate ainsi une réduction des coûts sociétaux de 80 % au Pérou.

Pour cela, un certain nombre de conditions est nécessaire :

• la garantie que les revenus des producteurs couvrent leurs coûts de production et les besoins essentiels de leurs familles ;
• le renforcement des organisations collectives de producteurs ;
• des investissements conséquents dans les services essentiels et les infrastructures locales.

Les exemples de réussite documentés dans le cadre de l’étude que nous avons menée pour la Plate-forme pour le commerce équitable au printemps dernier s’appuient également sur deux points importants :

• l’agroforesterie, qui pérennise la culture de cacao et le couvert forestier tout en préservant la biodiversité ;
• des chaînes de valeur qui valorisent l’origine du cacao et le travail des producteurs, et renforcent le lien entre ces derniers et les consommateurs.

Dès lors que ces conditions ne sont pas réunies, les résultats sont plus limités et se rapprochent fortement de ceux constatés dans le cadre des certifications durables.

La soutenabilité de la production du cacao passe donc par une action collective et concertée qui, en s’inspirant des principes fondateurs du commerce équitable, permettrait d’étendre les conditions détaillées précédemment à l’ensemble de la filière. Un défi de taille, dans un marché de plus en plus tendu, mais qui doit être relevé de toute urgence si nous voulons continuer à déguster du (vrai) chocolat dans les années à venir !

Crédit photo : AFOP

Alors que l’installation des jeunes agriculteurs a été un des leviers institutionnels majeur de la modernisation des agricultures familiales du Nord, peu d’attention a été portée jusqu’à une période récente aux conditions de renouvellement des agricultures familiales du Sud. De manière surprenante au regard de l’acuité des enjeux, il a fallu attendre la fin des années 2000 pour que des efforts de développement soient significativement concentrés sur la formation professionnelle agricole et que la problématique de l’installation des jeunes agriculteurs émerge à l’échelle internationale comme un enjeu de politique publique et d’appui de développement. Les dispositifs de formation et d’appui à l’insertion se multiplient aujourd’hui, mais leur développement à une échelle significative et leur pérennisation requièrent une mobilisation importante de ressources publiques ou privées. Mais est-il judicieux d’investir dans ces dispositifs ? Sont-ils de nature à changer l’avenir des jeunes qu’ils accompagnent ?    

En lien avec différents partenaires internationaux, les étudiants agronomes de Montpellier SupAgro/IRC et leurs formateurs, ont réalisé depuis 2010 une quinzaine d’études sur le processus d’installation des jeunes en agriculture familiale, en Afrique de l’Ouest et centrale, à Madagascar et en Asie du Sud-Est. Ces études apportent des éléments de réflexion sur ces questions.

Elles mettent d’abord en évidence la grande diversité des situations. Quoi de commun entre un fils aîné de « grande famille » de producteurs de coton du plateau Mossi au Burkina qui reprend, à 45 ans, la tête de l’exploitation familiale à la disparition du père, un jeune ménage de Madagascar qui tente de constituer une exploitation autonome par de patients et aléatoires métayages, un fils de planteur d’hévéa thaï que sa famille a envoyé à l’école et qui ne voit plus l’intérêt de revenir à l’agriculture familiale ou encore un jeune migrant mauritanien parti à Nouakchott pour nourrir sa famille et qui revient régulièrement au village pour les travaux agricoles de l’hivernage ? La variété des processus d’installation ou de non-installation des jeunes est engendrée par la diversité des agricultures familiales elles-mêmes, leurs contextes de développement, leurs modalités d’accès aux ressources et aux marchés, leur rentabilité économique, le potentiel de pluriactivité agricole et non-agricole dans une zone donnée.

Certaines de ces études ont été effectuées dans des contextes dépourvus de tout appui institutionnel à la formation et l’insertion des jeunes (à Madagascar, au Cambodge, au Ghana). Elles montrent que, même sans accompagnement, des jeunes s’installent en agriculture. Mais ces processus sont de plus en plus difficiles, à mesure que le foncier familial et la dotation de facteurs de production se réduisent au fil des générations. Ainsi, à Madagascar, certains jeunes s’installent sans même posséder une machette en propre. Dans ces conditions, l’agriculture familiale tend à devenir un recours pour les jeunes uniquement dans le cas où aucune autre alternative ne se présente à eux ; elle n’est pas non plus une option satisfaisante pour les familles qui poussent leurs jeunes hors de l’agriculture dès qu’elles peuvent investir dans leur éducation.

Trois autres études, réalisées auprès de jeunes formés et accompagnés dans leur insertion agricole par des dispositifs privés (collèges agricoles à Madagascar, CIDAP - Centre international pour le développement agro-pastoral - au Togo) et public (AFOP, Programme d’appui à la rénovation et au développement de la formation professionnelle dans les secteurs de l’agriculture, l’élevage et la pêche, au Cameroun), donnent une tout autre image de l’installation en agriculture familiale. Les trois dispositifs accueillent des jeunes garçons et filles de 15 à 30 ans), pour une formation agricole de longue durée (1 à 3 ans), réalisée en alternance entre le centre de formation et l’exploitation familiale. La formation intègre les techniques agricoles, la gestion de l’exploitation, mais aussi l’éducation à la citoyenneté. Un projet d’insertion en agriculture est élaboré par le jeune pendant la formation. Dans les collèges agricoles et le programme AFOP de Madagascar, la mise en œuvre du projet est ensuite soutenue par une dotation financière. Le CIDAP, quant à lui, encourage les jeunes à recourir au crédit de la microfinance pour financer leur installation. Les études portaient sur les premières générations de jeunes installés.

La plupart de ces jeunes avait, avant d’entrer en formation, une trajectoire de vie déjà mouvementée : ils sont partis tenter leur chance à la ville, ont fait de multiples petits métiers (taxi moto, call box, cuisinières, secrétaires, buvette, hôtesses), ont connu des échecs, mais aussi acquis quelques compétences et parfois un peu d’épargne. Lassés par trop de précarité, ils ont fini par revenir au village, sans motivation et sans réelles perspectives d’avenir. Pour les premières générations, l’entrée en formation agricole a souvent été plus un pis-aller qu’un choix déterminé. Beaucoup d’entre eux sont cependant arrivés au bout de la formation, ont élaboré un projet d’installation et ont commencé à le mettre en œuvre avec l’appui du dispositif d’accompagnement. Dans les trois cas, l’accès au foncier et au capital financier sont les problèmes majeurs auxquels les jeunes ont eu à faire face. Le foncier vient de la famille ou de la communauté – dans le cas du dispositif AFOP, avoir une dotation de 2 ha en propre est une condition pour accéder à la formation. Face aux faibles capacités d’autofinancement des jeunes, la dotation financière des collèges agricoles ou de l’AFOP s’avère être un appui déterminant pour investir (bâtiment d’élevage, plantation de cacao) ; dans le dispositif CIDAP, l’accès au capital est moins aisé, tributaire d’une microfinance peu ouverte à ces clients perçus comme trop jeunes et trop risqués. Les activités agricoles mises en œuvre diffèrent selon les contextes, fortement liées au foncier disponible et aux structures agraires existantes (plantations pérennes). Dans les zones proches des marchés urbains, les jeunes développent des activités de cycle court s’accommodant d’un foncier limité (élevage de poulets, de porc, maraîchage). Dans la plupart des cas, les systèmes sont diversifiés, associant productions commerciales et productions d’autoconsommation.

Dans les trois cas, les jeunes formés se distinguent très nettement dans leur milieu par leur maîtrise de « techniques améliorées » (semis ou plantation en ligne, utilisation d’intrants, soins aux animaux…), mais aussi par leurs pratiques de gestion : ils calculent, prévoient, anticipent, sont capables de négocier avec des fournisseurs et de discuter avec des conseillers agricoles. Souvent objet de moqueries par leurs pairs au moment où ils s’engageaient dans une formation agricole (« Tu vas faire l’école de la machette »), les jeunes installés gagnent en reconnaissance sociale dès que leurs projets portent des fruits. Leur compétence technique est reconnue, voire recherchée, par leurs voisins, la perception de la communauté devient plus favorable. Bien sûr, même accompagnés, ces processus d’installation ne sont pas tous des « success stories » : les activités restent tributaires du risque agricole (grippe aviaire, inondations, risques de marché), les exploitations des jeunes n’ont pas encore fait la preuve de leur viabilité économique, les succès obtenus peuvent générer des jalousies dans les communautés, voire entraîner de la malveillance.

Mais, au-delà de ces premiers résultats économiques et sociaux, somme toute, encourageants, quelque chose dans les témoignages des jeunes apparaît beaucoup plus décisif pour l’avenir : ces jeunes sont fiers de ce qu’ils font, ils affirment avec beaucoup de conviction que l’agriculture est un vrai métier et qu’ils ont envie de construire leur avenir dans ce métier.

« Grâce à la formation, j’ai le goût de l’agriculture, avant je ne voulais plus aller au champ. »
« Même les jeunes qui n’ont pas suivi la formation vont au champ pour copier, cela leur donne le goût. »
« Je n’ai plus la même vision des choses,  je connais la valeur de l’agriculture, c’est un facteur de développement. »
« C’est un bon métier, cela nous développe. »
« C’est l’agriculture qui nous fait les hommes de demain. »

(Extraits d’entretiens avec des jeunes formés au sein du dispositif AFOP au Cameroun)

Bien que récent et demandant à être consolidé, le changement de perception et de posture face à l’agriculture constitue l’un des résultats les plus significatifs observés à ce stade dans les dispositifs d’accompagnement étudiés. Il est le fait des jeunes eux–mêmes, mais aussi de leurs familles et des territoires qui les accueillent, et constitue  sans doute une condition essentielle du renouvellement  et de la transformation des agricultures familiales. Il est le fruit d’une acquisition de compétences professionnelles par les jeunes, d’une première mise en pratique réussie, d’une prise de confiance progressive en l’avenir, processus qui requièrent du temps et qui peuvent être facilités par un accompagnement approprié…

Note : cet article a été légèrement révisé par rapport à la version datée du 5 janvier

Les pays en développement comptent environ 430 millions d’exploita­tions agricoles de moins de deux hectares. Ces exploitations contribuent à plus de 80 % à la couverture des besoins alimentaires de ces pays.

Or, dans leur immense majo­rité, elles ne bénéficient d’aucun dispositif de protection contre les risques naturels, qu’il s’agisse d’assurances agricoles privées ou de systèmes publics d’indemnisation des calami­tés agricoles.

 

Jusqu’à une date récente, ces agriculteurs étaient en effet considérés comme non assurables : les sommes à couvrir étaient trop faibles et les coûts d’admi­nistration, de commercialisation et d’expertise trop élevés. Le développement récent de l’assurance indicielle change la donne. Contrairement à l’assurance traditionnelle, qui fait appel à un expert pour évaluer in situ la perte économique lors d’un sinistre, l’assurance indicielle s’appuie sur des données biométriques (fournies par l’imagerie satellitaire ou par des stations météo de surface) ou sur des données de rendement moyen pour modéliser la perte liée par exemple à une pluviométrie insuffisante et déclencher automatiquement une indemnisation.

En outre, en liant l’assurance à la distribution d’intrants ou à l’octroi d’un prêt de récolte, les coûts de commercialisation peuvent être fortement réduits.

Cette approche doublement innovante met l’assurance agricole à la portée des petites exploitations dans les pays en développement.

Elle permet d’assurer des montants minimes pour de très petites exploitations et d’indemniser rapidement les bénéficiaires. Protégé contre le risque de perte de sa récolte, voire de ruine de son outil de travail, l’agriculteur est incité à investir davantage. Il obtiendra plus facilement un prêt de récolte auprès d’une banque ou d’une institution de microfinance. Lorsque l’assurance est liée au crédit, le capital emprunté est remboursé directement à l’institution financière en cas de sinistre. Ainsi l’emprunteur reste solvable pour la campagne suivante et le risque de défaut de l’agriculteur diminue sensiblement.

En transférant au marché une partie des risques auxquels les petits producteurs sont naturellement exposés, l’assurance indicielle permet de déverrouiller leur capacité d’investissement et constitue un puissant facteur de développement et de modernisation des exploitations familiales.

Les études d’impact menées dans plusieurs pays (Chine, Inde, Ghana, Malawi, Éthiopie, Kenya) ont montré les effets positifs de l’assurance agricole pour les agriculteurs : augmentation des surfaces cultivées, de la demande de crédit, de l’investissement et des revenus.

L’augmentation des rendements nécessaire pour nourrir une population en croissance rapide, notamment en Afrique subsaharienne, passe par la diffusion de produits d’assurance récolte adaptés à la grande majorité des exploitations de moins de deux hectares.

La diffusion de ce nouveau type de produits rencontre toutefois quelques obstacles. Le risque de base – l’écart éventuel entre le dommage estimé par l’indice et la perte réelle subie par l’agriculteur – constitue le principal défi posé par l’assurance indicielle. Cet écart peut être lié à une erreur de calibration de l’indice, à une qualité insuffisante des données ou à la topographie. L’installation de stations météorologiques autonomes à bas coût et la mise au point d’index plus performants permettront d’améliorer la qualité, la régularité et la granularité^[1] des données collectées, et de réduire le risque de base.

Les autres obstacles à une diffusion beaucoup plus large de l’assurance indicielle agricole sont d’ordre financier et culturel

En effet malgré des coûts d’administration et de distribution faibles, le montant des primes d’assurance peut constituer une barrière, d’autant plus élevée que le concept même d’assurance est souvent inconnu des petits agriculteurs, ou leur inspire une grande méfiance.

Pour être identifiés et surmontés, ces obstacles requièrent une collaboration étroite entre tous les acteurs publics et privés impliqués dans la chaîne de valeur de l’assurance indicielle agricole.

 En effet, l’élaboration de produits adaptés et leur diffusion auprès de petites exploitations dispersées sur un vaste territoire nécessitent l’intervention non seulement des compagnies d’assurance et de réassurance, mais aussi celle d’une chaîne complexe d’acteurs en amont et en aval : opérateurs techniques spécialisés pour concevoir les produits, entreprises de technologie et de « big data » pour alimenter les indices, entreprises agro-industrielles, institutions de microfinance et banques pour acheminer le produit d’assurance jusqu’au petit producteur en le liant à la vente d’intrants ou à l’octroi d’un crédit.

Elle requiert aussi un dialogue étroit avec les régulateurs pour lever d’éventuels obstacles réglementaires, ainsi qu’une collaboration avec les gouvernements et les institutions financières internationales pour mettre au point les mécanismes d’incitation nécessaires. Le soutien public peut porter sur le subventionnement des primes d’assurance, mais aussi sur l’investissement dans les biens publics nécessaires au développement de l’assurance indicielle (infrastructures météorologiques, données, recherche et développement), voire sur des capacités additionnelles de réassurance ou de titrisation au niveau mondial.

Nous plaidons pour que l’extension de l’assurance contre les risques climatiques à la grande majorité des petites exploitations agricoles dans les pays en développement soit reconnue comme une priorité sur l’agenda du développement durable et sur celui de l’adaptation au changement climatique.

Nous appelons à la constitution d’une Alliance mondiale réunissant tous les partenaires publics et privés qui partagent cette vision et sont prêts à en favoriser la mise en œuvre concrète dans le cadre d’une coopération ouverte multi-acteurs.

Grâce à l’innovation technologique et à une coopération étroite et de long terme entre les acteurs publics et privés, c’est un marché de 430 millions d’exploitations agricoles qui s’ouvre au secteur de l’assurance, c’est aussi et surtout la perspective de contribuer de façon décisive à la réponse aux grands défis de sécurité alimentaire que soulèvent l’évolution démographique et le changement climatique.  

• réduire les émissions de dioxyde de carbone (CO2) grâce à la réduction de la déforestation et de la dégradation forestière, l’adoption de pratiques agricoles plus durables (réduction du travail du sol, gestion intégrée des intrants et de l’eau, etc.) ;
• réduire les émissions de méthane (CH4) et d’oxyde nitreux (N2O) via l’amélioration des systèmes d’élevage (notamment la gestion des effluents) et une gestion plus efficiente des systèmes d’irrigation rizicoles et des intrants ;
• stocker le carbone par l’utilisation de pratiques agricoles adéquates, l’amélioration de la gestion des pratiques forestières, l’afforestation et la reforestation, l’amélioration des pâtures et la restauration des sols dégradés.

Figure 1: Exemple de système agroforestier en Afrique, source : FAO

Des investissements importants sont nécessaires pour soutenir la transition mondiale vers une agriculture à faible émission de carbone et résiliente au changement climatique. Au-delà des fonds publics, la mobilisation des investisseurs  privés sera essentielle pour atteindre un changement significatif, transformationnel, avec des impacts durables sur toutes les économies^[2].

La mise en œuvre des politiques publiques dans le secteur agricole se fait à travers un ensemble d’incitations et de réglementations destinées à influencer les acteurs dans leurs choix stratégiques en matière d’orientation et de transformation des activités de production. A travers le financement du secteur agricole, on dispose ainsi d’un ensemble d’outils pour inciter au changement, promouvoir de nouvelles pratiques agricoles plus durables, moins polluantes, réduire les externalités négatives (pollution de l’eau) ou appuyer les externalités positives (fixation de carbone dans le sol ou la biomasse, biodiversité).

Dans le cadre du changement climatique, il s’agit par exemple de l’accès aux :

• fonds climat pour les projets publics,
• taux bonifiés et subventions pour les investissements privés fixateurs de carbone,
• paiements de services environnementaux aux producteurs pour des pratiques agro-écologiques ou climato-intelligentes ou renforçant la résilience aux chocs climatiques,
• fonds de garantie ou d’assurance climat, ou encore
• obligations labellisées « climat ».

Grâce aux données de coefficients carbone et aux méthodologies d’analyse du bilan carbone publiées par le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC), la FAO a pu développer l’outil EX-ACT^[3] (Ex-Ante Carbon-balance Tool) dès 2009. Il s’agit d’un système d’évaluation qui fournit des estimations ex-ante de l’impact des projets, programmes et politiques de développement agricole et forestier sur le bilan carbone. Celui-ci se définit comme le bilan net de toutes les émissions de GES, exprimées en équivalent CO2, émises ou séquestrées lors du projet. Il correspond ainsi à la différence entre un scénario « avec projet » et un scénario « sans projet » ou scénario de référence.

Prenons l’exemple du Plan Maroc Vert (PMV), qui illustre parfaitement la convergence entre politique et financement de l’agriculture dans le cadre de politiques « vertes » influant à la fois sur l’atténuation du changement climatique et sur l’adaptation à ses effets. Un zoom sur la filière oléicole y dévoile une stratégie à grande échelle d’expansion et d’intensification de cette filière par l’installation de 440 000 ha de nouvelles plantations d’olivier, la réhabilitation de 300 000 ha de plantations existantes et l’équipement de 136 000 ha de vergers en micro-irrigation.

Dans ce cas, le Crédit Agricole du Maroc (CAM) agit comme intervenant principal car il distribue non seulement le crédit, mais aussi les subventions (350-600 euros/ha pour les nouvelles plantations, 80-100 % du coût d’installation du système d’irrigation…). L’investissement global pour la filière sur la période 2009-2020, au titre de ce partenariat public-privé, s’élève à 2,7 milliards d’euros dont 0,8 milliard financé par l’Etat (33 %).

L’impact de ce programme d’investissement en termes de bilan carbone a été estimé à 61 millions t CO2 séquestrées sur 20 ans, soit en moyenne 3 millions t CO2 d’atténuation par an. L’essentiel provient des nouvelles plantations d’oliviers qui permettent de fixer 56 millions t CO2 et la réhabilitation de plantations existantes à hauteur de 6,7 millions t CO2. Cet impact compense les émissions annuelles de gaz à effet de serre d’un pays comme Madagascar (3,08 millions t CO2/an). 

 

Figure 2 : une oliveraie marocaine^[4]

L'adaptation au changement climatique et l'atténuation de ses effets ayant pris une importance majeure dans les priorités des gouvernements, il devient nécessaire de mesurer les performances climat de tout projet d’investissement public en matière d’atténuation des émissions de GES et de capacité d’adaptation au changement climatique. La mobilisation croissante des fonds climatiques dans le cofinancement des investissements publics et privés de développement  conduit ainsi les bailleurs de fonds et les banques à mettre en place progressivement des systèmes de suivi-évaluation des impacts du changement climatique. Cela assure une meilleure orientation des investissements et une concrétisation des avantages attendus de telles actions^[5].

Le secteur de l’agriculture, de la forêt et du changement d’affectation des terres peut ainsi contribuer de 20 à 60 % au potentiel d’atténuation des émissions de GES d’ici à 2030. Pour accroître cet objectif, il faut une forte mobilisation des institutions de développement agricole qui financent le secteur et fournissent l’appui technique aux producteurs. Dans le cadre de partenariats public-privé, la transition vers de nouvelles pratiques d'atténuation pourrait demander de nouvelles formes de crédit, de gestion de risque ou mécanismes d'assurance, des fonds ciblés de développement agricole, s’inscrivant comme les outils d’une politique sectorielle incitative comme dans l’exemple du Plan Maroc Vert.

 La COP22 a été une étape clé pour mobiliser des partenariats public-privé dans le secteur agricole africain. En ce sens, l’initiative « Triple A » (« Adaptation de l’Agriculture Africaine ») proposée par le Maroc constitue un premier pas vers la mise en œuvre de mesures conjuguant l’amélioration de la productivité agricole, le stockage du carbone dans le sol et la lutte  contre la sécheresse, afin d’aider le continent le plus touché par les changements climatiques.

C’est pour répondre à ce besoin que RONGEAD a créé en 2010 un service d’information et de conseil nommé Nkalo^[1]. Ce service, basé sur des outils de l’intelligence économique et organisé en partenariat avec l’entreprise ODA, décrypte les marchés agricoles mondiaux et fournit pour les opérateurs économiques ouest-africains une information adaptée à leurs besoins : pour les producteurs, des SMS simples et clairs permettant de prendre des décisions sur la commercialisation de leurs produits ; pour les commerçants et transformateurs, des bulletins de marché permettant d’affiner leurs stratégies commerciales.

A terme, 10 000 producteurs et productrices recevront des informations sur les marchés des céréales par SMS. 

Ce service est fonctionnel pour des filières particulièrement dynamiques en Afrique de l’Ouest : la noix de cajou, le sésame et le karité (en 2013, ces trois filières représentaient plus de 700 millions d’euros et constituaient une source de revenu pour plus de 800 000 familles). Le service Nkalo est disponible actuellement dans quatre pays : Côte d’Ivoire, Burkina Faso, Mali et Sénégal. Le service, loin d’avoir révélé tout son potentiel, doit s’améliorer en continu, en particulier sur l’accessibilité des informations, l’efficacité des systèmes de diffusion et l’ergonomie des services proposés. Nkalo est actuellement financé par ses utilisateurs (abonnés aux bulletins et SMS) et par la vente d’expertise sur-mesure.

Sur la base de cette expérience, il est apparu opportun de la démultiplier sur le secteur des céréales. L’équipe s’est lancée en juillet 2016 sur ce nouveau défi : appuyer les opérateurs économiques des filières céréalières d’Afrique de l’Ouest en développant une information sur ces marchés. Ce défi vise une amélioration des stratégies de commercialisation et de stockage pour quatre céréales (riz, maïs, mil et sorgho) par le secteur privé en Afrique de l’Ouest, grâce à une meilleure gestion des risques commerciaux.  Pour ce faire, l’équipe est associée au Réseau Ouest-Africain des Céréaliers (ROAC), et cible les Comités Interprofessionnels Céréaliers de 8 pays membres de la CEDEAO (Sénégal, Mali, Burkina Faso, Côte d’Ivoire, Ghana, Togo, Bénin et Niger). Le projet a également pour objet de transférer des outils basés sur l’intelligence économique à des analystes nationaux membres du ROAC, afin d’ancrer l’expertise dans les pays.

Les céréales, une production hautement stratégique

La production céréalière en Afrique de l’Ouest connait une forte croissance - elle a triplé entre 1982 et 2007 - et s’élevait en 2014 à 57,6 millions de tonnes. Cette production couvre 80 % des besoins locaux et deux tiers des céréales locales sont consommés en milieu rural. Le marché africain est globalement libéralisé : les taux de protection à l’importation sont faibles voire inexistants, les interventions publiques sur les stocks représentent moins de 10 % du marché global. Les opérateurs privés sont donc soumis à d’importants risques commerciaux endogènes, tandis que les risques exogènes (achats et ventes publics, distributions alimentaires des institutions « urgentistes », impact des marchés internationaux) sont nombreux et parfois peu transparents ou prévisibles. Il est donc essentiel de développer des outils par et pour les professionnels de ces marchés.

Dans ce contexte, le projet vise à construire une offre d'information et de conseil adaptés aux besoins du secteur céréalier, de développer un réseau d’organismes de stockeurs privés, fédérés par le ROAC et de renforcer l’expertise technique et l’implication des opérateurs dans la gouvernance et la régulation du secteur en Afrique de l’Ouest. Par la production d’informations qualitatives, indépendantes et robustes, le projet vise également à construire des plaidoyers solides pour le développement des filières locales.

Mais qui sont les pauvres ? Un autre rapport de la Banque mondiale, publié simultanément, livre une moisson d’informations^[1]. Une équipe de chercheurs a passé au peigne fin les statistiques disponibles pour 89 pays qui regroupent 84 % de la population des pays en développement. Dans l’échantillon étudié, 12,5 % des habitants, en 2013, vivaient en moyenne avec moins de 1,90 dollar par jour et tombaient donc sous le seuil de l’extrême pauvreté. Près de 20 %, ayant un pouvoir d’achat compris entre 1,90 et 3,10 dollars par jour, souffraient en outre de pauvreté « modérée »^[2]. Soit un taux global de pauvreté, extrême et modérée, de 32 %.

La pauvreté touche « de manière disproportionnée » le milieu rural, notent les auteurs de l’étude. Environ 46 % des ruraux vivent avec moins de 3,10 dollars par jour, contre 16 % des urbains. Cela tient au fait  que la majeure partie des ruraux travaillent dans l’agriculture et que la moitié des actifs agricoles sont pauvres, contre 16 % pour les personnes employées hors de l’agriculture^[3].

On peut regarder les choses d’une autre façon : 57 % des pauvres (et 65 % des extrêmement pauvres) travaillent dans l’agriculture. Ce ratio varie sensiblement selon les régions ; il est particulièrement élevé en Afrique subsaharienne^[4]. 

Ces observations sont lourdes de conséquences pour les politiques publiques. Le rapport Poverty and Shared Prosperity 2016 avance des solutions transversales, consistant essentiellement à mener des politiques sociales ambitieuses (éducation, santé, aides directes aux plus démunis) et améliorer les infrastructures rurales (routes, électrification). Mais il ne discute pratiquement pas de mesures sectorielles. Or, si deux tiers des personnes extrêmement pauvres vivent de l’agriculture, la priorité des Etats et des bailleurs, pour atteindre l’ODD n° 1, devrait être d’améliorer le revenu des actifs concernés. Comment ? D’abord en augmentant la productivité de l’agriculture, comme le recommande la Banque mondiale dans un troisième document, publié à peu près au même moment^[5]. Mais aussi en créant des emplois non agricoles dans les zones rurales, pour permettre aux petits agriculteurs de diversifier leurs sources de revenu et pour offrir une alternative à ceux qui ne vivent pas décemment de la production agricole. Les industries et services d’amont et d’aval de l’agriculture (transformation, agrofourniture, mécanisation…) constituent, de ce point de vue, des gisements d’emplois encore largement sous-exploités.    

En outre, si le taux de pauvreté est en moyenne trois fois plus grand parmi les actifs agricoles qu’au sein des urbains (et même quatre fois plus élevé si l’on considère l’extrême pauvreté), les politiques mises en œuvre dans le secteur agricole peuvent contribuer fortement à réduire les inégalités, donc à atteindre l’ODD n° 10. C’est bien ce qui s’est passé dans les pays développés qui ont appliqué, historiquement, de vigoureuses politiques agricoles.

Ce n’est donc pas seulement parce qu’elle conditionne la sécurité alimentaire et joue un rôle crucial en matière de changement climatique qu’il est justifié de soutenir l’agriculture et d’y investir massivement. Le secteur agricole est le vecteur potentiel d’énormes progrès sociaux, en termes de réduction de la pauvreté et des inégalités et, si l’on raisonne au niveau des filières agroalimentaires, sur le plan de la création d’emplois, thème du colloque annuel de la fondation FARM qui se tiendra le 8 décembre à l’OCDE. La Banque mondiale le soulignait déjà il y a près de dix ans, dans un rapport qui a fait date^[6]. Ses dernières analyses confirment ce diagnostic et plaident pour un effort accru des gouvernements et des bailleurs en faveur de l’agriculture et, plus largement, du monde rural.  

Les indicateurs macroéconomiques des pays africains sont en berne et avec eux, l’optimisme portant sur le continent africain qui prévalait depuis la décennie 2000.^[1] Symbole des « lions africains », l’Afrique du Sud peine en 2016 à sortir de la stagnation alors que le Nigéria devrait être en forte récession. La conjoncture extérieure est peu porteuse : 1) le cours de la plupart des matières premières exportées est très en dessous des niveaux d’avant mi-2014 ; 2) la locomotive de la demande chinoise décélère ; 3) la politique monétaire américaine, orientée vers une augmentation du taux d’intérêt directeur, conduit à un surenchérissement du dollar et rend plus coûteux l’endettement en devises.

Face à ces éléments adverses, il faut néanmoins faire preuve de discernement car tous les pays africains n’ont pas la même vulnérabilité. Les structures économiques des pays sont plus diversifiées qu’elles ne l’étaient dans les années 1980 et 1990, « décennies perdues du développement ». Les services sont aujourd’hui le cœur de l’activité dans les économies subsahariennes : ils représentent plus de 50 % du PIB dans la majorité des pays de la zone. Et puisque les services sont le secteur majoritaire dans la plupart des économies subsahariennes, la distinction entre les types d’économies se fait plus sur leur positionnement sur les chaînes de valeur mondiales que sur leur structure sectorielle. Le panier des exportations est donc le meilleur indicateur de positionnement d’un pays sur les chaînes de valeur. Se distinguent ainsi trois groupes : les pays exportateurs de matières minérales et fossiles (Angola, Gabon, Mozambique, Nigeria, RDC, Zambie), les pays exportateurs de matières d’origine agricole (Kenya, Ethiopie, Côte d’Ivoire) et les pays exportant les deux types de produits (Ghana).

Horticulture en Ethiopie

Les pays les plus touchés par les éléments externes adverses sont avant tout les pays pétroliers et miniers. Les difficultés du Nigeria sont symptomatiques de celles de nombreux pays africains. En 2013, le pays affichait un excédent commercial de 8 % du PIB, une croissance de 5,4 % et un déficit public de -2,3 % du PIB. En 2016, son solde commercial devrait être déficitaire, l’activité en récession (-2 % estimé en 2016), et sa devise, le naira, a perdu 50 % de sa valeur dans les deux mois suivant la libéralisation du régime de change en juin 2016.

Gare cependant à une généralisation trop hâtive, car tous les pays africains ne sont pas concernés par ces chocs. D’autres économies font preuve d’une forte résistance à la conjoncture extérieure morose : les économies exportatrices de matières agricoles (et importatrices nettes de pétrole) d’Afrique de l’Ouest francophone et d’Afrique de l’Est. Le prix des produits agricoles a moins diminué que le prix des matières fossiles et minérales : le cacao, le thé et le café dénotent par des cours relativement stables depuis la mi-2014. Enfin, les effets d’entraînement sur l’économie nationale sont moins élevés pour les matières renouvelables que pour les matières fossiles et minérales. La fiscalité des pays pétroliers et miniers est plus volatile et dépendante des cours des matières exportées et leurs exportations sont beaucoup plus concentrées.

Par conséquent, comme le révèle le graphique ci-dessous, les économies en nette décélération sont avant tout les pays miniers et pétroliers, alors que les perspectives sont bonnes pour les économies agricoles.

Les moteurs internes, consommation et investissement, assurent la stabilité de la croissance à moyen terme

Une analyse de la demande agrégée des économies agricoles permet de déceler le principal  moteur de ces pays : la consommation des ménages. Ce n’est pas le client étranger consommant des produits d’origine africaine qui tire la croissance économique mais la consommation locale. L’Afrique de l’Est est, par exemple, assez peu extravertie : les exportations représentent à peine plus de 16 % du PIB, ce qui limite de fait l’exposition à la conjoncture internationale. La croissance est-africaine est à ce titre majoritairement autoentretenue par la consommation des ménages et l’investissement public (cf. graphique suivant).

La dynamique est similaire à l’échelle subsaharienne. Si le PIB régional a plus que doublé entre 2000 et 2014 (+105 %), près des trois quarts de cette hausse proviennent de la consommation des ménages (+75 %). A l’échelle du temps long, la forte croissance démographique couplée à une lente mais réelle sortie de la pauvreté des populations devraient pérenniser ce dynamisme de la consommation.

Enfin, le second moteur de la demande des économies agricoles est l’investissement. A titre d’illustration, le taux d’investissement sénégalais (27 % du PIB en 2015 selon la Banque mondiale) est à un plus haut historique. En Ethiopie, ce taux est passé de 32 % en 2011 à 39 % en 2015, des niveaux se rapprochant de ceux de la Chine. Le manque d’infrastructures de transport et une fourniture limitée d’énergie ont longtemps constitué des goulots d’étranglement pour les productions nationales. Aujourd’hui, les investissements promus par les autorités vont donc dans le sens d’une dynamique clairement positive, aussi bien pour répondre à la demande locale que pour favoriser l’exportation.

De l’industrie d’exportation à l’industrie locale : l’exemple de l’horticulture en Ethiopie

Se basant sur ses avantages comparatifs (une main d’œuvre importante, une proximité géographique avec le marché européen) et sur le poids de son secteur agricole (38 % du PIB), le gouvernement éthiopien a entamé une vigoureuse politique d’industrialisation durant les années 2000. Un des premiers succès de cette politique volontariste menée par le gouvernement est le développement rapide du secteur horticole. En dix ans, l’Ethiopie est passé du statut de petit exportateur horticole (34 millions de dollars d’exportations en 2005) au statut de cinquième exportateur mondial (417 millions de dollars en 2015).

Cette réussite est le résultat d’une politique sectorielle volontariste, avec la mise en place de facilités d’importations de biens d’équipement, des exemptions d’impôt et la construction d’infrastructures dédiées. Cette politique a permis de développer une industrie avec une valeur ajoutée certes modérée, mais qui a de fortes externalités positives. Le développement progressif  de l’industrie d’exportation à partir des matières premières produites localement permet de surmonter l’étroitesse du marché local. Aujourd’hui, le marché éthiopien est devenu lui-même attractif pour les entreprises, en témoigne l’ouverture d’une ligne d’assemblage à destination du marché local par le constructeur automobile Peugeot en juillet 2016.

A Bingerville, ce sont aujourd’hui 100 têtes de bétail dont 50 laitières (une trentaine en production) qui fournissent chaque jour 500 litres de lait. Docteur Kalidou Ba, le directeur, ne cache pas les difficultés rencontrées avant que le cheptel ne produise entre 18 et 20 litres de lait par jour pendant 10 mois (alors que la production journalière d’une vache d’un élevage traditionnel, en Côte d’Ivoire, est en moyenne de 0,8 à 0,9 litre avec au maximum 180 litres annuels par vache). Le succès est arrivé grâce à un effort soutenu sur la génétique, l’amélioration de la nutrition des vaches et une surveillance accrue de la santé du bétail. La ferme produit aujourd’hui du lait pasteurisé, du fromage blanc, des yaourts (1 600 sont fabriqués et écoulés par jour), du lait caillé, de la crème fraîche et de la tomme, nommée « le Bingé ».

La demande est bien présente, elle augmente deux fois plus vite que l’offre

La distribution des produits est bien rodée, une partie en supermarché, livrée par le véhicule réfrigéré et une partie dans les magasins Le Terroir, auxquelles s’ajoute  la vente directe aux particuliers.

Le lait fermier, un marché de niche ?

Le continent africain produit 5 % du lait de vache mondial soit 33 millions de tonnes (en 2012). La Côte d’Ivoire produirait environ 31 000 tonnes de lait (chiffres de 2011) soit 15 % de la consommation totale estimée à 200 000 tonnes. La part de poudre de lait importée reste donc très majoritaire.

D’après l’analyse de l’OCDE-FAO 2012-2021^[2], la demande en produits laitiers a augmenté en Afrique de 22 % de 2006 à 2012. Et les besoins augmentent deux fois plus vite que l’offre. L’arrêt des quotas de production de lait en Europe en 2015 favorise donc le flux de lait en poudre sur le continent africain, tout comme en Inde ou en Chine où les consommateurs chinois n’ont plus confiance dans le lait local depuis le scandale, en 2008, du lait contenant de la mélamine. Les industriels européens développent maintenant une politique d’installation durable sur le continent africain avec la vive intention de transformer du lait collecté ou/et du lait en poudre.

Localement, la production du lait se heurte à de multiples barrières dont la première est la concurrence avec le lait en poudre importé qui bénéficie d’un bas niveau de taxation^[3].  Ce sont aussi les pouvoirs publics qui pourraient développant la production de lait soit en imposant des barrières tarifaires régionales à l’importation du lait en poudre, soit en diminuant la TVA sur les produits laitiers locaux. Mais surtout en favorisant la production laitière tant au niveau des installations, des moyens de conservation et de collecte,  et en favorisant la recherche en génétique. En Côte d’Ivoire, une nouvelle réglementation, datée du 11 mars 2016, qui limite à trois mois au lieu de huit mois la date limite de consommation après fabrication des produits alimentaires, a récemment bousculé le landerneau. En effet, la solution pour se conformer à cette réglementation est d’implanter des laiteries directement sur le sol ivoirien. C’est déjà le cas pour Eurolait, qui produit du lait UHT à base de poudre de lait sous licence Candia, du groupe Sodiaal.

Trouver la bonne dose entre lait local et poudre de lait

Si la motivation est là, tant au niveau des grands groupes que des petites laiteries et à l’échelle des  gouvernements, soucieux notamment de réduire les déficits commerciaux, des choix stratégiques restent à engager. La laiterie du Berger, au Sénégal, incorpore dorénavant du lait en poudre pour répondre à la demande, tout en continuant à se fournir auprès de 800 éleveurs locaux. Car la difficulté d’approvisionnement (faibles rendements en lait, carences des transports…) provoque immanquablement une non-compétitivité avec le lait en poudre importé^[4]. De fait, la grande majorité des laiteries qui collectent du lait incorporent du lait en poudre.

Selon une étude récente^[5], les consommateurs perdent ainsi peu à peu le goût du « vrai lait ». C’est peut-être pour apporter une réponse qu’à Bingerville, la ferme ne dit jamais non aux nombreuses sollicitations de visites de la ferme par des écoles, des touristes et des officiels. Le consommateur, s’il demande haut et fort plus de produits fermiers, pourra aussi peser dans les choix d’investissements.

Cette question a fait l’objet d’un forum électronique et d’un atelier de travail organisés par la fondation FARM et le Centre ouest et centre africain pour la recherche et le développement agricoles (CORAF/WECARD), respectivement en mars-avril 2015 et juillet 2016. Les recommandations issues de ces réflexions ne sont pas encore publiées, mais quelques pistes d’action se dégagent.

Malgré la mondialisation croissante des échanges et des régimes alimentaires, il est important de distinguer la spécificité du contexte et des systèmes agraires africains, comparés à ceux des pays émergents ou développés. Le faible pouvoir d’achat des agriculteurs, le manque de connaissances des systèmes de production paysans par les acteurs des filières semencières et les capacités réduites des services publics (notamment en matière de recherche, de certification et de contrôle) imposent de  réorienter le modèle de production semencière.

Du fait, en particulier, de la prédominance des petits producteurs familiaux, de l’extrême diversité des conditions du milieu,  l’élément clé de ce changement est la prise en compte fine des systèmes de production paysans dans la sélection variétale, grâce à la recherche participative. En effet, au-delà du potentiel de rendement, la qualité d’une variété se mesure par sa capacité à accroître la production au moindre coût (c’est-à-dire à optimiser la valeur ajoutée nette^[1]) et par son adaptation à un contexte socio-économique (itinéraire technique des systèmes de culture, valeur nutritionnelle des produits, utilisation, etc.) et pédoclimatique (climat, ensoleillement, pression des ravageurs, texture des sols, nutrition minérale, etc.) spécifique. Les critères de sélection des variétés doivent être établis par la recherche, en étroite concertation avec les communautés paysannes à travers des organisations de producteurs agricoles (OP) structurées. Ce modèle de recherche participative a par exemple été suivi, au cours des années 2000, entre deux organismes de recherche (le CIRAD^[2] et l’INERA^[3]) et une OP burkinabaise (l’UGCPA-BM^[4], partenaire de la fondation FARM depuis 2008) pour la sélection de nouvelles variétés de sorgho.

En ce sens, il est nécessaire que les pouvoirs publics contribuent au renforcement des capacités et des responsabilités des OP au sein des filières agricoles, notamment sur le volet semences (sélection, formation/conseil, production, stockage de proximité, emballage, certification, commercialisation). Cela permettrait de mettre en place des subventions sur les semences plus cohérentes (subventions monétaires plutôt qu’en nature afin de donner la possibilité au producteur d’acheter la variété de son choix, versées directement à l’agriculteur ou transitant par les OP) et ce dans le cadre d’une politique agricole systémique, visant à créer un environnement économique plus stable pour les producteurs, grâce notamment à des protections douanières, des assurances contre les aléas climatiques et des dispositifs de gestion des risques de prix.

Pour organiser les filières semencières dans le but de favoriser leur efficience et leur efficacité, il serait également utile de créer ou renforcer :

Un fonctionnement efficient des filières semencières requiert un accompagnement public performant en matière règlementaire, de certification et de traçabilité. Même s’ils existent sur le papier, les certificats d’obtention variétale (COV) peinent à trouver leur place en Afrique, faute de moyens financiers et humains suffisants. C’est regrettable, car outre qu’ils protègent les détenteurs de variétés, ces certificats ont le mérite, à la différence des brevets, de permettre la libre utilisation des ressources génétiques pour la création de nouvelles variétés et de laisser la possibilité aux producteurs de ressemer (semences de ferme).

Par ailleurs, afin d’augmenter la sécurité alimentaire, la résilience des systèmes de production face aux changements climatiques et la diversité des régimes alimentaires, il importe de ne pas laisser des semences « orphelines », c’est-à-dire sans effort concerté d’amélioration génétique. Outre les céréales les plus communes (maïs, riz) et les plantations pérennes (cacao, hévéa, palmier à huile), les espèces traditionnelles africaines (sorgho, manioc, mil, taro, fonio, niébé, etc.) devraient elles aussi bénéficier de l’attention des chercheurs.

Susciter l’échange d'idées et d’opinions, participer aux débats des enjeux de l’agriculture et de l’agroalimentaire dans les pays en développement, tels sont les objectifs de cette tribune. Nous attendons des articles rigoureux et respectueux des opinions. 

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En réalité, la crise migratoire n’est que le révélateur d’un problème plus délicat : chaque année, environ 300 000 nouveaux actifs arrivent sur le marché du travail alors que les structures économiques peinent à créer des opportunités d’emplois pouvant absorber ces flux. La population sénégalaise (13,5 millions d’habitants en 2013) est caractérisée par sa jeunesse, la moitié de la population étant âgée de moins de 18 ans, et un taux d’accroissement annuel moyen de 2,7 %, encore élevé.

Comme dans les autres pays d’Afrique, les réponses de l’Etat ont souvent consisté à créer des agences et des fonds de promotion de l’emploi des jeunes et à soutenir l’apprentissage. Partout, les résultats de ces initiatives ont été généralement décevants, mettant en exergue le décalage entre les stratégies proposées et la réalité des structures économiques. De plus, ces initiatives ont souvent peu pris en compte les besoins des jeunes ruraux, se concentrant davantage sur la situation des jeunes diplômés plus visibles et mieux organisés.

Récemment, de nouvelles orientations ont émergé, considérant l’agriculture comme la solution idéale. Au Sénégal, d’importants moyens financiers ont été déployés dans le cadre des projets de l’Agence nationale d’insertion et de développement agricole (ANIDA, ex Plan REVA) et du Programme des domaines agricoles communautaires (PRODAC). Il reste à évaluer rigoureusement ces expériences, en particulier leur efficience et leur efficacité. En plus de comparer le niveau  d’engagement financier avec le nombre d’emplois créés, il faudrait aussi interroger la viabilité et la durabilité de ces modèles. Le coût approximatif du PRODAC est de 100 milliards FCFA sur cinq ans^[3].

Entre 2008 et 2010, l’Agence nationale du Plan de retour vers l’agriculture (AN-REVA), devenue l’ANIDA en 2012, a mobilisé 10,199 milliards FCFA, dont 7,156 milliards provenant des partenaires techniques et financiers et 3,043 milliards du budget de l’Etat. Le fonctionnement représente 15 % de ce financement. Le budget cumulé de 2011 et 2012 s’élève à 8,423 milliards. Au début de l’année 2016, le directeur général de l’ANIDA a indiqué que sa structure a réalisé, entre 2008 et 2015, 79 fermes villageoises et familiales dans lesquelles travaillent 10 000 jeunes agriculteurs sénégalais, pour un budget d’environ 17 milliards FCFA.

Conditions requises pour que l’agriculture absorbe une bonne partie des nouveaux actifs

La transformation structurelle de l’agriculture est une condition préalable pour accroître la productivité du travail et le niveau des revenus. Elle suppose des investissements conséquents dans la recherche, le conseil agricole, la mécanisation, la disponibilité d’intrants de qualité (semences et engrais), le bon fonctionnement des marchés d’intrants et de produits avec des incitations appropriées et un crédit adapté.  Elle doit s’insérer dans une stratégie globale de développement des entreprises et des services le long des chaînes de valeur. 

En développant un tissu de petites entreprises adossées à des chaînes de valeur porteuses, celles-ci vont constituer un réservoir d’emplois pour des jeunes formés. L’exemple de la filière du riz irrigué au Sénégal est assez illustratif. Dans la vallée du fleuve Sénégal, il existe 458 décortiqueuses privées qui transforment près de 77 % du riz paddy (c’est-à-dire un riz non décortiqué, qui a conservé sa balle)  produit dans la vallée. En même temps, 28 rizeries ou mini-rizeries fonctionnelles proposent un riz de qualité, apprécié des consommateurs urbains. Une politique agricole et industrielle qui se préoccupe de création d’emplois devrait proposer des stratégies spécifiques d’appui à ces petites entreprises afin de les faire évoluer vers des standards de qualité et accompagner celles qui sont capables de grandir^[4]. Malheureusement, les options politiques sont souvent plus favorables à l’investissement privé étranger à grande échelle^[5] et  ne sont pas forcément créatrices d’emplois.

Par ailleurs, le développement de la chaîne de valeur du riz irrigué, avec les investissements publics et privés dans les aménagements et la mécanisation, ouvre la voie à l’émergence de petites et moyennes entreprises de prestations de services et des métiers qui en découlent : services d’entretien et de maintenance, gestion, logistique, conduite d’engins… Une politique réfléchie de formation professionnelle ciblant les jeunes et intégrée à la politique agro-industrielle de développement de la chaîne de valeur permettra de réaliser un saut qualitatif durable.

On le voit, l’enjeu fondamental est de repérer les filières porteuses, d’y investir de façon massive et ciblée, en privilégiant la connexion des agricultures familiales au marché par le biais du développement de petites entreprises, en amont comme en aval de la production. Il est donc nécessaire de repenser la politique agricole, notamment son volet création d’emplois, en valorisant des initiatives qui connectent les systèmes de production et l’organisation sociale et qui puissent trouver leur rythme de croisière et se développer comme de véritables entrepreneurs agricoles.

Enfin, la politique foncière est un aspect fondamental à prendre en compte, dans la mesure où les jeunes rencontrent souvent de fortes contraintes d’accès à la ressource. Une étude récente de l’IPAR^[6] a montré que la croissance démographique et l’émiettement du patrimoine foncier dû à l’héritage freinent beaucoup de jeunes dans leur désir d’engager des activités agricoles lucratives. Pourtant, dans le delta du fleuve Sénégal, la mobilité relative du foncier par la location ou la vente de terres (transactions illicites au regard de la loi)  facilite l’accès des jeunes au foncier, se traduisant ainsi par leur plus grande implication dans la production agricole. La Loi sur le domaine national interdit toute vente ou location de terres. En fait, sur les terres agricoles sous juridiction du domaine national, les producteurs n’ont qu’un droit d’usage et ne peuvent donc aliéner ces terres. Seul le conseil rural a la prérogative d’affecter ou de désaffecter les terres du domaine national. Cependant, dans la pratique, il existe de nombreuses transactions sur le foncier, surtout dans les zones où il y a une forte pression sur la terre.

Des opportunités à capter et à soutenir

Aujourd’hui le monde rural représente 55% de la population sénégalaise, mais la société s’urbanise progressivement. Cette tendance et les évolutions inéluctables qu’elle engendre (changement de modes de consommation, hausse du niveau de vie) constituent des opportunités intéressantes si cette demande économique est connectée à une offre agroalimentaire nationale et locale. Ainsi, une politique de décentralisation intelligente, qui appuierait le développement des villes secondaires, offrirait  de nouveaux débouchés à une agriculture familiale de type commerciale, renforçant ainsi son rôle de pourvoyeur d’emplois viables et rémunérateurs pour les jeunes. Si l’Etat prenait la résolution de développer de nouveaux pôles régionaux, en dehors de Dakar, en les dotant d’infrastructures et de ressources et en leur permettant une gestion décentralisée de ces ressources, ces pôles secondaires constitueraient un débouché naturel pour une agriculture en transformation connectée au marché local. Outre les maillons aval des chaînes de valeur agricoles, les activités non agricoles peuvent constituer une source d’emplois non négligeable pour les jeunes. Dans la situation actuelle, la plupart des villes secondaires sont dépourvues de tout et ne peuvent offrir aucune alternative aux jeunes, obligés de partir à Dakar ou en Europe.

^[1] Hathie I. (2014), Youth employment: a potential destabilizing force in Senegal?, Southern Voice, Africa Up Close blog series, 28 April 2014.

^[2] « Barcelone ou la mort »

^[3]100 FCA = 0,1524 euro

^[4] Dans la vallée du fleuve Sénégal, de petites entreprises de décorticage ont pu évoluer pour devenir de grandes entreprises offrant de multiples services (rizerie, prestations pour le labour et la moisson). On peut citer l’entreprise Coumba Nor Thiam, le GIE Naxadi Deret à Thiagar et le GIE Mbodj et frères à Rosso.

^[5] L’entreprise CASL est en train de construire à Ross Béthio (St-Louis) une rizerie d’une capacité de 100 000 tonnes par an.

^[6] Hathie I., Wade I., Ba S., Niang M., Niang A., Sow M.K., Ndione Y., Ba C.O. (2015), Emploi des Jeunes et migrations en Afrique de l’Ouest, rapport final Sénégal. 

Etiquetage du jus de bissap au Sénégal (Crédit photo : Bana-Bana)

Avec la population la plus jeune du monde, le réservoir d’entrepreneurs en puissance est particulièrement important sur le continent africain. Dans un rapport récent de l’OCDE^[2], la population africaine est estimée à 1,2 milliard en 2016, avec une prévision à 1,7 en 2030 et 2,5 en 2050, soit un quart de la population mondiale. La jeunesse africaine représente plus de 60 % de cette population et les 15-24 ans sont déjà plus de 200 millions aujourd’hui. Dans vingt ans, ils seront 350 millions. D’après la dernière enquête Ipsos Africap axée particulièrement sur la jeunesse en Afrique, les 15-24 ans aspirent à « s’instruire, travailler, consommer, se divertir, bénéficier de l’électricité et d’internet à volonté », comme le mentionne Florence de Bigault dans une interview donnée au Point Afrique. Mais l’enquête (menée auprès de 1 816 répondants) a montré aussi que cette jeunesse n’attend rien des gouvernements et préfère dessiner son avenir par elle-même à travers l’entrepreneuriat et l’innovation. Le 13 juin dernier, lors de la 5^ème conférence de l’African Business Lawyers' Club, à Paris, Ndidi Okonkwo Nwuneli, fondatrice d’AACE Foods, au Nigéria, insistait sur le fait que l’Etat devait laisser les entreprises se monter, sans proposer des appuis ponctuels qui sont sources de distorsion et sont in fine dangereux lorsqu’ils disparaissent. CQFD.

Alors la recette serait de laisser les jeunes se lancer dans l’entrepreneuriat… Mais est-ce aussi simple que cela ? Pas tout à fait, car le financement est aussi le nerf de la guerre. Des solutions existent, comme en témoigne Aïssata Diakité, fondatrice à tout juste 27 ans de ZABBAN Holding.

Aïssata Diakité fait partie de cette jeunesse audacieuse. Née au Mali, elle part faire des études supérieures en France en agrobusiness et là, le déclic se produit : l’envie d’entreprendre pousse cette jeune femme sur le chemin de la création. Son entreprise de conseils, de production et de commercialisation de jus de fruit nutritionnel au Mali sera lancée en juillet 2016. Son credo est d’oser, de s’entourer de conseillers - notamment de Gyin (cf. plus bas) et d’Entrepreneurs en Afrique de Campus France, qui apportent conseils, études en recherche et développement, appui technique, étude de faisabilité et un prêt d’honneur - et surtout de partager son expérience. Pour les financements, il aura fallu frapper à plusieurs portes : un fonds de développement de la Banque mondiale et un fonds de garantie de l’African Guarantee Fund. De plus, la mobilisation des fonds propres aura permis d'obtenir des crédits, en complément d'un prêt d’honneur.  

Coaching et formation sont les deux autres nerfs de la guerre. On voit fleurir des incubateurs, des labs, des startup weekend ou des startups bus où au cours d’un périple en bus, ponctué de rencontres avec des entrepreneurs inspirants, les créateurs en herbe affinent leurs projets en groupe. Ces lieux d’innovations et de partages existent aussi en virtuel, notamment avec le Global Youth Innovation Network (Gyin^[3]), un réseau international de jeunes aux services des jeunes adossé à l’université de Columbia, aux Etats-Unis, et à des organisations internationales comme le CTA ou le FIDA (Fonds international de développement agricole). Gyin intervient également dans la négociation de prêts pour les jeunes au moment de la création d’entreprises, ce qui permet d’obtenir des taux plus attractifs. De  même, l’International Trade Center, à Genève a lancé, fin 2015, un cours en ligne (en anglais) destiné aux jeunes souhaitant se lancer dans le montage d’une PME. Enfin, la Tony Elumelu Foundation, qui propose aussi un programme d’entrepreneuriat sur 12 mois^[4] et a l’ambition de créer 10 000 startups en 10 ans, initie régulièrement des « Agribusiness Twitter chat ». Il s’agit d’un lieu de discussion, durant une petite heure, avec un spécialiste de l’agrobusiness. Le dernier en date (Agripreneuship in Africa) s’est déroulé le 18 juin avec Calestous Juma, professeur spécialiste en développement international à Harvard.

2 jeunes actifs sur 3 ne sont pas formés efficacement

Cette effervescence d’initiatives ne doit pas toutefois cacher qu’en 2014, près de 37 % des 199 millions de chômeurs dans le monde étaient des jeunes, selon l’OIT^[5]. En Afrique subsaharienne, les taux de chômage restent relativement faibles car la grande majorité des jeunes ne peut pas se permettre de ne pas travailler, mais ces jeunes se retrouvent en situation de sous-emploi et n’ont pas de travail décent. Et la situation peine à changer en raison de la piètre formation des jeunes Africains : deux-tiers d'entre eux ne possèdent pas le niveau d’instruction nécessaire pour travailler de manière productive. Encore moins pour entreprendre !

On espère voir émerger beaucoup de Ndidi, d’Aïssata ou de Mamadou et Youssouf, des entrepreneurs qui pourront aussi être vecteurs d’emplois et à l’initiative de filières de production rentables et durables. Des entrepreneurs inspirants pour leur génération, mais pas seulement.

[1] En wolof, Bana-Bana veut dire « pour moi, pour moi », nom donné aux marchands ambulants des rues au Sénégal.

[2] Perspectives économiques en Afrique 2016, http://dx.doi.org/10.1787/aeo-2016-fr

[3] http://www.gyin.org/

[4] http://tonyelumelufoundation.org/teep/

[5] Tendances mondiales de l’emploi des jeunes 2015 

Nous avons analysé en détail (voir article à ce lien) la modification du système de soutien au coton réalisée par les Etats-Unis en 2014 pour mettre fin au différend qui, depuis dix ans, les opposait au Brésil suite à une plainte de ce pays à l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Retenons simplement que le farm bill a supprimé l’octroi aux producteurs de coton de deux paiements directs, toujours versés aux producteurs de céréales et d’oléagineux : d’une part, une aide forfaitaire découplée, versée quel que soit le niveau de la production et des prix ; d’autre part, un « paiement anticyclique », déclenché si le prix de marché du coton tombait sous le seuil de 71 cents/livre[1]. Le montant cumulé de ces deux subventions, qui permettaient d’amortir les fluctuations du marché, pouvait atteindre en moyenne jusqu’à 260 dollars par hectare de « base coton »[2]. Pour faciliter l’ajustement, la législation a prévu le versement d’une « aide transitionnelle » estimée à 528 millions de dollars, montant légèrement inférieur à celui de l’aide forfaitaire découplée accordée précédemment aux producteurs de coton.      

L’encre du farm bill à peine sèche, ces derniers n’ont eu de cesse de tenter de récupérer, par une voie détournée, les aides qui venaient de leur être retirées. Ils ont d’abord demandé à l’USDA d’intégrer la graine de coton dans le régime de soutien aux oléagineux, pour recevoir à nouveau une aide forfaitaire et un paiement anticyclique (qui ne seraient plus, dès lors, fondés sur le rendement en fibre). Ces efforts n’ayant pas abouti, ils ont soufflé au gouvernement américain l’idée de la création d’un programme de cofinancement des coûts d’égrenage. Il est intéressant de noter que les 300 millions de dollars accordés au titre de ce programme représentent environ 60 % du budget de l’aide transitionnelle.

Le farm bill de 2014 n’a pas, loin s’en faut, éliminé tout soutien aux producteurs de coton. Ils continuent de bénéficier d’un prix minimum, compris entre 45 cents et 52 cents/livre, et d’une assurance chiffre d’affaires, fortement subventionnée, qui garantit la majeure partie de la recette d’un hectare de coton telle que prévue sur la base du prix à terme projeté au moment des semis. Le Congrès a en outre créé un nouveau dispositif assuranciel, le STAX, qui réduit la franchise de l’assurance chiffre d’affaires, normalement à la charge des producteurs. Mais si les assurances protègent contre une baisse du prix ou du rendement du coton, elles reposent sur les prix à terme et ne couvrent donc pas nécessairement les coûts de production.

Vu d’Afrique, où le coton fait vivre des millions de personnes (contre moins de 9 000 exploitations outre-Atlantique), ce nouvel épisode de la politique agricole américaine pourrait laisser indifférent. Mais le soutien octroyé aux Etats-Unis, premier exportateur mondial de coton, contribue à déprimer les cours de manière non négligeable : environ 7 %, selon une étude récente[3]. Ce sont les producteurs des autres pays, généralement beaucoup plus pauvres que leurs homologues américains, qui en font les frais.

[1] A titre de comparaison, selon l’USDA, le prix payé aux producteurs de coton américains était de 61,3 cents/livre pendant la campagne 2014/15. Il devrait tomber à 58 cents/livre en 2015/16 et est projeté dans une fourchette de 47-67 cents/livre en 2016/17.

[2] La « base coton », calculée par exploitation, était la surface cultivée en coton pendant une période historique de référence. L’aide forfaitaire et le paiement anticyclique étaient versés sur  85 % de la surface de base et ajustés en fonction du rendement historique de l’exploitation.  

[3] Christian Lau, Simon Schropp, and Daniel A. Sumner (2015), The Economic Effects on the World Market for Cotton of US Cotton Subsidies Under the 2014 US Farm Bill, ICTSD.   

Le premier objectif-cible des OMD visait à réduire de moitié d’ici à 2015 la proportion de personnes souffrant de la faim, alors que l’objectif du Sommet mondial de l’alimentation, plus ambitieux, visait à réduire de moitié le nombre de personnes sous-alimentées. Si, globalement, les six pays du Sahel ont atteint l’objectif des OMD en réduisant le pourcentage de personnes sous- alimentées de 29 % à 15 % entre 1990 et 2015, l’objectif du SMA n’a pas été atteint puisque le nombre de personnes concernées a augmenté depuis 1990 (figure 1).

Figure 1. Tendance de la sous-alimentation dans six pays francophones du Sahel : Burkina Faso, Mali, Mauritanie, Niger, Sénégal, Tchad 

(*) Données préliminaires. Source : FAO 

 Ces tendances globales masquent toutefois de grandes différences par pays. Le Mali a déjà atteint les deux objectifs. Le Sénégal, le Niger et la Mauritanie ont tous les trois réduit de moitié le pourcentage de personnes sous-alimentées et ont contenu l’augmentation de leur effectif. En revanche, les progrès ont été très timides au Tchad et au Burkina Faso, en raison de la croissance démographique qui a été plus forte que la baisse du nombre de personnes sous-alimentées. Une personne sur cinq au Burkina Faso, une sur trois au Tchad souffrent encore de la faim.

Des progrès en matière de réduction de la sous-alimentation, donc, mais des progrès très mitigés et inégaux qui n’ont pas toujours été accompagnés d’une réduction de l’insécurité alimentaire dans toutes ses dimensions. La sécurité alimentaire se définit comme la condition selon laquelle toute personne, en tout temps, a accès à de la nourriture en quantité et qualité suffisantes pour mener une vie saine et active. Ce concept va au-delà de la disponibilité alimentaire et du bon fonctionnement des capacités domestiques à assurer de la nourriture pour tous. Il englobe aussi l’accès à la nourriture, l’assurance d’une utilisation saine des aliments par le biais d’infrastructures sanitaires opérantes et la consommation effective des aliments disponibles. Il implique également que les conditions de disponibilités, d’accès et d’utilisation soient stables dans le temps.

Les disponibilités énergétiques alimentaires font ressortir de grandes disparités entre les pays, de 2 900 kcal/personne/jour en Mauritanie à 2 200 kcal/personne/jour au Tchad. Dans les pays francophones du Sahel, à l’exception du Sénégal et de la Mauritanie, le secteur agricole génère plus de 30 % de la valeur ajoutée et moins de 10 % de l’offre de céréales domestiques provient des importations, de sorte que la lutte contre la faim passe inévitablement par l’augmentation de la production agricole domestique. Si les rendements céréaliers ont effectivement progressé depuis 1990, ils n’ont pas suffi à couvrir le déficit en calories. Plus le nombre de personnes sous-alimentées est élevé, plus l’effort à faire pour éradiquer la faim est important. Ainsi, pour combler le déficit en énergie au Tchad et au Burkina Faso, il aurait fallu en 2015 une hausse de la production de céréales de 4,8 % et 1,4 %, respectivement, soit approximativement 128 000 et 64 400 tonnes de céréales supplémentaires, alors que seulement 751 tonnes de céréales supplémentaires auraient suffi en Mauritanie.

Si les divergences entre ces pays sont manifestes en termes de disponibilités et d’efforts à faire pour couvrir le déficit en calories, sur les autres dimensions de la sécurité alimentaire, il semble y avoir convergence. Dans tous ces pays, malgré la réduction de la pauvreté et de la faim au niveau national, l’accès à la nourriture est difficile dans les zones rurales, où plus de la moitié de la population vit encore en dessous du seuil de pauvreté.  

Un cinquième des enfants en insuffisance pondérale

Le pourcentage des enfants de moins de cinq ans en insuffisance pondérale est supérieur à 20 % dans tous les pays étudiés ici, à l’exception du Sénégal, où la prévalence est inférieure à 15 %. D’énormes progrès restent encore à faire, car le pourcentage de la population ayant accès à l’eau potable et à des infrastructures sanitaires est bien inférieur à la moyenne observée dans les pays en développement. Les efforts les plus importants doivent être entrepris au Niger et au Tchad, où moins de 12 % de la population ont accès à des infrastructures sanitaires contre 56 %, en moyenne, dans les pays en développement.  Le manque d’accès à l’eau potable et aux infrastructures sanitaires affecte durement l’hygiène et les qualités nutritives des aliments consommés.  

Le régime alimentaire en lui-même est peu varié. A l’exception de la Mauritanie, grand consommateur de farine de blé (28 % de l’apport énergétique total), le mil, le maïs, le sorgho et le riz contribuent à eux seuls à près de 50 % des apports énergétiques, ce qui engendre de fortes carences nutritionnelles. Ainsi le pourcentage des enfants de moins de cinq ans souffrant de carence en fer, vitamine B12, folates et vitamine A est supérieur à 80 % au Mali et Burkina Faso et supérieur à 70 % dans les quatre autres pays.

Malgré des progrès inégaux, consolidés au Mali, Mauritanie, Sénégal et Niger et plus timides au Tchad et au Burkina Faso, la lutte contre la faim et l’insécurité alimentaire en général est devenue une priorité nationale. Ces six pays affichent tous une volonté politique réelle de mettre en place des programmes de réduction de l’insécurité alimentaire, avec des systèmes de suivi de ces politiques et de la réalisation des objectifs internationaux. Toutefois l’insécurité prévalant dans certaines zones, en proie aux rebelles et aux aléas climatiques, rend ces politiques difficiles à mettre en place.

On peut toutefois bénéficier d’une visite guidée et commentée d’un membre de la coopérative venu effectuer ses 2h45 de travail bénévole toutes les quatre semaines. Seule une poignée de salariés figure parmi le staff, les autres personnels du magasin sont les membres.


L’entrée du supermarché Park Slope Food Coop à Brooklyn en avril 2016
Crédit photo : Marie-José Neveu Tafforeau 

Alors la visite commence, d’abord par les légumes d’une extrême fraîcheur, salades, carottes, poireaux et toutes sortes de légumes verts mis sous un système de brumisation, puis les produits laitiers, les fromages, les boissons, etc. Beaucoup de produits locaux mais on trouve aussi des produits venus de bien plus loin comme la confiture « Bonne Maman », qualifiée d’excellente par notre accompagnatrice. En somme, c’est un supermarché. Oui, mais en y regardant de plus près, on aperçoit des petits conditionnements très simples et sans marque d’épices ou de fruits séchés. On apprend que la coopérative dispose d’une salle où certains produits achetés en gros sont répartis ensuite en petits sachets. Les prix affichés sont moins élevés qu’ailleurs (même par rapport au supermarché Trader Joe’s à NYC qui propose des produits de qualité et moins chers). Il faut préciser qu’à NYC, acheter des produits frais est onéreux (par exemple, chez Fairway, une salade 3,99 $, un kilo de tomates 3,98 $). Acheter des produits finis peut être plus accessible (un hamburger 3,99 $ chez Mac Do, une salade complète grande taille dans un restaurant ouvert 24h/24, 6 $).

La PSFC privilégie les produits bio mais pas uniquement, des produits de fermes en conversion, des produits réputés et surtout du local. Les producteurs livrent directement au magasin, les autres produits étant achetés à distance et parfois reconditionnés afin de proposer des petites quantités à des prix compétitifs. Tout le personnel membre met en magasin, nettoie, réceptionne, encaisse, range, et même accompagne les clients/membres jusqu’au métro et récupère le caddie.

Notre accompagnatrice raconte que la coopérative, créée en 1973, compte maintenant 16 000 membres. Ce nombre est monté à 25 000 au pire moment de la crise post-2008, l’adhésion avait alors été fermée. Car la PSFC n’attire pas uniquement des New-Yorkais conscients-de-la-nécessité-de-bien-manger-sainement-tout-en-étant-responsable-vis-à-vis-de-la-planète, mais aussi des personnes ayant des revenus modestes souhaitant bien manger et consommer autrement. Car c’est bien le challenge de la coopérative, la prise de conscience de bien s’alimenter. Aujourd'hui, il est à nouveau possible de devenir membre. S’engager ensuite sur un créneau horaire mensuel demande une discipline mais la PSFC a tout prévu en cas d’empêchement majeur, le membre peut se faire remplacer par un autre coopérateur. Certains membres s’occupent aussi du journal de la PSFC et même de la crèche disponible pour les enfants des parents faisant leurs courses. Il y a suffisamment de personnel bénévole pour toutes ces tâches.

Un supermarché non lucratif

La PSFC ne fait pas de bénéfice, elle applique une marge commerciale de 20 % afin d’assurer ses coûts de fonctionnement uniquement. C’est un nouveau système de consommation, qualifié d’avenir par notre accompagnatrice. Car ce supermarché coopératif est exclusivement réservé à ceux qui s’impliquent, prennent part à toutes les décisions stratégiques, aux choix des produits comme à l’organisation des plannings, etc. Aux Etats-Unis ce modèle est unique. Il sera bientôt transposé à Paris, dans le 18^ème arrondissement. La Louve devrait ouvrir ses portes à la rentrée 2016.

On peut se demander si ce type de supermarché pourrait intéresser le continent africain qui voit aujourd’hui arriver la grande distribution « classique » dans de nombreuses villes. Cela impliquerait des producteurs locaux ou des organisations de producteurs suffisamment structurés et axés sur la fourniture de produits de qualité pouvant assurer un approvisionnement régulier (produits conventionnels, bio, répondant aux normes du commerce équitable, …). Y a-t-il déjà assez de filières ou de producteurs bien organisés ? Cela demanderait également une volonté de s’impliquer en tant que consommateur dans le fonctionnement d’un supermarché, tant dans les décisions opérationnelles que dans un temps de travail donné en tant que bénévole. Il s’agirait, comme à New York, de disposer de personnes motivées, conscientes des enjeux et souhaitant construire ensemble un lieu de consommation. Ce modèle ne favorise pas l’emploi au niveau du magasin mais il interroge résolument sur une autre façon de consommer, ayant une vertu éducative quant à la qualité des produits que l’on souhaite manger. En revanche, des emplois peuvent se créer autour des filières d’approvisionnement. De même, les produits frais et transformés locaux sont préférés et trouvent là une source de  commercialisation sans intermédiaire. Ce mode de consommation permet de conserver des habitudes de consommation locale et de faire découvrir des produits de terroir, tout en poussant à l’amélioration de leur qualité. Ce modèle peut certainement trouver sa place dans de nombreux pays, notamment dans les villes de grande taille et plus éloignées des lieux de production, à l’heure où les consciences s’éveillent de plus en plus quant à l’environnement et l’économie sociale et solidaire.

 Agro-industrialisation, agro-industrie, sont des concepts admis du fait des industries de transformation ou de fabrication de machines-outils et d’intrants agricoles. Autrement dit, en amont et en aval de la ferme ou de l’exploitation agricole, les machines agricoles, les engrais, les produits phytosanitaires sont des produits industriels au même rang que les produits alimentaires transformés (jus, pâte, charcuterie, conserves, etc.). Mais le concept d’industrialisation de l’agriculture va toucher, cette fois, tous les segments de la chaîne des valeurs, et, particulièrement, le cœur de la production agricole elle-même, à cause d’une intervention plus accrue et plus coordonnée de la machine dans les opérations agricoles et un degré de sophistication et d’automation plus accrues dans les techniques de production.

En clair, en amont de la production, on distingue toute la classe des intrants qui entrent dans la production, tels que les engrais, pesticides, aliments concentrés etc. Egalement en aval de la production on retrouve les produits finis transformés tels que conserveries, jus, concentrés de tomate, fromages, céréales en boites, charcuteries, etc. Il est généralement admis que ces produits en amont et en aval  sont des produits d’usine donc des produits industriels. Tandis qu’au cœur de la production, au niveau de l’exploitation agricole, l’on peut retrouver une absence totale de technologies ou d’organisation.

On parle ici d’industrialisation de l’agriculture en s’attaquant à ce maillon si fragile de la chaîne de production en lui dotant tous les atouts de l’industrie tels que les normes et standards, les outil-machines, une formation plus spécialisée des acteurs sinon un coaching de ces producteurs par des services spécialisés pour effectuer des opérations culturales telles que labour, semis, ou récolte. Ces producteurs de toutes les tailles (paysans, PME, grandes sociétés de production…) s’appuient donc, à travers des prestations de service, sur toutes les technologies disponibles, de la communication à la logistique en passant par l’outillage simple ou sophistiqué. Les petits producteurs peuvent ainsi accéder au service de toutes les machines sans être obligés de les acheter. Ce processus de modernisation des systèmes de production agricoles mènera progressivement à l’industrialisation massive de l’agriculture tout le long de sa chaîne de valeur avec une meilleure gestion de l’environnement.

Cette compréhension de l’industrialisation de l’agriculture règle un double problème :

• d’abord cette industrialisation ne concerne pas seulement les grandes fermes agricoles appelées à tort agrobusiness, on y reviendra. Les petites exploitations agricoles, particulièrement l’agriculture familiale, peuvent prétendre à cette industrialisation contrairement à certaines idées reçues qui séparent et mettent en conflit agriculture industrielle et agriculture traditionnelle. D’ailleurs, l’agriculture urbaine interstitielle sur le micro jardinage, avec son degré de sophistication, est en train de prendre un essor important dans toutes les villes du monde ;
• ensuite, l’agrobusiness est généralement collé et attribué aux grandes fermes agricoles. En réalité, l’agrobusiness est l’art de faire du business avec sa production agricole. Si tel est le cas, tous les agriculteurs, petits ou grands qui emmènent leur production au marché font de l’agrobusiness. Le niveau d’investissement dans une ferme qui produit des fleurs sur un hectare peut être 10 fois plus élevé que dans une ferme de riz de 100 hectares et de surcroît avec beaucoup plus de revenus. Les producteurs de tomates dans les serres au Maroc à Agadir, cultivent sur des superficies de 0,5 à 3 hectares avec des pics de rendement de 300 tonnes à l’hectare. Par conséquent, il devient logique d’interpeller les petits agriculteurs, ainsi que les acteurs dans l’agriculture familiale à arrêter de s’exclure du secteur privé. Leurs activités et leur contribution (plus de 90 % dans l’agriculture et dans l’agro-industrie en Afrique) leur donnent le plein droit d’entrée dans le secteur privé, de se moderniser et d’accéder implicitement à la technologie et au crédit.      

La sécurité alimentaire devient aujourd’hui une priorité mondiale et, pour beaucoup de nations, une question de souveraineté ; ce qui constitue des arguments assez forts pour injecter plus de sciences et de technologies dans l’agriculture. L’agriculture de précision utilisant les NTIC avec des systèmes de communication par satellites pour exécuter des opérations culturales (irrigation, semis, application phytosanitaire, etc.) connaît un développement fulgurant dans certains pays développés. Pour dire que l’industrie sera désormais présente à tous les niveaux ou stades de la production alimentaire.

Par conséquent, le profil du personnel dans une ferme agricole naguère composé d’agronomes, de techniciens et d’ouvriers agricoles, qualifiés ou non, changera progressivement pour intégrer plus de mécaniciens, d’électriciens, d’électromécaniciens, de conducteurs d’engins, d’informaticiens et de robots. Les process et standards de qualité industriels ou leurs équivalents (GlobalGap) seront donc de plus en plus appliqués à l’agriculture. Le processus d’industrialisation est quasiment achevé en amont de la production agricole. En aval de la production, les stations de conditionnement ou les industries de l’agro-alimentaire ont déjà fini leur mutation industrielle.

L’urgente nécessité d’aller vite et de produire plus et sur de larges et nouvelles superficies impose une industrialisation des opérations culturales. De nouvelles machines sont nécessaires pour faire le repiquage de la tomate ou de la patate douce. Le semis direct de l’oignon et sa récolte à la machine ont contribué pour plus de 50 % à l’augmentation de la production de cette denrée. Puisque le repiquage à la main est la principale contrainte à l’augmentation des superficies cultivées pour certaine cultures (oignon, patate douce, etc.).  La faible production rencontrée dans certaines cultures relève moins de la performance variétale que de l’absence d’une technologie performante pour lever une contrainte au niveau d’une opération culturale.

Par ailleurs, le processus industriel, particulièrement l’automatisation de la succession des opérations, doit être maîtrisé dans la production agricole. Des attelages sont montés derrière les tracteurs pour exécuter plusieurs opérations en une seule. Le labour, l’offsettage, la préparation du lit de semis et le semis peuvent se faire en une seule opération pour le riz ou le blé. Cette technologie a le mérite de réaliser en un seul jour une opération qui se faisait en 4 jours, ce qui donne la possibilité de multiplier les superficies cultivées au moins par trois. La production de la tomate dans les serres a boosté les rendements qui passent de 10 tonnes en moyenne dans une agriculture traditionnelle à 800 tonnes à l’hectare.  C’est une performance jamais égalée par une culture, du fait seulement de l’industrialisation de la production dans la serre qui reçoit toutes les technologies combinées dans une usine classique (propreté, process, qualité, normes, standards, maîtrise de l’énergie, systèmes opérationnels et maîtrise des coûts).

L’industrialisation de l’agriculture ne suggère pas forcément une fusion des deux secteurs, encore moins de leurs institutions ou de leurs écoles. Mais au moins, l’on doit travailler à leur rencontre et à leur synergie. La relation entre le disponible alimentaire et l’accroissement de la population est une relation arithmétique élémentaire, mais hautement politique. Pour augmenter le disponible alimentaire mondial en urgence, l’industrialisation de l’agriculture est inévitable, voire obligatoire. Cette industrialisation doit aller au-delà de la mécanisation agricole connue jusque-là. Elle doit surtout assimiler les procédés et caractéristiques industriels d’efficacité, de rapidité et de traçabilité. Selon la FAO, « les progrès technologiques et l’abondance des ressources que cela génère font que la faim est devenue plus évitable et donc plus intolérable ».

La première étape est de mettre en place un système officiel d’essais où seules les meilleures variétés, quelle que soit leur origine (variétés importées, variétés issues de la recherche publique ou des programmes de sélection participatives), sont inscrites sur un catalogue. Des critères agronomiques et qualitatifs doivent être retenus pour juger des performances par rapport à des témoins représentant les variétés déjà existantes sur le marché. Seules les meilleures variétés, dont les résultats sont supérieurs à ceux des témoins, sont inscrites sur un catalogue après deux ans d’essais. Afin d’éviter la multiplication des essais, une inscription au catalogue réalisée dans l’un des pays d’une même zone économique, par exemple la CEDEAO[1], devrait être valable dans les autres pays de la zone.

La deuxième étape est d’assurer la promotion de ces variétés via des essais de démonstration auprès des agriculteurs, à l’occasion de visites des essais en plein champ. Les services techniques de vulgarisation agricole appuyés par les techniciens des sociétés de semences constituent un moyen efficace pour diffuser les bonnes variétés.  

La troisième étape est d’assurer aux agriculteurs l’accès à des semences certifiées, garantissant l’origine de la variété et le respect de normes de pureté et de germination.

La quatrième étape est de monter une industrie semencière capable de répondre aux besoins d’un pays ou d’une zone économique, ce qui nécessite l’organisation de réseaux de producteurs de semences respectant un cahier des charges bien précis. Ces producteurs sont adossés à une ou plusieurs usines capables de trier, calibrer, ensacher des centaines ou des milliers de tonnes de semences. Les productions locales sont à privilégier, pour réduire les coûts de logistique et de transport et offrir aux agriculteurs des semences à un prix abordable.

Enfin, la cinquième étape est la diffusion des semences produites, de manière à ce que les agriculteurs, y compris dans les régions les plus reculées, aient accès aux variétés de leur choix.

Autant l’inscription et la certification des semences peuvent être assurées par les Etats (souvent les ministères de l’Agriculture), autant les étapes 2 à 5 devraient être du ressort d’entreprises privées ou de coopératives semencières qui font preuve de plus de réactivité et d’adaptation aux demandes du marché. In fine, le secteur semencier doit être capable de gagner de l’argent pour réinvestir dans la sélection variétale, l’équipement de nouvelles usines ou la promotion et la diffusion des nouvelles variétés.

Cela étant, le coût d’accès à des semences certifiées provenant de variétés améliorées, donc plus chères,  est souvent un obstacle pour des agriculteurs qui n’ont pas beaucoup de moyens financiers. On se trouve alors dans un cercle vicieux où les semences utilisées sont des semences de ferme issues de la récolte précédente ou des semences bon marché, parfois contrefaites ou qui ne respectent pas des normes de germination et de pureté acceptables. Les rendements obtenus sont médiocres, ce qui ne permet pas aux producteurs de dégager une marge suffisante pour acheter des semences pour la récolte suivante.

Il faut donc briser ce cercle. A titre d’exemple, les gouvernements de plusieurs pays de la SADC[2], en Afrique australe, ont mis en place des programmes de subvention grâce auxquels les agriculteurs peuvent obtenir gratuitement, pour une partie de leur exploitation, des semences certifiées pour des variétés de leur choix, ainsi que d’autres intrants (le plus souvent des engrais). Ces subventions sont dégressives dans le temps, mais elles permettent d’encourager et accompagner, pendant les premières étapes, l’utilisation de semences certifiées. Les ministères de l’Agriculture et des Finances achètent directement auprès des sociétés de semences les quantités nécessaires pour la campagne. Les résultats sont probants : dans les pays de la SADC, le taux d’utilisation des semences certifiées est élevé et les rendements des cultures sont souvent supérieurs à ceux obtenus dans le reste de l’Afrique. On initie ainsi un cercle vertueux. Cependant, ces aides sont coûteuses et dépendent de la santé financière des Etats.

Il existe une autre voie, qui passe par le développement de filières intégrées à travers des agro-industriels ou des coopératives. Les semences sont alors fournies, au moment des semis, aux agriculteurs qui s’engagent à vendre leur récolte à leur partenaire dans la filière. Le prix de semences est défalqué au moment de la livraison de la récolte. Ce système, largement pratiqué en Europe de l’Est, évite aux producteurs d’emprunter avant la campagne pour financer leurs intrants.

[1] Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest, qui regroupe quinze pays.

[2] Southern African Development Community (Communauté de développement d’Afrique australe), qui regroupe quinze Etats membres. 

Ces transferts visent à améliorer les conditions de vie, l’accès à l’alimentation ou aux soins et jouent donc un rôle important direct dans la sécurité alimentaire.  En y regardant de plus près, on constate qu’au-delà des effets directs, ce sont des moteurs de production agricole grâce à leur impact stimulant sur les stratégies des producteurs qui y voient une forme d’assurance contre le risque, susceptible d’atténuer les chocs productifs ou de prix et qui peut donc les préserver des « pièges à pauvreté ». La prévisibilité des transferts, surtout si ces derniers représentent des montants monétaires significatifs, semble être facteur d’épargne et d’investissement car elle incite les producteurs à planifier les dépenses et à former des projets productifs. Prolonger les dispositifs au-delà d’une période de crise ou de passage difficile pour des ménages vulnérables a des effets cumulatifs avantageux : plus un programme dure, plus la période de soudure semble se raccourcir et plus le capital – en particulier le cheptel – s’accumule (cas relaté par le HLPE pour l’Ethiopie[2]). Quelle que soit sa forme, la protection sociale semble capable d’améliorer la productivité du travail agricole comme le montre une analyse empirique récente sur le Burkina Faso où la densification du réseau de centres de santé aurait permis un accroissement important des revenus des agriculteurs lorsqu’ils tombaient malades lors de la saison des pluies[3]. En définitive, donc, les programmes de protection sociale peuvent être des investissements très rentables pour la société et pour l’Etat.

Ces programmes ont souvent la faveur des organisations de développement car ils s’intègrent dans une vision des politiques économiques qui ne touchent pas aux mécanismes de prix agricoles tout en semblant prendre en charge les défaillances de marché, notamment celui de l’assurance. Ils trouvent ainsi l’assentiment de larges fractions d’acteurs. Pourtant, il serait erroné de vouloir faire de ces programmes une alternative aux politiques agricoles régulatrices puisque l’expérience montre que par exemple les transferts d’espèces sont moins efficaces lorsque les marchés sont peu actifs et que les prix sont élevés et instables[4]. La frontière entre programmes de protection sociale et instruments de politique agricole est d’ailleurs parfois floue, puisque certains incluent dans le périmètre des premiers des mesures telles que les subventions aux intrants et que la combinaison des deux est gage d’efficacité[5].

La question du ciblage préoccupe souvent les architectes de ces dispositifs. S’il est prouvé que les programmes d’assistance sociale en faveur des femmes reposant sur des transferts monétaires ou de nourriture ont souvent une incidence meilleure sur la sécurité alimentaire des ménages[6], on peut mettre en doute l’intérêt de réaliser un ciblage fin des bénéficiaires compte tenu des coûts supplémentaires que génère une telle sélection. Les régimes universels seraient en définitive plus efficaces, pour plusieurs raisons :  ils ne laisseraient pas sur le bord de la route près de la moitié des bénéficiaires prétendus, ne créeraient pas de discrimination vécue parfois comme illégitime et conflictuelle, n’inciteraient pas les personnes non-éligibles à tricher sur leur statut réel ni les bénéficiaires à mentir sur la réalité des engagements qu’il s’étaient engagés à respecter, n’auraient pas d’effet pervers de désincitation au travail survenant lorsque l’on craint de devenir inéligible à l’aide et ne coûteraient finalement guère plus à mettre en place. C’est en tout cas ce que montrent des comparaisons d’impacts de régimes de retraite universels et de mécanismes de protection ciblés[7].

Ce constat semble battre en brèche l’idée, somme toute assez paternaliste, selon laquelle il faut concevoir les programmes de protection sociale de manière à garantir que l’usage fait des transferts serve bien à accroître le capital humain ou à investir dans des actifs productifs plutôt qu’à des dépenses « superflues », de plaisir, de loisir ou liées à la religion…. Finalement, la bonne conscience économique serait sauve, qui constate que sans contrainte et par la simple poursuite de leur utilité, les pauvres maximisent bien l’efficacité de l’utilisation des transferts que la puissance publique leur octroie, qu’ils soient une cible privilégiée ou non. Au final, le ciblage ne serait-il pas finalement qu’une couverture à l’établissement de filets de sécurité réduits au minimum, qu’un alibi pour éviter de construire des régimes de protection sociale généralisés qui ne manqueraient pas de justifier des politiques fortement redistributrices, exigeant une pression fiscale plus forte, en clair plus interventionnistes et qui n’auraient donc pas les faveurs des bailleurs ?

En tout état de cause, les systèmes de protection sociale sont des instruments essentiels en Afrique, dans un contexte où les possibilités d’absorption hors de l’agriculture d’une main d’œuvre rurale toujours en expansion sont incertaines, où les marges de manœuvre  pour une redistribution plus équitable des ressources (terre et eau) sont étroites et où l’amélioration du potentiel productif est limitée (en zone sahélienne par exemple). Les perspectives à moyen et long termes d’évolution de la productivité du travail agricole et les possibilités restreintes de trouver des débouchés pour la main d’œuvre agricole africaine nous obligent à penser les transferts monétaires comme une composante intégrante des politiques agricoles.

[1] FAO ; L’état de l’insécurité alimentaire dans le monde ; rapport 2015

[2] HLPE ; La protection sociale pour la sécurité alimentaire ; 2012

[3] Combary O.-S. ; Impacts of Health Services on Agricultural Labor Productivity of Rural Households in Burkina Faso ; Working Paper; Agrodep; 2016

[4] Id. HLPE

[5] Douillet M. ; Sécurité alimentaire : relancer la production agricole ou fournir une aide sociale ? L’exemple du Malawi ; Note no 5, FARM ; 2013

[6] id. HLPE

[7] Kidd S. ;  Idées pour le développement ; AFD ; 2016

Il faut bien sûr saluer l’implication accrue des autorités indiennes dans la protection des agriculteurs contre les aléas climatiques. Les énormes pertes de récolte subies ces dernières années à cause de la sécheresse, de la pluie ou de la grêle, et leurs répercussions dramatiques pour des millions de petits agriculteurs, criblés de dettes, ont montré les limites du dispositif d’aide existant. Celui-ci repose sur deux piliers : un fonds de garantie contre les calamités naturelles, financé par les pouvoirs publics, et un système d’assurance récolte, cofinancé par les agriculteurs et les pouvoirs publics. Les aides versées par le fonds de garantie sont limitées (même si leur budget global est substantiel) : elles visent seulement à permettre aux agriculteurs d’acheter des intrants pour la prochaine récolte. L’assurance est censée fournir la majeure partie des compensations des pertes de récolte.

Un rapport récent d’une ONG indienne, le Center for Science and Environment (CSE)[1], révèle les failles du dispositif. Elles sont béantes. Le fonds de garantie contre les calamités naturelles repose sur des procédures d’évaluation des pertes très rudimentaires. Ses critères d’indemnisation varient selon les Etats, sans autre justification que les priorités des administrations locales. Surtout, le fonds est miné par la corruption et manipulé par les politiciens pour se constituer une clientèle. Quant à l’assurance récolte, la lecture de l’analyse du CSE est hautement recommandée pour tous ceux qui s’intéressent à la construction dans les pays en développement, notamment en Afrique, de systèmes efficaces de gestion des risques, incitant les agriculteurs à investir sur leur exploitation. Manque de transparence dans l’évaluation des pertes – là encore, objet de corruption -, « risque de base » dû au fait que les pertes sont estimées à un niveau très agrégé (celui d’une unité administrative), lenteur de l’indemnisation… autant de facteurs qui expliquent le mécontentement des agriculteurs à l’égard du système. Les mesures annoncées par Narendra Modi le 13 janvier répondent partiellement à ces critiques, car elles promettent de recourir aux images satellitaires pour l’évaluation des pertes et au téléphone mobile pour le paiement des indemnités. Encore faut-il disposer pour cela de l’infrastructure technique et financière adéquate, ce dont doutent certains observateurs[2]. 

Un point du rapport du CSE retient particulièrement l’attention. L’assurance récolte est obligatoire pour les agriculteurs qui contractent un prêt dans le cadre du programme Kisan Credit Card, principal outil de crédit à court terme. De fait, la quasi-totalité des agriculteurs assurés sont engagés dans ce programme. La prime d’assurance est collectée par la banque, qui la transmet (si elle « n’oublie pas ») à la compagnie d’assurance. Ce dispositif permet de réduire les coûts de gestion, mais le producteur ignore très souvent quel est le montant de la prime, à quelle culture elle s’applique et surtout à combien d’indemnités il peut prétendre en cas de sinistre. Cette opacité se double du fait que l’agriculteur ne peut guère choisir son assureur, celui étant généralement en position de monopole. Il est ainsi complètement déresponsabilisé dans sa gestion des risques. Cela n’a peut-être pas d’importance pour les petits paysans qui vivent sur moins de un hectare (et qui constituent deux tiers du nombre de ménages agricoles en Inde), dans la mesure où la plupart d’entre eux produisent essentiellement pour leur propre consommation et ont peu de marges de manœuvre. Mais cette situation est regrettable pour les producteurs insérés dans les circuits commerciaux, qui, quelle que soit la taille de leur exploitation, sont amenés à raisonner en entrepreneurs. En Inde, comme dans beaucoup d’autres pays du Nord et du Sud, la sensibilisation des agriculteurs à l’assurance est un chantier immense.     

[1] Centre for Science and Environment, Lived Anomaly. How to enable farmers in India cope with extreme weather events, 2015

[2] Ashok Gulati, A harvest-time gift, The Indian Express, January 18, 2016

 

 

Au-delà des considérations assez générales, ce document et les déclarations lors du sommet confirment la complexification du paysage de la coopération en Afrique, à laquelle la Chine participe en prenant une place majeure. Les engagements à conditions préférentielles de la Chine vis-à-vis de l’Afrique s’élèvent à 20 milliards $US par an en moyenne pour les années 2016-2018 (dont 8 % seraient versés à taux zéro, 60 % à taux préférentiels et 8 % destinés aux PME africaines notamment). C’est un montant significatif comparé aux engagements des pays du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE à destination de l’Afrique qui ont atteint 55,7 milliards $US en 2013 ou à ceux de la France qui étaient de 3,2 milliards $US cette même année. Dans beaucoup de pays d’Afrique, la Chine restera ou deviendra le premier bailleur de fonds. Certes, l’aide de la Chine dans le secteur agricole représente moins de 4 % de l’aide totale de la Chine en Afrique, et se situe assez loin derrière les aides bilatérales ou multilatérales du CAD/OCDE. Mais il faut aussi tenir compte des multiples présences chinoises privées et publiques. Les investissements publics et privés chinois sont conséquents dans les secteurs de l’hévéa, du coton, du bois ou encore du cacao, en particulier en Côte d’Ivoire et au Cameroun pour ne citer que ces deux pays.

La coopération entre la Chine et l’Afrique articule trois niveaux[2] : un partenariat de coopération stratégique globale soutenu par cinq piliers (politique, économie, culture, sécurité et rôle sur la scène internationale) et dix plans sectoriels. Un de ces plans sectoriels concerne la modernisation du secteur agricole.

Les orientations de ce plan de modernisation ne sont actuellement pas très précises. Elles incluent la mise à disposition d’équipes d’experts agricoles et de formateurs, la poursuite de recherches et l’innovation agricole. Les Centres de démonstration agricole seront les supports de cette recherche, avec pour vocation notamment de proposer des variétés sélectionnées de riz irrigué et de vulgariser des pratiques agricoles sur la base de l’expérience chinoise. Même si les modalités de mise en œuvre de cette coopération agricole diffèrent selon les pays, plusieurs études menées aussi bien par des chercheurs chinois que français[3] ont montré les atouts et limites de cette coopération. Le principal point faible relevé est celui d’une quasi absence de coordination dans les pays d’Afrique avec les bailleurs de fonds dits « traditionnels » ainsi qu’avec les centres nationaux de recherche agronomique. Ce manque de coordination, qui s’explique essentiellement par un manque de confiance de part et d’autre, nuit à la construction d’une coopération tripartite féconde. D’autre part, plusieurs observateurs[4] estiment que ce plan de modernisation est davantage un plan de soutien aux entreprises chinoises qu’un réel plan de développement de l’agriculture africaine.

[1] http://www.focac.org/fra/zfgx/dfzc/t1321596.htm

[2] He Wenping, chercheuse à l’Académie chinoise des sciences sociales parle d’une structure 1+5+10

[3] Voir document

[4] http://pairault.fr/sinaf/index.php/15-references/745-60-milliards-de-dollars-d-aides-1

[5] Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (CGIAR de par son acronyme anglais)

Les marchés agricoles sont très instables. En 2011, l’indice des prix alimentaires de la FAO, mesuré à partir d’un panier de denrées englobant céréales, sucre, huiles végétales, viandes, produits laitiers…, avait atteint en termes réels (c’est-à-dire après déduction de l’inflation) son plus haut niveau depuis 1975 (graphique). Ce point culminant d’une décennie de hausse avait engendré de vives préoccupations sur la capacité à assurer la sécurité alimentaire de la planète, eu égard notamment à l’augmentation de la population et à la demande croissante de produits animaux dans les pays en développement. 

Source : FAO

Naguère présentés comme une solution à la lutte contre le changement climatique, les biocarburants tombaient brusquement de leur piédestal. Ils se voyaient accusés d’être un des principaux moteurs de l’emballement des prix alimentaires mondiaux, au point que le Groupe d’experts de haut niveau (HLPE) sur la sécurité alimentaire et la nutrition leur consacrait, en 2013, un rapport alarmiste[2].

Mais la prévision est un art difficile : alors que la production de bioéthanol et de biodiesel continue de progresser, les prix des denrées diminuent depuis quatre ans. En 2015, l’indice de la FAO est tombé, en termes réels, à son niveau le plus bas depuis 2007, inférieur à celui du début des années 1960. Tous les produits alimentaires sont pris dans une spirale baissière, causée essentiellement par une offre pléthorique, un ralentissement de la demande et une appréciation du dollar U.S., qui renchérit les importations. Ces facteurs l’emportent largement sur la pression haussière exercée par l’utilisation accrue de céréales, de plantes sucrières et d’huiles végétales pour la production de biocarburants.   

Le principal sujet d’inquiétude aujourd’hui n’est plus la cherté des denrées, c’est la chute du revenu des agriculteurs liée à l’effondrement des cours. Car l’avantage de prix bas, en termes de sécurité alimentaire, est compromis voire annulé par le risque d’une aggravation de la pauvreté[3].

Les prix alimentaires rebondiront tôt ou tard, et les biocarburants seront à nouveau sur la sellette. Plus que jamais, la priorité est à la recherche d’une forte amélioration de la productivité de l’agriculture, en particulier celle des millions de petits paysans des pays du Sud, seule capable de concilier, dans la durée, les intérêts des producteurs et des consommateurs de produits alimentaires.     

[1] Biofuels Mandates Around the World: 2016, http://www.biofuelsdigest.com/bdigest/2016/01/03/biofuels-mandates-around-the-world-2016/

[2] HLPE, 2013. Biofuels and food security. A report by the High Level Panel of Experts on Food Security and Nutrition of the Committee on World Food Security, Rome 2013.

[3] Derek Headey, Food Prices and Poverty Reduction in the Long Run, IFPRI Discussion Paper 01331, March 2014.  

Les conclusions de la réunion à haut niveau tenue à l’OCDE les 15-16 décembre 2014 donnent des estimations des besoins de financement post-2015 qui se chiffrent en trillions de dollars, montants qui ne peuvent évidemment être financés par la seule APD mondiale dont le niveau oscille entre 130 et 140 milliards $ et qui ne devrait guère augmenter à moyen terme selon les prévisions du CAD/OCDE ou des Nations unies. Dès lors, résoudre l’équation du besoin de financement post-2015 oblige à se tourner vers la mobilisation potentielle d’autres sources : l’épargne publique et privée mondiale serait de l’ordre de 22 trillions $, les actifs financiers mondiaux de l’ordre de 218 trillions $, sans oublier la mobilisation des ressources fiscales au niveau national. D’autre part, il faudrait faire appel au secteur privé avec des émissions obligataires, lutter contre l’évasion fiscale (paradis fiscaux, surestimation des prix de transferts des entreprises multinationales, etc.), mobiliser des ressources venant des fondations (la plus emblématique étant la fondation Gates) et enfin mobiliser des ressources des pays émergents,  en particulier celles de la Chine. 

Dans ce contexte de recours massif à des sources de financement diversifiées, le rôle même de l’APD va changer. En effet, et d’une façon globale, l’APD est désormais « pensée » dans sa capacité à mobiliser ces autres sources qui viendraient du secteur privé. L’APD doit en premier lieu avoir des effets de levier sur de futurs financements privés ; ces fonds d’APD doivent être « catalytiques »,  selon l’expression consacrée dans la littérature internationale.  Ils pourront se concrétiser dans des fonds de garantie aux investissements privés ou publics nationaux, en finançant  de l’assistance technique afin de favoriser la mise en place de fonds d’investissements, etc.

Ces changements dans la gouvernance mondiale du financement du développement vont avoir des répercussions sur le financement du secteur agricole, en particulier en Afrique au sud du Sahara. L’agriculture est redevenue une priorité dans les politiques de développement des Etats ainsi que dans l’agenda des politiques de coopération. L’agriculture est aussi présentée comme un secteur où « on peut faire des affaires ». Si, depuis le début des années 2010, on constate effectivement une croissance des financements publics et privés en faveur de l’agriculture, deux grandes questions restent ouvertes. Tout d’abord n’y-a-t-il pas une insuffisante vision d’ensemble des différentes sources de financement ? Ensuite, ces multiples sources de financement n’appellent-elles pas à davantage de régulation par les Etats compte tenu des grands enjeux auxquels ils sont confrontés ?

En premier lieu, ce paysage global du financement de l’agriculture dans les différents pays et au niveau des programmes régionaux (CEDEAO, CILSS, UEMOA, etc. [2]) reste très mal renseigné. Certes, on dispose d’informations concernant les financements publics mis en œuvre dans le cadre des Programmes nationaux d’investissement agricole (PNIA) ou ceux des bailleurs de fonds. Mais beaucoup d’autres informations font défaut. Il en est ainsi des investissements directs étrangers, de l’utilisation des prêts dans le cadre de la micro-finance, des financements issus des transferts de revenus des travailleurs migrants ou encore (et c’est très certainement le volume le plus important…) des financements venant des agriculteurs eux-mêmes. Il n’y a aucun suivi sur chacune de ces composantes. Or,  l’ensemble de ces financements fait « système » et c’est bien ce système global qui doit être connu afin de piloter une politique agricole et non la seule partie visible de l’iceberg constituée des seules dépenses publiques agricoles, qui ne sont plus majoritaires.

De manière plus globale, Il n’y a pas de suivi de l’ensemble des financements qui permettrait d’estimer d’où viennent les grandes masses et vers quels domaines elles se dirigent. Il existe en la matière un paradoxe entre d’une part le discours dominant sur la nécessité de montages de financements associant fonds publics et privés, et d’autre part l’absence de dynamique collective pour construire une vision partagée par l’ensemble des acteurs du paysage du financement. D’un côté, le secteur privé, qui fait pourtant souvent des suivis relativement détaillés de ses propres investissements, semble réticent à diffuser l’information correspondante. De l’autre, les administrations semblent démontrer peu d’intérêt et de curiosité pour mieux connaître les financements privés.  Cette lacune dans un suivi global est symptomatique  de l’absence de prise en considération des articulations et coordinations nécessaires entre ces différentes sources afin de trouver des financements innovants et adaptés aux besoins de l’agriculture. Car cette absence de suivi global risque d’aboutir à des doublons et des angles morts. Par exemple, le rapport d’Oxfam présenté le 16 novembre à Dakar sur « L’ECOWAP : une politique morcelée »[3] a bien montré l’inefficacité des politiques régionales liée à une absence de coordination entre les institutions régionales en Afrique de l’Ouest.  De même qu’à l’échelle nationale on ne sait pas avec précision où « arrivent » ces financements : quels sont les bénéficiaires ? Quelles régions ?  Quelles spéculations ? Si des financements innovants doivent être recherchés, à savoir des financements adaptés aux différentes situations (petite agriculture, agrobusiness), des financements mixtes (prêts et dons), des partenariats publics-privés, des garanties, des assurances indicielles, du warrantage, etc., encore faut-il disposer d’une vision large des intervenants, de leurs interventions et de leurs stratégies afin de construire des synergies.

Et pourtant, cette complexification du paysage du financement de l’agriculture est très certainement une excellente nouvelle après ces deux décennies atones, mais elle plaide pour davantage de politique publique, celle-ci devant jouer pleinement son rôle de régulation mais aussi d’orientation des investissements en fonction des grands enjeux auxquels la plupart des pays d’Afrique subsaharienne sont confrontés. La conférence internationale sur l’agriculture en Afrique de l’Ouest qui s’est tenue  à Dakar les 17-19 novembre derniers a dressé les perspectives de la politique agricole de la CEDEAO pour les dix ans à venir. Les défis démographiques, d’emploi des jeunes, de changements climatiques trouverons des réponses dans le développement de l’agriculture et de bon nombre d’activités qui lui sont liées. Plusieurs  participants à cette conférence n’ont pas hésité à considérer que la sécurité en Afrique de l’Ouest passait par le développement de l’agriculture, qui devrait rester la première source d’emplois dans les années à venir. Mais les réponses à ces défis devraient être largement maîtrisées par les Etats, leur capacité à mettre en œuvre des plans d’actions qui, nous le souhaitons, ne pourront se limiter à de simples listes de projets. La régulation d’ensemble doit élaborer des outils de politique agricole vers davantage de cohérence entre de multiples instruments portés par les acteurs publics et privés : politiques de prix, politiques commerciales, politiques industrielles, politiques fiscales, politiques d’aménagement du territoire etc.  Dans ce contexte, n’est-il pas essentiel de mettre en place des mécanismes facilitant une  coopération entre Etats membres d’une institution régionale et les différents acteurs concernés autour de filières stratégiques telles que riz, manioc, lait local, produits halieutiques, fruits et légumes, etc. ? Comment construire des alliances ou des structures interprofessionnelles ? C’est bien en prenant en compte ces besoins immenses et cette complexité institutionnelle croissante que la conférence de Dakar a conclu notamment, par la voix du Premier ministre du Sénégal, qu’il fallait « repenser le financement du secteur agricole ».  

[1] CAD : Comité d’aide au développement ; OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques.

[2] CEDEAO : Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest ; CILSS : Comité permanent inter-Etats de lutte contre la sécheresse dans le Sahel ; UEMOA : Union économique et monétaire de l’Afrique de l’Ouest. 

[3] L’ECOWAP est la politique agricole de la CEDEAO.

 

Débattre des raisons qui expliquent cette situation, et surtout identifier des pistes d’action pour lever les obstacles au développement de l’assurance agricole, tel était l’objectif du side-event que la fondation FARM a organisé le 13 octobre, à Rome, en marge de la réunion annuelle du Comité de la sécurité alimentaire mondiale. Avec trois intervenants : Emily Coleman, du Fonds international de développement agricole (FIDA) ; Olga Speckhardt, de la Fondation Syngenta pour une agriculture durable, directrice intérimaire d’ACRE Africa, dispositif assuranciel le plus répandu en Afrique de l’Est ; Gideon Onumah, du National Research Institute, University of Greenwich, qui participe au projet de recherche FARMAF[2] sur la gestion du risque agricole en Afrique.

S’interrogeant sur la faible pénétration de l’assurance indicielle, sur laquelle reposent la plupart des projets pilotes en Afrique, les experts ont souligné les conditions à réunir pour aller de l’avant : disposer de données climatiques fiables pour élaborer des produits assuranciels efficaces, minimisant le « risque de base » (dû au décalage entre le montant des dommages subis par les agriculteurs et la valeur des indemnités versées – ou non – au titre de l’assurance) ; s’appuyer sur un réseau de distribution privilégiant les « agrégateurs » d’agriculteurs, comme les coopératives ; instaurer un cadre juridique et réglementaire solide, harmonisé entre pays ; sensibiliser les agriculteurs au fonctionnement de l’assurance, afin de répondre à leurs préoccupations légitimes sans susciter de leur part des attentes infondées… Il existe bien d’autres leviers. En outre, les promesses de l’assurance indicielle ne doivent pas occulter l’intérêt de certains dispositifs d’assurance récolte conventionnels, c’est-à-dire indemnisant les pertes individuelles de rendement, commercialisés à des prix abordables car couvrant un petit nombre d’aléas climatiques ou offrant des garanties limitées[3].

Si l’enjeu est de créer des marchés de l’assurance, accessibles aux petits agriculteurs, avec une forte implication du secteur privé, les Etats et les bailleurs de fonds ont néanmoins un rôle crucial à jouer. Mise à disposition aux assureurs de données publiques de qualité, investissement dans des stations météo, subventionnement « intelligent » des primes d’assurance, offre de réassurance complétant celle des réassureurs privés… Autant de domaines où l’intervention publique peut s’avérer déterminante pour le lancement et l’adoption de systèmes assuranciels.

Le fait est là : dans les pays développés (Etats-Unis, Canada, Espagne…) comme dans les pays émergents (Inde, Chine, Mexique…), aucune assurance agricole ne s’est développée à grande échelle sans une action forte de l’Etat. Même si le volume de fonds publics injecté dans l’assurance agricole ne garantit nullement, à lui seul, la pertinence et la viabilité des dispositifs proposés.

L’enjeu, en réalité, est que les gouvernements changent leur regard sur l’assurance et, plus largement, sur la gestion des risques agricoles. Pour investir sur leur exploitation, accéder au crédit et acheter des intrants, les  agriculteurs ont besoin d’un cadre politique qui leur garantisse un minimum de stabilité. Il revient à l’Etat de prendre en charge les risques les plus élevés - d’origine climatique, mais aussi sanitaire ou économique -, que les exploitations agricoles et les assureurs privés peuvent difficilement couvrir seuls. Si l’une des fonctions essentielles des politiques agricoles est de réduire ces risques, alors l’assurance climatique doit être considérée comme un outil de politique agricole.

Le paradoxe évoqué au début de cet article n’est donc qu’apparent. La faiblesse de l’assurance agricole en Afrique est le reflet de la faiblesse générale – malgré quelques exceptions et de timides progrès – des politiques agricoles mises en œuvre sur le continent.  

[1] Ulrich Hess et Peter Hazell, Agricultural Insurance: Emerging Trends and Innovations, document de travail préparé pour giz et BMZ, septembre 2015.

[2] Voir notamment Marcel van Asseldonk et al., Is there evidence of linking crop insurance and rural credit and its potential benefits?, Policy Brief, Farm Risk Management for Africa Project (FARMAF).

[3] Ainsi, en Zambie, une assurance récolte conventionnelle sur le maïs, couvrant seulement le montant du crédit lié à l’achat d’intrants, affiche un taux de prime de 4 % contre 9,5 % pour une assurance indicielle au Burkina Faso. Voir Marcel van Asseldonk et al., op. cit. 

Rappelons les trois principales conclusions de l’étude de FARM.

1) Le niveau du soutien à l’agriculture a diminué sensiblement dans les pays à haut revenu tandis qu’il a crû fortement, depuis une vingtaine d’années, dans les pays émergents. Ce double phénomène a conduit à une convergence de l’Estimation du soutien aux producteurs (ESP), exprimée en pourcentage de la valeur des recettes des producteurs - l’indicateur le plus courant du soutien, calculé par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) – pour ces deux groupes de pays.

Les chiffres produits par J. Berthelot ne remettent pas fondamentalement en cause ce constat. D’après les données actualisées de l’OCDE et en incluant la Colombie dans les pays émergents, l’ESP atteint en moyenne, sur la période 2010-14, 18 % des recettes agricoles dans les pays à haut revenu (contre 31 %, selon nos estimations, sur 1986-89) et 16 % dans les pays émergents (contre 7 %, selon nos calculs, sur 1995-99)[2]. Il y a donc bien eu, en termes relatifs, baisse du soutien dans les pays à haut revenu et hausse dans les pays émergents, le niveau moyen de l’aide étant aujourd’hui à peu près comparable dans les deux groupes de pays.

Ces données doivent bien sûr être interprétées avec prudence, pour les raisons évoquées dans le document de travail. Soulignons que l’OCDE ne publie pas d’ESP pour l’Inde. Or le montant des transferts budgétaires aux agriculteurs, en pourcentage de la valeur de la production agricole, est, selon nos estimations, du même ordre de grandeur en Inde que dans les pays à haut revenu.    

2) L’augmentation de l’aide à l’agriculture dans les pays émergents s’est faite essentiellement par un accroissement des soutiens censés générer le plus de distorsions des échanges (notre indicateur SDE), si l’on suit les critères de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). Alors que, suite notamment à l’Accord sur l’agriculture signé à Marrakech en 1994, l’intervention publique dans les pays à haut revenu a pris des formes supposées moins perturber les marchés.

J. Berthelot critique les critères de l’OMC, qui classent les types de soutien selon leur degré présumé de distorsion, mais ne conteste pas l’évolution divergente du SDE dans les pays à haut revenu et les pays émergents. 

3) Selon un autre indicateur - le taux nominal d’assistance aux agriculteurs (TNA), calculé par la Banque mondiale -, les pays les moins avancés (PMA) sortent à peine de décennies de « ponction » de leur agriculture, même si leurs protections à l’importation sur les produits vivriers ne sont pas négligeables. On peut donc distinguer, d’un côté, les pays à haut revenu et les pays émergents, qui soutiennent de manière substantielle leur agriculture, et de l’autre, les pays les moins avancés, qui tendent globalement à négliger ce secteur alors que, paradoxalement, il absorbe la majeure partie de leur population active. Il existe bien sûr, au sein de ces trois groupes, très hétérogènes, de grandes différences dans le niveau du soutien par pays et par produit.  

J. Berthelot critique le TNA, mais ne conteste pas la situation spécifique des PMA en matière d’aide à l’agriculture.

 L’interprétation des faits

L’argumentation de J. Berthelot peut être résumée comme suit : les conclusions de l’étude de FARM sont erronées, parce que les indicateurs utilisés pour mesurer le niveau de soutien ne sont pas bons et parce que la distinction à l’OMC des subventions en boîtes orange, bleue ou verte, censées traduire leur degré supposé de distorsion, « n’a aucun fondement scientifique en dépit des économistes néo-libéraux et des Institutions internationales dominées par les pays développés qui tentent de démontrer le contraire ». 

Commençons par le second point. L’étude de FARM ne porte pas de jugement sur le soutien à l’agriculture, ni sur la classification des subventions agricoles à l’OMC. Notre objectif était d’analyser l’évolution comparée du montant et de la composition de l’aide à l’agriculture dans les différents groupes de pays en suivant les critères et les méthodes officiellement admis. Cependant, il nous paraît difficile de réduire la classification des soutiens dans l’Accord de Marrakech à « l’habilité politique » des Etats-Unis et de l’Union européenne à élaborer des règles multilatérales favorables à leur agriculture et défavorables à celles des pays du Sud. Les rivalités géoéconomiques n’épuisent pas le débat, légitime à nos yeux, sur le degré de distorsion des différents types de soutien sur les marchés. Selon le consensus « néoclassique » en vigueur, le soutien des prix et les subventions aux intrants, instruments qui constituent la majeure partie du soutien dispensé dans les pays émergents, créent en théorie plus de distorsions des échanges qu’une aide directe découplée de la production et des prix de marché, même si le découplage fait l’objet d’une abondante littérature critique. Dire cela n’est pas reconnaître que les disciplines de l’Accord sur l’agriculture sont équitables : l’écart est grand entre la théorie et la pratique des soutiens[3]. Ce n’est pas non plus entériner un principe de primauté des règles de l’échange sur la préservation des capacités de production locale et la sécurité alimentaire. C’est simplement reconnaître que toutes les aides n’ont pas le même effet sur les échanges, certaines contribuant plus que d’autres à fausser la concurrence, et que cela doit être pris en compte dans les accords commerciaux qui veulent promouvoir une approche coopérative des politiques agricoles, afin d’éviter une escalade des subventions entre Etats.    

Venons-en au premier point de l’argumentation, sur la validité des indicateurs de soutien. Cette question est pertinente. Nous examinons dans le document de travail les principales objections formulées, souvent avec raison, à l’encontre de l’ESP et du TNA. J. Berthelot propose des alternatives. Certaines de ses propositions nous semblent non recevables (comme l’exclusion du soutien des prix du marché de l’ESP) ou peu convaincantes (la comptabilisation dans l’ESP des aides aux céréales et oléo-protéagineux comme subventions aux éleveurs), car elles reposent sur une interprétation déformée de l’ESP. Cet indicateur est une simple « photo » du soutien, prise selon des conventions déterminées (soutien des prix du marché, paiements budgétaires) ; il n’apporte aucun éclairage sur la justification des aides et ne fournit que des informations partielles sur les gains et les pertes que subiraient les producteurs, les consommateurs et les contribuables si tous les soutiens étaient supprimés. D’autres suggestions ouvrent des pistes de réflexion intéressantes. Ainsi, de l’ajout à l’ESP du coût des « services d’intérêt général », comme la recherche agronomique et certaines dépenses d’infrastructures, qui contribuent indéniablement, à terme, à accroître le revenu agricole ; ou de la prise en compte, en équivalent subvention à la production agricole, de l’aide alimentaire octroyée aux consommateurs, qui mobilise aux Etats-Unis d’énormes budgets. Encore ne faut-il pas évacuer trop rapidement les problèmes méthodologiques posés par ces approches.

L’idée d’exprimer le soutien non pas en pourcentage de la valeur des recettes des producteurs, comme c’est le cas traditionnellement pour l’ESP, mais en montant d’aide par actif agricole, pour tenir compte du nombre d’agriculteurs beaucoup plus élevé dans les pays en développement, retient l’attention. Jusqu’au début des années 2000, l’OCDE publiait d’ailleurs des ESP par équivalent agriculteur à temps plein (EATP). Il y a toutefois un réel problème de fiabilité des statistiques disponibles pour le calcul des EATP, surtout dans les pays du Sud. Par ailleurs, pour établir des comparaisons significatives entre pays de niveaux de vie très différents et lisser les effets des variations des taux de change, les montants de soutien par actif agricole devraient être exprimés en parité de pouvoir d’achat, plutôt qu’en dollars ou en euros courants. Les calculs restent à faire.   

Mais si l’objectif est d’utiliser un critère plus équitable de mesure du soutien, faut-il considérer le montant de l’aide par actif agricole ou par hectare exploité ? Tout dépend de la définition de l’équité. En Europe, les efforts visant à élaborer une politique agricole commune plus « juste » prennent généralement pour étalon un rapprochement des niveaux de paiements directs par hectare. Ce critère est bien sûr discutable, mais un indicateur de soutien par actif sans aucune référence à la production ou au potentiel de production agricole ne va pas de soi, car les objectifs majeurs des politiques agricoles, dans tous les pays, ont toujours été d’accroître la production pour assurer la sécurité alimentaire et/ou d’améliorer le revenu agricole via un accroissement de la production agricole. Une option, à discuter, serait la définition d’un indicateur mixte, comme par exemple le montant du soutien par hectare et par actif agricole.    

 Les implications de l’étude

Les débats techniques, pour importants qu’ils soient, risquent d’occulter les enjeux politiques liés aux conclusions de l’étude de FARM. La nouvelle donne mondiale du soutien à l’agriculture éclaire sur les rapports de force dans les négociations agricoles à l’OMC et les conditions susceptibles de rendre possible un nouvel accord. Les pays à haut revenu sont réticents à réduire encore leur soutien tant que – de leur point de vue – les pays émergents n’ouvrent pas suffisamment leurs marchés. Leurs réticences sont exacerbées par la montée en puissance des pays émergents sur les marchés agroalimentaires mondiaux, à l’exportation comme à l’importation.   

Il faut prendre la mesure du renversement de situation qui s’est produit depuis la signature de l’Accord de Marrakech, en 1994. Alors qu’il y a vingt ans, les Etats-Unis, l’Union européenne et le groupe de Cairns conduit par l’Australie déterminaient quasiment à eux seuls le contenu et le rythme des négociations commerciales, les économies émergentes font aujourd’hui jeu égal. Elles réussissent même à imposer leurs vues, comme en témoigne la remise en cause, par l’Inde, du statut des stocks publics de denrées dans le calcul du soutien soumis à réduction. Ainsi, l’Accord sur l’agriculture n’a pas empêché ces économies de renforcer leurs politiques agricoles ; les carences des pays les moins avancés, dans ce domaine, tiennent bien moins aux règles de l’OMC qu’à leurs propres insuffisances.

Deux arguments justifient, traditionnellement, le maintien du « traitement spécial et différencié » en faveur des pays en développement (PED) à l’OMC. En ce qui concerne l’agriculture, ils reposent tous deux sur les écarts considérables de productivité du travail agricole existant entre les PED et les pays à haut revenu. D’abord, dans les pays émergents comme dans les pays les moins avancés, la grande masse des petits agriculteurs, bien moins productifs que les producteurs des pays à haut revenu, ne peut pas soutenir la concurrence internationale sans une aide forte. Ensuite, comme le note J. Berthelot, « la compétitivité actuelle supérieure des produits agricoles et alimentaires occidentaux par rapport aux PED résulte moins des différences dans les soutiens agricoles actuels – les seuls pris en compte à l’OMC – que dans les soutiens non agricoles actuels et passés et les soutiens agricoles passés, depuis des décennies voire des siècles, en particulier une forte protection à l’importation ». Les pays en développement ont donc besoin de temps pour moderniser leur agriculture, comme en ont eu, historiquement, les pays aujourd’hui développés.

Ces arguments restent valables malgré la tendance à la convergence des niveaux de soutien à l’agriculture entre pays émergents et pays à haut revenu. A deux nuances près, cependant.  D’une part, il existe dans les pays émergents une « agriculture de firme », composée de fermes de grande taille et ayant accès aux intrants, au crédit et aux technologies modernes, souvent intégrées dans des chaînes de valeur performantes, qui est compétitive avec l’agriculture des pays occidentaux. D’autre part, il n’est pas interdit de s’interroger sur les instruments de politique agricole les plus appropriés pour favoriser l’amélioration de la productivité des agricultures familiales dans les pays émergents, sans se polariser exclusivement sur la protection à l’importation, pour nécessaire qu’elle soit. D’autant que cette protection a tendance à fondre sous l’effet de la multiplication des accords commerciaux bilatéraux et régionaux.

Là encore, la trajectoire suivie par les pays développés est riche d’enseignements. Le passage d’un soutien des prix du marché à des aides budgétaires peut contribuer à atteindre différents objectifs : augmentation de la production alimentaire, accroissement du revenu agricole (avec éventuellement un ciblage des aides vers les petites et moyennes exploitations), sécurité sanitaire des aliments et préservation des ressources naturelles, en particulier les sols et les eaux. La Chine a commencé, timidement, à réorienter sa politique agricole dans cette voie. Quant au renforcement de la sécurité alimentaire, préoccupation majeure des PED, il peut se faire par d’autres outils plus efficients qu’une politique de stockage public de denrées, comme le montre l’exemple du Brésil. Quel que soit le niveau des protections à l’importation, de gros investissements publics sont indispensables dans plusieurs domaines - en particulier celui, si délaissé, de la gestion des risques liés aux aléas climatiques et à la volatilité des prix - pour stimuler la production et surtout la productivité agricoles.  

Il va de soi que l’évolution des instruments de politique agricole vers des aides budgétaires dépend étroitement de l’existence d’un Etat fort, disposant de ressources financières suffisantes (donc apte à lever l’impôt) et doté d’une administration efficace, capable d’effectuer des versements directs à un très grand nombre de personnes. Ces conditions sont plus facilement réunies dans les pays émergents que dans les pays les moins avancés, même si la téléphonie mobile permet aujourd’hui, y compris en Afrique, de réaliser des transferts monétaires fiables et peu coûteux.  

Que J. Berthelot se rassure, l’étude de FARM appelle à une forte augmentation du soutien à l’agriculture dans les pays les moins avancés et ce message n’est pas « ambigu ». Mais la cause du développement agricole mérite un débat serein.           

[1] Jean-Christophe Debar et Mathilde Douillet, « Le nouveau  paysage mondial du soutien à l’agriculture », Document de travail no 7, FARM, juillet 2015. Les idées exprimées dans le présent article de blog n’engagent pas M. Douillet, qui depuis septembre 2014 ne travaille plus à FARM.

[2] Les chiffres produits par J. Berthelot sont légèrement plus élevés car il exprime l’ESP en pourcentage de la valeur de la production agricole, alors que l’OCDE rapporte le soutien à la valeur des recettes des producteurs (somme de la valeur de la production agricole et des paiements budgétaires).

[3] Comme le relève justement J. Berthelot, une aide classée dans la boîte verte peut engendrer des distorsions de marché non négligeables si son montant n’est pas plafonné, comme c’est le cas pour les paiements découplés octroyés par l’Union européenne et (jusqu’en 2013) par les Etats-Unis.  

 

 Un premier enjeu est de disposer d’une cartographie à jour afin de pouvoir identifier les terres cultivables. Les images des satellites d’observation sont mises à profit pour réaliser des cartes d’occupation des sols. Grâce à des traitements appropriés de ces images, il est possible d’extraire des informations sur  les types de cultures, les types de sol, les forêts, les zones en eau ou humides, les zones bâties et les routes. Un suivi dans le temps permet, par différence avec des situations passées, de voir l’évolution de ces différentes zones. Ces produits d’information peuvent être utilisés par les gestionnaires de l’environnement, de l’aménagement du territoire et de la planification de l’agriculture pour organiser la production agricole, en gérant au mieux la répartition entre terres bâties et terres cultivables ou le suivi de la croissance des cultures. La production agricole en Afrique étant souvent vivrière, les parcelles cultivées sont de petite taille. Les satellites actuellement en orbite permettent aux décideurs de disposer d’un panel d’outils d’observation pertinent pour la mise en œuvre et le contrôle de leur politique agricole depuis le niveau national, jusqu’au niveau local. En effet, les satellites d’observation Sentinel-1 et Sentinel-2 du programme européen COPERNICUS permettent de réaliser des observations avec respectivement une résolution de 5 m (radar) et de 10 m (optique). Les satellites de très haute résolution (THR) de type Pléiades permettent de voir des détails de l’ordre de 70 cm.

 L’eau est un autre enjeu majeur. Les satellites de météorologie fournissent des observations qui alimentent les modèles de prévisions de pluie, en Afrique en particulier. Ces prévisions sont utilisées par les décideurs pour anticiper  les productions agricoles, d’éventuels problèmes de sécheresse ou de fortes pluies. Via EUMETSAT[1], l’Europe facilite l’accès aux données de satellites Météosat, conjuguant ses efforts à ceux de l’Union européenne, de l’Union africaine et de l’Organisation de la météorologie mondiale. Les satellites d’observation optique (SPOT, Pléiades, Sentinel-2), radar (Sentinel-1, Cosmo-Skymed, Terra-SARX) et d’altimétrie (JASON1&2, SWOT en 2020) contribuent à mieux connaître les réserves en eau des fleuves, des lacs et des grands réservoirs fournissant aux gestionnaires des politiques publiques des informations essentielles pour leur stratégie de développement et de sécurité alimentaire.

 Les pays africains se dotent eux aussi de moyens d’observation par satellites. En Afrique du Nord, des pays comme l’Algérie ou le Maroc disposent d’une agence spatiale et/ou de satellites qui leur fournissent les informations d’aide à la gestion des enjeux agricoles. En Afrique subsaharienne, l’Agence spatiale du  Nigéria (NASRDA)[2] s’est dotée  des satellites d’observation optique NigeriaSat-1 (lancé en 2003, retiré en 2012) et NigeriaSat-2 (lancé en 2011, résolution 2,5 m) et d’un satellite d’observation radar NigeriaSat-X (lancé en 2011, résolution 22 m). Ces satellites sont utilisés en particulier pour la gestion des catastrophes naturelles (suivi des essaims de criquets). En 2010, le Gabon a créé son agence spatiale l’AGEOS. En 2011, il s’est doté d’une plateforme technologique SEAS-Gabon de réception en temps réel d’images satellitaires sur laquelle s’appuie le  centre de surveillance de l’environnement EarthLab Gabon[3] créé en 2013. Les objectifs de ce centre sont  d’élaborer des produits d’information nécessaires aux enjeux de gestion forestière, de gestion des ressources naturelles et d’occupation des sols, ainsi que de surveillance des zones propices au développement de moustiques et autres vecteurs de maladies tropicales. L’Afrique du Sud a créé en 2010 sa propre agence spatiale, la SANSA[4], et s’était doté d’un microsatellite d’observation pour détecter les catastrophes naturelles et surveiller les ressources en eau du continent africain (ce satellite n’est plus opérationnel).

Enfin, le développement de l’agriculture « raisonnée », pour la gestion des produits phytosanitaires et des engrais, avec l’utilisation de tracteurs guidés par GPS, se développe lentement. Mais compte tenu de son potentiel de développement économique, des acteurs majeurs[5] de la fourniture d’équipements et de services ont fait le pari de s’implanter sur le continent africain pour y promouvoir leurs solutions.

En Afrique, les enjeux de sécurité alimentaire et de développement agricole restent considérables et mobilisent les efforts des organisations internationales : ONU[6], PAM[7], FAO[8], UN-OCHA[9] et WMO[10]. Les images satellites acquises par ces organismes alimentent le portail d’information GeoNetwork[11] sur lequel elles peuvent être partagées librement. Des outils « open source » sont mis à disposition afin que les utilisateurs puissent réaliser les produits d’information dont ils ont besoin.

Le développement de l’agriculture en Afrique passe non seulement par l’accès à l’eau, mais aussi par l’accès aux semences améliorées et aux engrais, à l’accès aux informations sur les marchés. Aussi, le FIDA[12], la FAO et le PAM ont entrepris d’aider le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) à élaborer une stratégie pour développer l’agriculture et le commerce.

Les communautés spatiales se mobilisent autour des enjeux liés à l’agriculture, la gestion de l’eau et la sécurité alimentaire en Afrique dans le cadre du Group for Earth Observation, avec les projets AfriGEOSS et GEOGlam, qui mobilisent les experts des agences spatiales, environnementales et météorologiques internationales.

Enfin, notons que depuis 1974, 13 pays du Sahel[13] ont mis en commun leur expertise et ont créé le centre régional AGRHYMET, situé au Niger, dont la mission est de contribuer à la sécurité alimentaire, à la gestion des ressources et de l’environnement par le renforcement des capacités de formation, de recherche et de diffusion des informations des institutions nationales.

L’utilisation des satellites en Afrique pour l’agriculture est une réalité. Les pays africains ont bien compris le potentiel des informations satellitaires. A ce titre, ils se dotent des nouvelles technologies qui leur permettront non seulement d’accéder aux informations indispensables à la mise en œuvre et au contrôle de leurs politiques de développement agricole, mais aussi de tirer le meilleur parti de leurs ressources pour leur développement économique.

La création au CNES d’une Direction de la Science de l’Innovation et des Applications devrait poursuivre et amplifier les efforts visant à ce que les données issues des missions spatiales et les produits issus des travaux scientifiques soient utilisés par des organismes et des entreprises fournissant des services adaptés aux besoins des citoyens et des décideurs des politiques publiques. Les différents secteurs de l’agriculture, qu’il s’agisse de l’aide à la gestion de l’exploitation, du renseignement agricole ou de l’assurance agricole, secteurs économiquement porteurs, pourraient bénéficier de cette dynamique et voir, d’ici quelques années, la création de services et de start-ups françaises dans ces domaines.

[1] EUMETSAT: Organisation européenne pour l’exploitation des satellites de météorologie : http://www.eumetsat.int/website/home/index.html

[2] NASRDA : National Space Research & Development Agency: http://services.gov.ng/fr/nasrda

[3] Earthlab Gabon est issu d’un partenariat entre Telespazio France et la République du Gabon, représentée par l’Agence Gabonaise d’Etudes et d’Observation Spatiale (AGEOS) et le Fonds Gabonais d’Investissements Stratégiques (FGIS) : http://www.earthlab-galaxy.com/gabon/

[4] SANSA : Agence spatiale d’Afrique du Sud) : http://www.space.gov.za/

[5] GARMIN s’est implanté en Afrique

[6] ONU : Organisation des Nations unies : http://www.un.org/fr/index.html

[7] PAM : Programme alimentaire mondial : http://fr.wfp.org/

[8] FAO : Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture : http://www.fao.org/home/fr/

[9] UN-OCHA: Bureau des Nations unies pour la coordination de l’aide humanitaire: http://www.unocha.org/

[10] WMO: Organisation météorologique mondiale: https://www.wmo.int/pages/index_fr.html

[11] GeoNetwork : http://geonetwork-opensource.org/

[12] FIDA: Fonds international de développement agricole: http://www.ifad.org/

[13] AGRHYMET rassemble les efforts de 9 pays : le Bénin, le Burkina Faso, le Cap-Vert, la Côte d’Ivoire, la Gambie, la Guinée, la Guinée-Bissau, le Mali, la Mauritanie, le Niger, le Sénégal, le Tchad et le Togo.

Mais là n’est pas le plus important. Selon nos calculs, entre les Révisions 2008 et 2015, la projection moyenne de population en Afrique subsaharienne en 2050 s’est accrue de 451 millions de personnes, à 2,20 milliards, soit une hausse de 26 %. Ce qui signifie que la population dans cette région devrait plus que doubler entre 2015 et 2050, mais aussi que le rapport de la FAO publié en 2012 sous-estime fortement la croissance de la demande alimentaire africaine. La question est très sensible car, comme le montre l’étude réalisée pour FARM par Bruno Dorin (Cirad) (4), le rapport de la FAO anticipait déjà entre 2006 et 2050 une multiplication par 2,6 de la consommation de produits alimentaires en Afrique subsaharienne, exprimée en équivalent calories végétales. Cette hausse serait satisfaite à la fois par un quasi-triplement de la production alimentaire africaine, grâce essentiellement à une amélioration des rendements des cultures, et une augmentation, à un rythme comparable, des importations alimentaires.

La Révision 2015 des projections démographiques dans cette région implique donc, toutes choses égales par ailleurs, soit un accroissement encore plus soutenu de la production ou des importations alimentaires, soit une moindre augmentation de la consommation de calories alimentaires par personne. Or, dans le rapport 2012 de la FAO, celle-ci, en Afrique subsaharienne, est censée progresser de 28 % entre 2006 et 2050, à 2 740 kcal/tête, niveau moyen à peine suffisant pour réduire l’insécurité alimentaire qui touche aujourd’hui un quart de la population. Si la production ou les importations alimentaires africaines ne croissent pas plus fortement que ne l’anticipe ce rapport, l’explosion démographique risque de limiter sérieusement tout progrès notable dans les disponibilités alimentaires par personne, autrement dit de creuser encore les inégalités d’accès à la nourriture au détriment des plus pauvres.       

(1) World agriculture towards 2030/2050: the 2012 Revision, Nikos Alexandratos et Jelle Bruinsma, FAO, 2012. 

(2)  World Population Prospects: The 2008 Revision, United Nations, 2009.

(3) World Population Prospects. The 2015 Revision. Key Findings and Advance Tables, United Nations, 2015.  Dynamiques agricoles en Afrique subsaharienne : une perspective à 2050 des défis de la transformation structurelle, Bruno Dorin, Cirad, www.fondation-farm.org/article956

(4) Dynamiques agricoles en Afrique subsaharienne : une perspective à 2050 des défis de la transformation structurelle, Bruno Dorin, Cirad, www.fondation-farm.org/article956

(5) Afrique, trois défis en un : sécurité alimentaire, pauvreté, emploi, Jean-Christophe Debar et Pierre Girard, in Diplomatie no 74, mai-juin 2015. Article disponible sur www.fondation-farm.org 

L'agriculture tunisienne reste étroitement handicapée par un manque de visibilité et de dynamisme, fruit de l'absence d'une politique agricole appropriée. L'investissement a accusé une chute régulière, de 2 % entre 2013 et 2014, conférant au secteur une part de 7 % par rapport aux investissements totaux du pays contre 8 % l'année précédente. Il faut cependant noter que les investissements du secteur privé dans l’agriculture ont repris en 2014 et représentent 67 % du total contre 51,6 % en 2012, alors que ceux du secteur public ont régressé entre 2012 et 2014 (Observatoire National de l’Agriculture).

 Nous observons également depuis 2009 une tendance baissière du taux de couverture des échanges alimentaires. La part du déficit de la balance alimentaire dans le déficit global du commerce extérieur du pays est ainsi passée de 6,7 % en 2010 à 10,1 % en 2014. La dépendance alimentaire de la Tunisie à l'égard de certains produits de base comme les céréales se confirme avec de fortes corrélations entre les exportations alimentaires totales et celles d'huile d'olive, et entre les importations alimentaires totales et celles de céréales, selon l'Observatoire National de l'Agriculture. Le taux de financement bancaire reste très faible (inférieur à 7 %), la mécanisation également : seuls 8 % des agriculteurs ont un tracteur. Seulement 3,5 % des agriculteurs demandent des crédits de campagne et 58 % les obtiennent. En conséquence, seulement deux agriculteurs sur dix ont accès au crédit !

Les agriculteurs quant à eux, sont confrontés à une forte augmentation de leurs coûts de production dus à une forte hausse voire au doublement du prix des intrants (engrais, pesticides, aliments d'élevage ...) et de l'énergie, conséquence, entre autre, de la dévaluation régulière du dinar tunisien. Le coût de la main-d’œuvre agricole, qui se fait de plus en plus rare, a également augmenté ainsi que le poids des charges sociales. La hausse des coûts de production n'a pas été suivie par une augmentation proportionnelle des prix de vente des produits agricoles, cela étant en partie dû au rôle régulateur de l'Etat par la fixation des prix de certains produits (lait, viandes blanches, œufs...), à l'érosion du pouvoir d'achat des consommateurs tunisiens, à la désorganisation de certain circuits de distribution. Le faible pouvoir de négociation et de représentation des organisations professionnelles pénalise les agriculteurs pour la défense de leurs intérêts. La pression sur les ressources naturelles et particulièrement sur les ressources en eau s'est aggravée. Des milliers de puits ont été creusés illégalement, ce qui pèsera certainement sur l'avenir.

Y a-t-il eu un changement de cap de la politique agricole ? La révolution a-t-elle bénéficié à des filières ou à des catégories d’agriculteurs plus qu’à d’autres ?

Peut-on seulement considérer que nous ayons une politique agricole adaptée à notre réalité et aux défis de notre pays ? Il semble qu'en dehors de la douloureuse expérience collectiviste des années 1960 qui a traumatisé le monde paysan tunisien, nous n'ayons jamais eu de vision stratégique de long terme. Au cours de son histoire récente, depuis l'Indépendance, les différentes politiques ont favorisé le développement des secteurs industriels et touristiques, bien souvent aux dépens du secteur agricole. Ces choix étaient certainement portés par une volonté de développement économique rapide du pays qui devait lui permettre de sortir du sous-développement. Les besoins en quantité et en diversité des produits agricoles n'étaient pas les mêmes. En cinquante ans, le pays s'est rapidement développé, une importante classe moyenne a vu le jour. A l'échelle mondiale, les tensions sur les denrées alimentaires n'étaient pas celles d'aujourd'hui. Mais depuis, la mondialisation est passée par là et un nouveau système spéculatif a entraîné le monde dans la spirale que nous connaissons. Il ne faut pas oublier la politique « myope » de bon nombre d'institutions internationales qui recommandaient à la Tunisie de développer son agriculture essentiellement vers l'exportation en abandonnant pratiquement la culture de céréales, puisque celles-ci pouvaient « toujours » se trouver à des prix abordables sur les marchés internationaux ! Mais, comme le dit l'adage, « vérité d'aujourd'hui, erreur de demain » !

Le monde agricole et rural a trop souvent été considéré d’un point de vue de problématique sociale, difficile à faire évoluer, comme un pourvoyeur de main-d’œuvre appelée par un fort exode rural vers les régions côtières en plein essor économique. La Tunisie du Nord et en particulier du Nord-Ouest, riche de sa pluviométrie (900 mm/an), ne s'est pas développée !

Depuis la révolution de 2011 et jusqu'à ce jour, quatre ministres de l'agriculture se sont succédé, le dernier étant en place depuis quelques mois. Gestion des affaires courantes et absence de vision ont été les maîtres-mots de ces dernières années. Les questions du financement, de l'endettement, de l'assurance, de l'investissement, de la gestion des terres agricoles, de la bonne utilisation des ressources naturelles, de la formation professionnelle, de la performance sont restées sans réponses !

Non, hélas, la révolution tunisienne n'a pas, à mon avis, profité à l'agriculture en général et encore moins à des filières ou à des catégories d'agriculteurs. Augmentations alarmantes des coûts de productions, mauvaise organisation des filières, augmentation de l'insécurité (vols...)… l'appareil de production souffre.

 Sur quels points, selon vous, la politique agricole et les organisations agricoles doivent-elles évoluer ?

Les agriculteurs sont la principale ressource de l'agriculture, donc pas de solutions si les pouvoirs publics ne travaillent pas étroitement avec les premiers concernés... Sur ce point, force est de constater que la situation a empiré depuis 2011, puisque les gouvernements successifs se sont révélés incapables de mettre en place un dialogue digne de ce nom.

 Les problématiques essentielles de l'agriculture tunisienne tiennent au morcellement des terres (75 % des exploitations ont moins de 10 ha et près de 55 % soit 281 000 sont inférieures à 5 ha), à la rareté des ressources naturelles, au vieillissement de la population active agricole, à la difficulté d'accès au crédit et à la terre, à la très faible structuration des organisations professionnelles … Les questions qui doivent être posées sont nombreuses : comment augmenter la production agricole de manière durable ? Comment l'agriculture peut-elle contribuer à la croissance et à l'emploi ? Comment rééquilibrer les territoires ruraux ? Comment renforcer la sécurité alimentaire, améliorer la balance agricole et augmenter les exportations ? Comment mobiliser l'investissement agricole public et privé ? Comment renforcer la pérennité des petites exploitations agricoles et rurales dans les territoires vulnérables ? Comment améliorer la gouvernance du secteur ? Comment soutenir la petite agriculture ?

 Il va falloir trouver des solutions à ces questions et s'attaquer aux problématiques posées par :

Nous allons devoir sortir du manque de cohérence des politiques agricoles et commerciales et trouver ensemble une réponse à la question de savoir quelle agriculture nous voulons pour demain. Ce problème ne concerne pas uniquement les producteurs agricoles, mais tous les Tunisiens ! Continuer à maltraiter le monde rural et agricole ne peut qu'alourdir la facture pour les générations actuelles et futures.

As March 8th looms into view, I can’t help but think, there’s an “itch” I simply have to scratch – the counterintuitive low participation of African women, in the lucrative activities of the agribusiness industry.    Why CAN’T African women producers and exporters “Eat What they Can and CAN What they Cannot”? Hard as they may try, they seem to be stuck in a disempowering “labyrinth” of business mediocrity.

I recently attended a very interactive and intellectually stimulating one-day conference on Women and Agricultural Value Chain Financing. The conference was organized by the South African based New Faces New Voices (NFNV) in partnership with Making Finance Work for Africa and the Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ). Attended by policy, development, gender, financial experts as well as agricultural producers and exporters, the conference presented a platform for highly charged views – setting apart demand and supply. The agricultural private sector put forward arguments for lack of access and affordability of agricultural financing with the financial sector citing promoters’ lack of bankability: inability to produce goods competitively, lack of market information and off takers. This absolutely enthralling debate left me, as a panelist, with much food for thought…. What really is the heart of the matter here? What is going on with women in agriculture? What are they producing and what markets are they producing for? Why are they not getting financed? Essentially, why are African women in agriculture watching other people’s lives go by…..?

We are all living in a fast-paced world characterized by global and regional demands of an ever dynamic agricultural high value chain (AHVC) landscape. Spurred by rising incomes, population growth and diverse sophisticated diets, high value agricultural products (HAVCP) are the “cash cow” of the agribusiness industry.  This includes non-staple agricultural crops such as vegetables, fruits, flowers, ornamentals, condiments and spices, the list goes on. According to the U.S. Department of Agriculture (USDA) developing countries will account for a sizeable increment in projected growth in global consumption of meats and crops between the years 2013 – 2022. The share of growth for developing countries, including African countries, is projected at 81% for meat, 83% for grains and oilseeds, and 95 % for cotton. Consequently, these countries together, will account for a whopping 92% of the total increment in world meat imports, 92% of total grain and oilseeds imports, and almost all the world cotton imports!

Just to bring context to the discussion, it is reported that Africa will experience an increase in demand for both local and regional urban food markets. In monetary terms, this means between USD 50 billion and USD 150 billion by 2030. According to a 2014 African Trade Report, African farmers will by 2030, practically have the opportunity to derive potential income to the tune of USD 4.5 billion from international trade and USD 30 billion from domestic and regional cross-border trade. The Africa-focused Future Agriculture Consortium also reports that there are 53 Private Equity Funds in the process of raising funds estimated at USD 5.8 billion, with at least 27 of them focused solely on agriculture. I sit back and think, wow! Certainly very exciting and encouraging news for ALL PLAYERS; in this potentially lucrative business with a growing sea of opportunities…..or so one would assume, imagine, expect…. You name it!

So what then is going on in this billion dollar playing field? Who is GROWING agricultural products, who is “CANNING” them, who is EXPORTING them and who is BUYING them? Let’s start with who is growing agricultural products. It is widely known that African women represent up to 52% of the total population in agriculture, are responsible for approximately 75 % of the agricultural labour, and produce 60% to 80% of the food. Just to be clear, African women are driving production, creating jobs and feeding the African continent. Hats off to these great and formidable women! They must be running successful agribusiness companies… they must be sustainably integrated in domestic, regional and global HVAVCs… I mean, surely they must have strong business linkages with lead firms and assured markets….. Once again, or so one would assume, imagine, expect…. You name it!

Given their laudable performance upstream, let’s take a look at how African women feature beyond production; across the value chain to processing (“CANNING”) all the way to markets…. the Alliance for Green Revolution in Africa (AGRA) reports that Africa’s food losses are valued at over USD 4 billion on an annual basis. These losses are typically due to post-harvest inefficiencies (storage, processing, packaging, transportation and marketing) across the agricultural value chain. At this point one begins to wonder about the plight of the African women – the same women who admirably produce 60% to 80% of the continent’s food.  The annual 4 billion USD in food losses tells us that it is highly probable that African women are not involved in food processing or exporting of HVAP. They are out of the loop, confronted with daunting barriers to entry in the agribusiness playing field. Counterintuitive right? Yes, so we now have a befuddle that simply begs the following questions… how do post-harvest inefficiencies impact African women’s incomes, profit margins and their ability to repay their nearly-impossible-to-access agricultural value chain loans? A few not-so-pleasant things spring to mind… loss of collateral, loss of business, loss of profits and outright, crippling indebtedness to financial institutions – a vicious slippery cycle that perpetuates poverty with no promise of regaining one’s vantage position!

So let’s assume financial institutions decided to play nice and provide affordable, tailored value chain financial products to potentially allow African women to be sustainably integrated in HVAVCs. The lack of off-takers, market intelligence – domestic, regional and global, would still be a hurdle in so far as the women’s bankability is concerned (an issue that was raised repeatedly by financial experts in the conference). Who are the buyers of HVAP and do African women have strong business linkages to buyers or markets? What are the quality and regulatory requirements and do African women have a sound understanding of buyer/importer-mandated standards? Lead buyers or firms typically call the shots in the dynamic landscape of HVAVCs. Exporters are expected to meet stringent Sanitary and Phyto-sanitary (SPS) Measures as well as Quality and Standards. Women producers and exporters in the conference echoed the lack of technical skills, business linkages and market intelligence as major stumbling blocks – even for domestic markets. For domestic and regional markets in particular, transparency on product standards and regulations, is like the “roll of the dice”, they complained – sometimes you win sometimes you lose….

The plot gets thicker… assuming the production, processing and agricultural value chain financing were right, it still leaves the question of quality and efficient transport and logistic services for reliable access to input and output markets. In the agribusiness sector, to be competitive on speed, reliability and transaction costs, improved transportation, logistics and services play a critical role. In Africa, transport costs can account for up to 50-75% of the retail price of goods. In essence, the proportion of the total final product cost accounted for by transport, logistics and services costs along trade transit corridors, is unreasonably high!  In addition, though primal, safety and security is not guaranteed for women exporters. A recent World Bank study revealed that in East Africa female cross-border traders are forced to pay larger bribes than their male counterparts or provide sexual favors to avoid detention by the border guards or confiscation of their goods. My, oh my…..!

The heart of the matter it seems to me, is that while African women are ready to “Eat What They Can and CAN What They Cannot”, they are up against a host of intertwined odds – though not insurmountable if Africa is serious about it, in my opinion. Question is, how can development partners, governments, regional bodies and financial institutions combine efforts to assume authority in the dynamics and trends of HVAVCs and sustainably integrate African women in this playing field? Immediately I want to say eliminate piece-meal and one-size-fits-all type of approaches – they don’t work and never will. African women, from the marginal groups to the missing middle and beyond, are all singing from the same hymn sheet: “Let’s Eat What We Can and “CAN” What We Cannot”…. And I say YES they CAN!   But what do the African business and political leaders say? Are they decisively in on this agenda? My two pennies worth of advice would be to adopt integrated and holistic approaches which seek to address several issues that impact women across the value chain, including, but not limited to: productive capacity, infrastructure and services, credit and financial support, innovation and technology, market intelligence, business linkages to lead firms etc.

Finally I want to say, listen up ladies, March 8th is no regular “date” with an average “Joe”…. Recognize that this is a special virtual workshop – a platform to reiterate theabsurdity of gender-based inequality. So the “date” calls upon you to fully understand the language of “Equality”. Reflect and be clear on what needs to change.Tell your story like it is. Identify the challenging issues in your different walks of life. Demonstrate how they make survival and prosperity seem more unattainable for you, than for your male counterparts. Gear up to teach and move those who hold the “key” to your empowerment. Participate in discussions with business and political leaders to bring innovative tailor-made solutions to your situation. Remember you need to be free from all forms of inequality so that YOU can take your rightful place in society and/or business.

Un premier constat s’impose. Malgré l’augmentation des prix alimentaires internationaux en valeur réelle, depuis le début des années 2000, la part de la population souffrant de sous-alimentation n’a cessé de baisser dans les régions en développement (graphique). Selon les dernières estimations de la FAO, elle est tombée de 23,4 % sur la période 1990-1992 à 13,5 % sur 2012-2014. Cela ne signifie pas que la hausse des prix alimentaires n’a pas eu d’effet négatif sur les ménages. Cet effet a simplement été compensé par d’autres facteurs, dont sans doute la croissance du pouvoir d’achat. En outre, comme le suggèrent les données de la FAO, les variations des prix internationaux des produits alimentaires se transmettent faiblement aux prix à la consommation dans les pays en développement. L’évolution de ceux-ci dépend principalement de déterminants locaux, dont le volume de la production intérieure. 

Evolution des prix alimentaires internationaux en valeur réelle 
et de la prévalence de la sous-alimentation dans les régions en développement

Les années indiquées correspondent à des moyennes triennales (1991 est la moyenne de 1990-1992, etc.).
1/ Indice des prix réels des produits alimentaires déflatés par l’indice des prix des produits manufacturés de la Banque mondiale (2002-2004 = 100) 
2/ Prévalence de la sous-alimentation dans les régions en développement (%)
Source : FARM d'après FAO

Il est vrai que l'indicateur de prévalence moyenne de la sous-alimentation masque l’impact subi par les personnes les plus vulnérables, ainsi que le niveau préoccupant de l’insécurité alimentaire dans les régions les plus touchées, notamment l’Afrique subsaharienne (23,8 % sur la période 2012-14) et l’Asie du Sud (15,8 %).Mais on peut aussi arguer que la hausse des prix agricoles a contribué à réduire la sous-alimentation. Ce paradoxe tient au fait que la majorité des personnes souffrant de la faim sont des ruraux qui vivent directement ou indirectement de l’agriculture. La hausse des prix des cultures ou des produits animaux leur serait donc favorable. L’argument n’est cependant pas complètement convaincant, car les ménages agricoles pauvres sont généralement acheteurs nets de nourriture : ils produisent moins de denrées qu’ils ne doivent en acheter pour leur consommation.

Des chercheurs ont poussé plus loin le raisonnement en prenant en compte les répercussions des prix agricoles sur l’ensemble de l’économie, via le marché du travail. Comme le suggèrent des études fondées sur les exemples de l’Inde et du Mexique, lorsque les prix payés aux agriculteurs augmentent, ceux-ci rémunèrent mieux leurs ouvriers ou embauchent davantage de main d’œuvre. La croissance de la masse salariale correspondante crée une demande supplémentaire qui profite à l’économie locale. Les ménages ruraux les plus vulnérables en bénéficient amplement, même s’ils sont acheteurs nets de denrées. Globalement, la pauvreté diminue, ce qui est propice à une amélioration de la sécurité alimentaire.  

Le débat est loin d’être tranché, mais il est de toute évidence bien trop simpliste d’assimiler sécurité alimentaire et baisse des prix agricoles. La théorie économique et l’histoire du développement fournissent deux enseignements. D’une part, c’est l’accroissement de la productivité de l’agriculture qui concilie les intérêts contradictoires des producteurs et des consommateurs. Elle permet en effet, grâce à la réduction des coûts de production, d’augmenter simultanément le revenu des agriculteurs et le pouvoir d’achat des ménages. Elever la productivité agricole est donc un enjeu majeur pour le renforcement de la sécurité alimentaire.

D’autre part, l’introduction de mécanismes de garantie et de stabilité des prix agricoles a été un puissant moteur d’expansion de la production et d’amélioration de la productivité de l'agriculture dans les pays à haut revenu. Elle a ainsi permis, dans la durée, de diminuer fortement les prix alimentaires en valeur réelle. Ces mécanismes ont été si efficaces qu’il a fallu signer un accord à l’Organisation mondiale du commerce, au milieu des années 1990, pour réduire les distorsions de marché qu’ils engendraient. Le problème n’est pas réglé, comme le montre l’enlisement des négociations commerciales du cycle de Doha. Mais la nécessité de maîtriser les soutiens à l’agriculture ne doit pas conduire à jeter le bébé avec l’eau du bain : si l’agriculture reste sous-développée dans beaucoup de pays pauvres, c’est par insuffisance, non par excès de politiques agricoles. A quand une Journée mondiale des politiques agricoles ?    

Les leçons du passé

Il faut tout d’abord clarifier ce que l’on entend par agriculture familiale. Le plus souvent, celle-ci est définie implicitement en l’opposant à la grande agriculture industrielle. Cette définition couvre alors une gamme très large de situation diverses : depuis la femme africaine qui cultive son champ individuel jusqu’aux gros agriculteurs du Bassin parisien ou du Middle West américain, dont l’essentiel des moyens de production (travail, capital et même terre) est fourni par la famille, en passant par le petit riziculteur asiatique. Depuis plus d’un siècle, les controverses sur les avantages relatifs de la grande et de la petite exploitation ont fait rage, inspirant d’ailleurs des politiques publiques très variées : des collectivisations communistes aux nombreuses révolutions et réformes agraires en Asie et en Amérique latine. En schématisant à l’extrême le débat contemporain, on peut dire que pour certains, la survie de nombreuses petites exploitations est la preuve de leur efficacité économique alors que d’autres y voient la manifestation de la paupérisation des paysans mis en concurrence avec une agriculture fortement capitalistique, beaucoup plus productive certes, mais fondée sur la surexploitation des ressources naturelles et très consommatrice de ressources non renouvelables comme le pétrole et les phosphates.

Comme analysé dans l’article cosigné avec Jean-Christophe Debar, je pense que la diversité des formes d’agriculture observée dans le temps et l’espace s’explique par des considérations économiques simples. Les petites exploitations (familiales) se maintiennent en grand nombre là où elles ont accès à la terre et où les conditions du marché du travail sont telles qu’il est très difficile pour les agriculteurs et leurs enfants de trouver des emplois rémunérateurs en dehors de l’agriculture. Autrement dit, en termes économiques, le nombre d’exploitations agricoles diminue lorsque le coût d’opportunité du travail augmente. Sinon, les agriculteurs sont obligés de rester et d’accepter une situation où la productivité de leur travail est faible et, par suite, leurs revenus agricoles peu élevés. Telle est la cause principale de la pauvreté rurale, si générale dans le monde et parfois si grande. Et cela est cause d’une grande inquiétude pour l’avenir: les tendances démographiques et surtout les pyramides des âges des populations déjà nées sont telles qu’il sera très difficile de créer dans l’ensemble de l’économie un nombre suffisant d’emplois pour les très nombreux nouveaux entrants sur le marché du travail au cours des prochaines années.

Déjà, même dans les pays d’Afrique du Nord où la transition démographique est pourtant déjà largement entamée, la population rurale continue d’augmenter et cette tendance se prolongera au cours des années à venir. Dans de telles conditions, la réduction de la population agricole sera très difficile, voire impossible, dans de nombreuses régions du monde. Le seul espoir pour augmenter la productivité du travail, condition sine qua non de l’amélioration des revenus agricoles, réside dans l’intensification de l’agriculture et la diversification des activités des ménages agricoles – dans et hors exploitation.   

Quelles politique publiques ?

Les considérations qui précèdent paraîtront peut-être bien pessimistes. Je les crois lucides et surtout susceptibles d’éclairer les débats publics relatifs à l’agriculture et au développement rural. La diversité soulignée ci-dessus impose des politiques ciblées. Tous les agriculteurs familiaux d’un même pays, ou d’une même région au sein d’un pays, n’ont pas les mêmes besoins. Quels agriculteurs veut-on soutenir et pour les aider à quoi faire ? Dans cette perspective, il faut se méfier d’un instrument pourtant très couramment employé : le soutien des prix à la production. On sait qu’un tel soutien bénéficie surtout aux plus gros agriculteurs et, à ce titre, n’est pas efficace dans la lutte contre la pauvreté rurale. Il est en outre cause de distorsions économiques nombreuses et peu visibles, dont les effets nocifs ne sont sensibles qu’à long terme. Enfin, l’encouragement à la croissance de la production intérieure, souvent le principal argument avancé pour justifier le soutien aux prix à la production, pourrait être assuré par d’autres instruments. Mais il est vrai que cibler précisément les bénéficiaires d’une intervention publique quelle qu’elle soit est toujours politiquement difficile. Pour être efficace, il faut cependant le faire. Et c’est au politique de décider quel degré de ciblage est possible.

Les conditions de l’accès aux ressources productives sont essentielles pour toute agriculture familiale, comme indiqué ci-dessus. Je suggère que c’est à l’amélioration de ces conditions que les politiques doivent s’attacher en priorité. Très souvent, il y a beaucoup à faire dans le domaine foncier, il est vrai très délicat au plan politique lui aussi. On peut au moins suggérer aux gouvernements trop complaisants face au « land grabbing » de mieux protéger les droits, formels ou informels, des utilisateurs traditionnels des territoires concédés à des opérateurs capitalistes étrangers. Les conditions d’accès à l’eau dépendent des circonstances locales, bien sûr, mais aussi d’arrangements institutionnels très variés, qui peuvent être fortement influencés par la puissance publique. Celle-ci doit notamment acquérir une bonne connaissance des situations locales pour favoriser tel ou tel type d’agriculteurs.

Quant à l’accès aux intrants nécessaires à l’intensification de l’agriculture, même si les risques pour l’environnement de cette intensification doivent être maîtrisés et gérés, l’Etat peut rarement intervenir directement. Il faut donc favoriser l’émergence et le développement de coopératives ou d’autres structures d’action collective dans un processus, dit « bottom up », de mobilisation sociale authentique, permettant le jeu effectif du contrôle social de l’action des dirigeants. Là encore, le rôle de la puissance publique est à la fois important et délicat. Remarquons en outre que ce sont les coopératives de ce type qui offrent le plus grand espoir d’améliorer l’accès des exploitations familiales au crédit agricole. Les tentatives antérieures de créer des systèmes nationaux de crédit agricole, dans un processus essentiellement « top down », ont le plus souvent échoué. Par ailleurs, le microcrédit réussit rarement à financer l’activité agricole, qui est beaucoup plus aléatoire que les activités artisanales, pour lesquelles le microcrédit excelle, et exige plus de capitaux. L’avantage des coopératives authentiques est qu’elles peuvent fournir un cadre mutualiste favorable au développement des opérations de crédit. Par ailleurs, les infrastructures et les services publics, notamment la recherche agronomique et la formation des agriculteurs et celle des cadres de l’agriculture, relèvent de la responsabilité des pouvoirs publics qui trop souvent n’accordent pas une priorité suffisante à ces actions 

L’objectif de cette étude est d’expertiser les propositions réalisées dans le cadre du 9^ème Acte uniforme de l’OHADA afin d’analyser la faisabilité de sa mise en œuvre, les éventuels obstacles et les impacts attendus de cette nouvelle réforme. Des études de cas menées dans quatre pays, le Bénin, le Burkina Faso, le Mali et le Togo, permettent d’apprécier les éventuels décalages entre la règlementation proposée et les réalités de l’organisation des producteurs. L’étude réalise un état des lieux susceptible de mieux comprendre quels seraient les impacts de ce nouvel Acte uniforme sur la structuration des organisations de producteurs (OP) et, par voie de conséquence, sur l’économie agricole africaine afin de souligner les différences entre les législations coopératives et les statuts actuels des OP. A partir d’un examen d’un point de vue juridique du contenu du 9^ème Acte uniforme, les auteurs formulent les possibles ou nécessaires recommandations à envisager afin d’en favoriser la mise en œuvre.

Cette étude est agréablement écrite, dans un style permettant une lecture aisée pour un non-spécialiste. Les auteurs nous proposent une synthèse instructive pour comprendre les environnements législatif et juridique de la zone OHADA au sein desquels les coopératives agricoles déploient leurs activités au service des producteurs.

L’étude se construit autour de quatre parties abordant successivement, (I) une mise en perspective du modèle coopératif, l’histoire des coopératives d’Afrique de l’Ouest et un état de lieux des quatre pays étudiés, puis (II) une présentation détaillée du contenu de cet Acte uniforme rappelant les conditions de son émergence, ses apports au regard des législations existantes, ses différences et nécessaires ajustements à opérer avant de poser (III) une audit des écarts et (IV), en conséquence, de formuler un certain nombre de recommandations.

Elle s’ouvre sur une mise en perspective qui définit ce qu’est une coopérative, avant d’en rappeler les valeurs, de situer brièvement l’histoire du mouvement coopératif africain dans les pays de l’OHADA et de dresser un état des lieux dans les quatre pays sélectionnés. La mise en perspective est non seulement utile aux lecteurs peu familiarisés avec les spécificités du modèle coopératif ou avec le contexte africain, mais elle est également nécessaire pour situer les enjeux, l’ambition et les apports de l’Acte uniforme. Elle ouvre ainsi la réflexion sur les problématiques sous-jacentes à la « transparence financière », au fonctionnement démocratique des « faîtières » (coopératives) ou encore à l’importance de l’inter-coopération. Cette mise en perspective africaine resitue les questionnements et les limites de la nouvelle règlementation.

Une réforme nécessaire pour favoriser la liberté d’entreprendre

Les auteurs soulignent d’emblée la nécessité et l’intérêt de la réforme. L’Organisation pour l’harmonisation en Afrique du droit des affaires (OHADA) a adopté le 9^ème Acte uniforme afin d’harmoniser les législations coopératives des 17 pays membres dans tous les secteurs économiques, dont l’agriculture qui nous intéresse ici (voir le site internet de l’OHADA). L’objectif de se doter un cadre législatif commun pour favoriser les leviers économiques n’est pas sans rappeler le système européen. Comme le notent les auteurs, « l’Acte uniforme OHADA se rapproche du règlement communautaire de par sa nature (supranationalité et applicabilité immédiate), mais fonctionne en définitive comme une directive communautaire puisqu’il fixe le cadre général en laissant soin aux Etats de préciser les parties générales et de maintenir leurs spécificités nationales dans certains domaines » (Gning et Larue, 2014, p. 56).

Le 9^ème Acte uniforme entend accorder une plus grande liberté pour créer et diriger les coopératives agricoles en écho aux Principes premiers des Pionniers de Rochdale[2]. La clarification et l’actualisation des textes en vigueur dans les différents pays favorisent un rééquilibrage des prérogatives de l’Etat dans l’optique de garantir une certaine « liberté d’entreprendre ». Deux types de coopératives sont proposés : les coopératives SCOOPS (petites coopératives ou coopératives de transition) et les SCOOP-CA (adaptées à des structures de taille plus importante ou à des unions de coopératives et dotées d’un Conseil d’Administration). La liberté d’adhésion est associée d’une part à une simplification des procédures de constitution et de réglementation et d’autre part à des mécanismes de contrôle interne. L’étude détaille fort clairement l’ensemble des mesures inscrites dans le nouvel Acte qui décline les principes de l’Alliance Coopérative Internationale (ICA, 1995[3]) en règles juridiques concernant le principe démocratique, la transparence financière et le développement économique des coopératives. Dans cette perspective, l’Acte uniforme affirme une volonté réelle de soutien aux organisations coopératives par un encadrement favorisant le développement de leurs activités et de leur professionnalisation, afin de garantir aux producteurs, comme aux parties prenantes, un cadre favorisant la défense des intérêts de chacun.   

Deux constats : une faible concertation préalable et des ambiguïtés contrastant avec l’ambition du 9^ème Acte uniforme  

L’expertise des auteurs les conduit à formuler certaines recommandations ordonnées à partir de deux constats principaux : d’une part la « faible concertation » préalable à l’établissement du 9^ème Acte uniforme avec les parties prenantes concernées, administrations aussi bien qu’organisations de producteurs, et d’autre part, les imprécisions, voire les ambiguïtés, quant à son effective application.  

Les auteurs s’interrogent, semble-t-il à juste titre, sur la capacité de l’Acte à poser les jalons d’un cadre juridique susceptible de répondre à l’ambition qu’il s’est donné au regard de la réalité africaine. L’enjeu essentiel dont il est question ici est celui du développement des marchés locaux et des filières agro-alimentaires répondant au besoin croissant et persistant des populations locales en termes d’approvisionnement et de sécurité alimentaire (ICE, 2014[4]). Il s’agit donc non seulement de favoriser le développement d’une activité économique en termes d’emploi rural et de production locale, mais également de satisfaire aux besoins alimentaires premiers des populations des zones concernées.

Si l’Année internationale des coopératives, en 2012, a célébré de par le monde la réussite de ces structures comme mode d’organisation des producteurs, un renforcement des Principes internationaux (ICA, 1995) ne peut être que favorable au soutien des producteurs et à leur accès aux marchés. La liberté de choix des modalités juridiques de leur réorganisation se doit d’être respectée, tout comme doit l’être l’exercice de leur activité. Cela questionne donc l’action publique dans son soutien législatif, en termes de transfert de responsabilité du secteur public vers le secteur privé, sans l’exonérer d’un accompagnement économique de nature incitative. Cette association entre un cadre législatif et une stratégie économique atteste d’une évolution importante en faveur de l’action économique privée.

L’étude détaille de façon précise et concise les nouvelles propositions du 9^ème Acte et, fort judicieusement, les compare aux règlementations en vigueur. Cela nous permet d’avoir une bonne évaluation des écarts existants et de mesurer les difficultés des réformes à mener. Les auteurs avancent ainsi les risques de rupture d’égalité entre les Etats parties en termes de mesures pénales, fiscales ou encore de dispositions incitatives. Dans la tradition institutionnaliste de North[5], les évolutions juridiques sont des repères importants pour les acteurs économiques marquant des changements significatifs des règles du jeu. Or la volonté d’adopter un cadre commun aux 17 pays génère une complexité comportant certaines limites, clairement exposées par les auteurs, et des risques certains de générer de nouvelles inégalités. Mobilisant les cas d’étude, les auteurs énoncent les difficultés liées à la mise en œuvre de la nouvelle réforme : risque dans la transition juridique pour le Togo qui fait figure d’exception en terme d’adoption ; risque dans le champ d’application, voire risque d’accroissement des différences entre pays adoptants, conduisant à une remise en cause du vœu initial d’uniformisation.

La partie sur l’analyse des écarts est aussi intéressante que déstabilisante. Elle permet de mesurer la nature et l’ampleur des changements envisagés mais aussi, en creux, l’inertie et les difficultés inhérentes à leur applicabilité. S’il existe une grande liberté dans l’application des statuts des coopératives en raison du caractère d’applicabilité directe du 9^ème Acte, les choix nationaux, illustrés à travers les études de cas concrètes, laissent songeur quant à l’effectivité de la réforme en cours. Il serait ennuyeux de reprendre les éléments exposés si clairement dans l’étude, concernant les différents cas de figure. Il ressort à la lecture de cette partie que la diversité des législations existantes ne facilite pas le travail d’ensemble, expliquant le retard voire la non-mise en oeuvre de la réforme comme le besoin commun de formation tant des autorités locales que des producteurs en charge du management de leur coopératives. Il ressort aussi clairement que la mise en place de cet Acte uniforme est porteuse d’exclusion des producteurs les plus fragiles, par leur impossibilité de respecter les nouvelles règles. Au Bénin, le coût d’immatriculation est inadéquat, avec les faibles moyens financiers des coopératives villageoises. Au Mali, la complexité, comme les retards, l’inadéquation et les besoins de formation semblent autant d’obstacles à une mise en place de l’Acte. Le cas du Burkina Faso pose concrètement la question de son effectivité réelle dans le contexte national. Le Togo, exception qui confirme la règle, éclaire les processus potentiels à l’œuvre, ceux de la concentration et de l’exclusion, et donne une idée claire des propositions qui pourraient atténuer les difficultés dans la mise en œuvre.

Ainsi, la formation tout comme la vulgarisation et la professionnalisation sont des éléments essentiels à l’accompagnement du processus. Finalement, le constat établi par l’étude dégage un certain pessimisme quand à la réelle applicabilité de la réforme. Ce constat serait somme toute tragique au vu des enjeux que représentent l’évolution législative des coopératives agricoles et les besoins des populations locales, tant en termes d’organisations économiques qu’en termes de consommation et d’accès à l’alimentation.

L’Acte uniforme propose un cadre unique du droit des sociétés coopératives appliqué à toutes les familles de coopératives (agriculture, mais aussi artisanat, commerce …) dans les 17 pays concernés (Hiez et Tadjudje, 2012[6]). L’ambition de cette réforme n’a d’égal que son ampleur et les bouleversements dont inévitablement, elle est « génitrice ». Cette volonté d’uniformité dans le soutien aux organisations coopératives recèle intrinsèquement une complexité dans son application générant retards, incompréhensions et réticences.

La loi unique, comme cela est le cas en France avec une loi de 1947, commune à l’ensemble des coopératives quelle que soit l’activité, présente certains avantages et inconvénients (voir Recma pour les différents commentaires).

L’ambiguïté entre la mise en œuvre d’un cadre règlementaire et les pratiques au sein de ce cadre, souligne le besoin de souplesse autant que de garde-fous, mais également la nécessité d’une reconnaissance pour les acteurs économiques. Cela n’est pas sans rappeler Ostrom (1990)[7], selon laquelle l’effectivité des regroupements collectifs pour gérer les biens communs ne saurait être sans une légitimation du groupe et sans des principes liés à leur fonctionnement, à leur contrôle et à la sanction des déviances. Leur absence conduit à une certaine illégitimité et à un sentiment d’incompréhension de la part des acteurs, ici publics et privés, débouchant sur un non-respect voire une non-application. Ainsi, « l’absence de budgétisation de la mise en œuvre » avant, pendant et après l’immatriculation, éclaire sur l’écart existant entre l’ambition affichée et l’applicabilité concrète. Faut-il alors suivre l’expertise des auteurs, soulignant le manque de concret qui ouvre la porte à une solution juridique complexe ou rejoindre l’analyse de Hiez et Tadjudje sur la grande liberté laissé aux Etats pour la mise en œuvre de l’Acte uniforme (Hiez et Tadjudje, 2012 ; 2013[8]).

La lecture de l’étude laisse un fort sentiment d’une certaine déconnexion voire d’étanchéité, entre un cadre juridique et une action publique concrète en faveur du développement économique.

Des recommandations à destination des acteurs publics et privés pour concrétiser le transfert de responsabilités vers les acteurs privés et repenser l’intervention publique

Cette étude est une critique, constructive mais sévère, quant au devenir du 9^ème Acte, même si elle s’attache à formuler certaines recommandations à destination des acteurs publics et privés. A titre d’exemple, la proposition faite par Willy Tadjudje d’affecter les excédents de la réserve légale pour le fonctionnement de la coopérative (Gning et Larue, 2014, p. 77) soulève un problème non seulement comptable mais pointe toute la complexité de l’association en coopérative.

Il semble que la « nécessité de l’adaptation de l’Acte uniforme » pourrait être contournée par « une solution qui s’inscrit cette fois dans le droit interne des Etats parties, à savoir  l’institution d’un ou plusieurs statuts juridiques plus adaptés aux modalités de constitution et du fonctionnement de monde agricole, notamment aux organisations paysannes de base » (Gning et Larue, 2014, p. 98). Or ce questionnement autour du rôle du cadre juridique en faveur du développement des coopératives agricoles, fait sens au delà du cas africain. Différentes études, aux Etats-Unis comme en Europe (voir l’étude réalisée pour le compte de la DG Agri, Support for Farmers’ Cooperatives, 2012), soulignent l’importance d’un cadre règlementaire influençant le fonctionnement et l’efficience des coopératives agricoles.

Je recommande ainsi non seulement la lecture de cette étude mais surtout la mise en discussion des recommandations qui y sont formulées. En effet, les auteurs nous proposent des recommandations et des perspectives qui, énoncées de cette manière, se doivent d’être débattues pour éviter de tomber dans le commentaire docte. Le 9^ème Acte uniforme se veut un outil au service des coopératives agricoles comme leviers de développement économique. Il marque un changement radical dans la volonté de transférer une responsabilité, et donc d’octroyer une plus grande liberté aux acteurs privés. Cependant, cela nécessite un changement dans les mentalités et dans les modalités d’accompagnement des acteurs publics. Les propositions ouvrent la discussion sur l’importance des lois en faveur des relations économiques au-delà même des frontières africaines. Sa clarté et son angle d’approche de la nouvelle règlementation juridique en font un outil de réflexion sur la professionnalisation des organisations paysannes comme sur la formation et l’action économique impulsées par les politiques publiques.

Enfin, je conclurai en reprenant la citation de Léopold Lokossou, président de la Plateforme nationale des organisations paysannes et de producteurs agricoles au Bénin : « On ne peut pas décider du bonheur de quelqu’un en son absence » (Gning et Larue, 2014, p.55). Une invitation, donc, au débat constructif pour un réel développement économique au service des populations locales.

[1] Le nouveau modèle coopératif dans l’espace OHADA : un outil pour la professionnalisation des organisations paysannes ?, Théo Gning et Fabrice Larue, FARM, février 2014, 123 pages.

[2] The Rochdale Society of Equitable Pioneers est une société coopérative fondée en 1844 par 28 tisserands de Rochdale, en Angleterre, souvent considérée comme fondatrice du mouvement coopératif.

[3] ICA, 1995, Déclaration sur l’identité internationale des coopératives

[4] ICE, 2014, Industrialization of the Agricultural Sector for a Food Secure West Africa, Report ECA-W A/ICE.17/2014/04, January, 48 pages.

[5]North, D.C., 1990, Institutions, Institutional Change and Economic Performance, New York, Cambridge University Press, 152 pages.

[6] Hiez D. et Tadjudje W., 2012, Droit des coopératives OHADA, RECMA, septembre, www.recma.org.

[7] Ostrom E., 1990, Governing the commons, the evolution of institutions for collective action, Cambridge University Press, 280 pages.

[8] Hiez D. and Tadjudje W., 2013, The OHADA Cooperative Regulation, in Cracogna D., Fici A. and Henrÿ H., International Handbook of Cooperative Law, Springer, 89-113.

Les questions abordées par le deuxième séminaire international SESAME (1), tenu à Meknès les 25 et 26 avril 2014, étaient nombreuses. La qualité des panels et des débats a été à la hauteur et les résultats du séminaire méritent une publication. Les deux institutions sœurs à l’origine du projet, le Conseil général du développement agricole (CGDA, Maroc) et le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER, France), vont s’y attacher.

Tout en invitant les lecteurs du blog FARM à s’y reporter le temps venu, je souhaiterais, pour ma part et à ce stade, mettre l’accent sur trois points qui m’ont personnellement marqué.

Le premier, ce serait de dire « enfin » ! Enfin, on commence à parler de l’agriculture familiale(AF) et à en montrer le potentiel et l’importance stratégique. Enfin, on dit clairement combien une vision de progrès centrée sur la seule grande exploitation mécanisée ou sur le seul investissement extérieur ne peut aboutir qu’à des impasses. Enfin des dynamiques nouvelles se font jour.

Les panels ont notamment bien montré que :

• le défaut de politique « pro AF » a eu pour conséquence une double fragilité – sociale et environnementale – qui devient inacceptable dans le nouveau contexte que l’on sait : changement climatique, retour de l’insécurité alimentaire, mondialisation, forte croissance des besoins d’emplois et alimentaires ;
• pour l’Afrique, la « mise en mouvement » de l’AF et du monde rural est d’une importance vitale pour mobiliser les jeunes, relever le défi de l’emploi et maintenir les équilibres urbain/rural et donc la stabilité ;
• les choses bougent comme la qualité d’analyse des responsables des organisations de producteurs d’Afrique de l’Ouest ou la mise en mouvement de l’AF observée au Maroc l’ont montré. L’excellent film réalisé par l’Agence française de développement sur le Pilier 2 du Plan Maroc Vert, le très bon exemple du développement des fruits rouges dans le bassin du Loukos, et l’extraordinaire présentation de produits de terroirs au Salon de Meknès en ont témoigné. Les résultats en termes de création de coopératives et de GIE, de revenus ruraux, de réengagement des jeunes dans l’agriculture et de développement humain sont déjà bien visibles.

Le deuxième point porte sur les politiques publiques et sur la nécessaire évolution du rapport entre l’Etat et la société rurale. Les panels ont à mon avis clairement fait ressortir les points suivants :

• dans les pays du sud méditerranéen, les politiques technicistes descendantes ont montré leurs limites et le déficit de confiance entre l’Etat et les ruraux explique pour une large part l’insuffisance de progrès et les difficultés rencontrées. Après des décennies de politiques tournées d’abord vers les infrastructures hydro-agricoles, il est temps de reconnaître que le progrès passera d’abord par la professionnalisation et par l’organisation de l’AF, laquelle n’est pas à décider d’en haut mais doit être le fait des acteurs eux-mêmes, même si elle peut être impulsée et doit être appuyée par l’Etat. On a donc besoin de nouvelles politiques agricoles et rurales tournées vers les acteurs et à même de répondre à leurs besoins. Ce qui est ici en jeu, c’est la capacité des pays à se redonner une confiance, à réussir une mise en mouvement et à faire émerger à la fois un nouvel ordre agraire, une nouvelle ruralité, une démocratie professionnelle et un Etat et une société modernes !
• dans les pays d’Afrique de l’Ouest, le recul général de l’Etat a permis aux organisations paysannes de s’organiser par elles-mêmes mais ceci ne peut suffire au succès ! Chacun reconnaît la nécessité absolue de politiques publiques adaptées aux besoins de l’agriculture familiale ;
• le Maroc, par l’émergence de nombreuses coopératives et GIE et par la mise en place progressive depuis 2008 de nouveaux dispositifs pour l’AF et le développement territorial (politiques, institutions et processus), est un cas particulièrement intéressant.

Il montre notamment la nécessité de bien différencier les types d’exploitations et de territoires afin de mettre en place des politiques d’appui adaptées à cette diversité. Ainsi, le Crédit Agricole du Maroc, reprenant les analyses de la prospective « Agriculture 2030 : quels avenirs pour le Maroc ? », distingue-t-il : i) les très grandes exploitations qui ont déjà accès à tout, y compris au crédit agricole, ii) les micro-exploitations pour lesquelles le micro-crédit peut être un outil utile (création d’activités génératrices de revenus), et iii) les petites et moyennes exploitations (elles sont 750 000 au Maroc) qui, malgré l’absence de garanties hypothécaires, doivent pouvoir accéder à un véritable « crédit agricole » adapté à l’activité et à ses risques. Le nouveau dispositif de méso-finance « Tamwil El Fellah », mis en place pour cette dernière catégorie d’exploitations, représente donc une innovation extrêmement importante. Sa réussite suppose une véritable « professionnalisation » de l’agriculture familiale. Comme l’a dit très bien Loïc Le Menne, du CER France, la réussite repose en effet toujours et d’abord sur « un homme » et « un projet ». Et la confiance, qui permet le financement, s’acquiert par la compétence économique et de gestion du porteur de projet (exploitant, coopérative ou GIE). La qualité du conseil et son indépendance pour aider à l’émergence de bons projets sont donc très importantes ;

• des dispositifs innovants pour le conseil, le financement (mixage à trouver entre subvention et crédit) et pour la sécurisation des prix et du foncier (reconnaissance du droit à exploiter plus que du droit de propriété et agrandissement des exploitations lorsque c’est possible) sont donc à imaginer et mettre en place. L’analyse pertinente du Syndicat des exploitants agricoles de l’Office du Niger au Mali, confirmée par l’étude du Professeur Mazoyer, mériterait à cet égard d’avoir une suite effective en termes de politiques publiques. La région dispose en effet d’un potentiel irrigable important et une politique « pro AF » permettrait aux exploitations d’accéder à un crédit adapté, de s’agrandir et de dégager ainsi des revenus permettant de rembourser les investissements hydro-agricoles à réaliser. Ceci m’a rappelé la réussite de la politique foncière à l’île de la Réunion, mise en œuvre avec succès à partir de 1966 par l’Etat, la Société d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER) et le Crédit Agricole. Cette réussite exemplaire avait d’ailleurs conduit Jean de Cambiaire, le directeur du Crédit Agricole de l’époque, à écrire en 1983 un livre intitulé « La certitude du développement : une référence mutualiste à la Réunion ».

Le troisième point enfin, c’est l’intérêt de l’initiative SESAME, c’est-à-dire d’une plate-forme de réflexion partagée Nord/Sud sur les questions croisées de sécurité alimentaire, de gestion des ressources naturelles et de développement des territoires ; et d’une plate-forme capable d’associer conseillers et acteurs de politiques publiques, scientifiques et agriculteurs/acteurs privés. Comme la première rencontre de l’an dernier à Montpellier, consacrée au sujet de l’eau et de la sécurité alimentaire en Méditerranée, la seconde, tenue à Meknès ces 25 et 26 avril, s’est avérée fructueuse. Elle le doit à l’appui que de nombreuses institutions partenaires, notamment l’AFD, le CIRAD, le Crédit Agricole du Maroc, FARM, ou encore le CIHEAM, ont bien voulu apporter. Elle le doit aussi à l’excellente ambiance, à la fois « amicale et généreuse », qui a marqué ce séminaire comme le précédent. Celle-ci a en effet permis d’avancer ensemble et de prendre la hauteur voulue. C’est important dans le monde d’aujourd’hui où l’on se doit de comprendre les interconnections entre pays en termes de « solutions » et pas seulement en termes de « problèmes ».

(1) SESAME tire son nom du séminaire « Eau et sécurité alimentaire en Méditerranée », qui s’est tenu à Montpellier en février 2013. 

• La quantité des dépenses. Le constat n’est pas nouveau, la grande majorité des États de l’Afrique de l’Ouest (comme ailleurs sur le continent) jusqu’à ce jour ont dédié moins que le seuil auto-imposé de 10 % de leurs budgets à l’agriculture. Selon les chiffres fournis par les États au Système régional d'analyse stratégique et de gestion des connaissances (ReSAKSS), un dispositif de suivi et d’évaluation de la mise en œuvre du PDDAA, quatre des quinze pays de la région ont alloué au moins 10 % du budget de l’état à l’agriculture au cours de la période 2003−2010, à savoir le Burkina Faso, le Mali, le Niger et le Sénégal. Les autres pays sont en dessous du seuil, jusqu’à un niveau de moins de 2 %. Néanmoins, le niveau moyen de la région au cours de cette période est au-dessus de la moyenne de l’ensemble des pays de l’Union Africaine (8 % contre 5.3 %). Au delà des dépenses publiques pour l’agriculture, les participants à la conférence de Monrovia ont relevé le fait que « la facture est payée par l’extérieur ». En d’autres termes, ils ont signalé comme particulièrement problématique le fait que la part des ressources domestiques dans les dépenses publiques pour l’agriculture est faible par rapport aux financements extérieurs. À titre d’exemple, au cours de la période 2004−2012, les financements extérieurs représentaient 71 % du total des dépenses publiques agricoles au Burkina Faso. Suite à ces constats, la Déclaration finale de la conférence appelle les décideurs à mobiliser davantage de ressources internes.

• La qualité des dépenses. Il n’y a pas que la quantité des dépenses qui compte, la nature et la structure des investissements sont aussi des facteurs importants de réussite du PDDAA. Les études ont démontré que dans certains pays les coûts de fonctionnement occupent une part importante du budget affecté à l’agriculture par rapport aux investissements (par exemple, 42 % pour les coûts de fonctionnement au Togo pour la période 2002−2010 ; 39 % au Bénin pour la période 1996−2011). Aussi, les études ont noté un sous-investissement dans les filières de l’élevage et de la pêche par rapport à la contribution de ces secteurs au produit intérieur brut dans certains pays. À la conférence de Monrovia, les membres du ROPPA ont mis l’accent sur le manque des dépenses bénéficiant aux exploitations familiales, comme cela a été rapporté dans un blog récent de l’ECDPM sur ce sujet.

• La transparence des dépenses. Les études pays ont montré la difficulté de récolter des données fiables et désagrégées sur les dépenses publiques agricoles. Ainsi, les participants au dialogue ont appelé à un meilleur dispositif de suivi, permettant aux parlements nationaux et aux organisations non-gouvernementales, y compris les organisations paysannes, de mieux jouer leur rôle de surveillance.

• Au-delà des dépenses publiques. Il n’y a pas que les dépenses publiques mais également les investissements privés qui sont importants pour atteindre les objectifs de l’ECOWAP/PDDAA. Dans cet esprit, les études notent quelques efforts naissants des États pour mobiliser des ressources privées pour la mise en œuvre des PNIA. Au-delà des investissements publiques et privés, la mise en œuvre d’une politique agricole nécessite des lois, réglementations et procédures créant un environnement favorable au développement des exploitations agricoles et du secteur agro-alimentaire. Dans ce cadre, les études ont noté par exemple, la nécessité d’éliminer les entraves au développement des marchés nationaux et régionaux.

Le Cap Bon, une région méditerranéenne à vocation agricole soumise à de fortes menaces de pénurie d’eau

Le Lebna au cœur d’un système d’interactions génératrices de tensions croissantes autour de l’eau

Des facteurs d’exacerbation des conflits d’origine multiple

Des dispositifs de gestion locale de l’eau défaillants

Des stratégies d’adaptation qui aggravent la pression sur l’eau et les inégalités entre agriculteurs

De la prédominance des solutions techniques à la nécessité de politiques publiques cohérentes et intégrant les multiples enjeux de la gestion de l’eau

A New Paradigm for Agriculture

Genetic Intensification in Practice

The Need for All Forms of Intensification

• la problématique des profils et des compétences appropriés pour les conseillers. Pour des types d’activité souvent similaires, les différents fournisseurs de SCR mobilisent des conseillers aux profils très variables. Il se pose la question de la qualité du conseil développé et plus globalement de l’aptitude du conseiller à répondre aux attentes des producteurs. Le Forum mondial pour le conseil rural (GFRAS) a dressé récemment le portrait du nouveau conseiller agricole (the New Extensionist (1) ), qui pourra être adapté au contexte de l’AOC ;
• la coordination et la complémentarité des différentes interventions. A priori la diversité et la pluralité des fournisseurs de SCR devraient contribuer à assurer une meilleure couverture des demandes des producteurs, très variables en fonction de leur situation. Par ailleurs, au gré des objectifs des fournisseurs des SCR, l’offre peut être surabondante et même redondante dans certaines zones tandis qu’elle est faible voire inexistante dans d’autres. Un mécanisme partagé et efficace de coordination des interventions est nécessaire pour assurer une meilleure couverture de la demande non seulement sur le plan géographique mais aussi sur celui des thématiques. Un tel mécanisme devrait mettre l’accent sur les principes de subsidiarité dans les interventions, de cofinancement et de synergie déclinée sous forme de programme multi-acteurs avec des rôles spécifiques et complémentaires. Cela faciliterait en outre la tâche aux bailleurs de fonds qui appuient souvent des dispositifs plus ou moins spécifiques et certains types de fournisseurs de SCR ;
• l’efficacité et le suivi-évaluation des effets et impacts. Le constat actuellement assez partagé de la nécessité de plus d’investissements dans les SCR ne peut donner lieu à une réaction positive des décideurs que si des arguments fiables sur le rôle des SCR sont développés et valorisés ;
• la pérennité de nouveaux dispositifs : les nouveaux acteurs mettent en place des systèmes innovants, leurs interventions sont généralement ponctuelles avec une couverture géographique faible. Peu de connaissances existent sur les conditions de pérennité et de replicabilité de ces dispositifs, si tant est que la tendance vers le pluralisme soit irréversible.

• l’augmentation du prix des engrais minéraux, qui dépend largement du coût de l'énergie fossile (fabrication, transport) ;


• la raréfaction et la dégradation des ressources naturelles "agricoles" par habitant, du fait du fort accroissement démographique en milieu rural et de l’absence de financements publics dédiés à des mesures agro-environnementales ;


• enfin, les changements climatiques liés à l’élévation des températures et à l’amplification des aléas pluviométriques, avec les risques concomitants : inondations, sécheresses, tornades, incendies, etc.

• l'engrais minéral peut être appliqué sur de grandes surfaces, plusieurs hectares par exploitation, si son approvisionnement est adéquat et si les agriculteurs ont accès au crédit, ce qui n’est pas possible avec la fumure organique dont les disponibilités sont réduites et ne peuvent pas croître rapidement ;


• la culture continue et l'abandon de la jachère devenant la règle, l'usage de l'engrais minéral mais aussi des herbicides est devenu incontournable. Le recours aux herbicides courants a été facilité ces dix dernières années par la baisse de leurs prix (glyphosate, 2-4 D, atrazine…) ;


• à assolements équivalents (grandes cultures, coton, céréales, légumineuses), ce modèle de production est moins coûteux en travail que des modèles plus "agro-écologiques" impliquant la production et l'utilisation de matières organiques, des cultures associées dont l’agroforesterie, l’enclosure des champs, etc. ;


• l’usage des variétés sélectionnées est une solution facile à mettre en œuvre, car relativement peu onéreuse ;


• certains effets et impacts négatifs de ce modèle de production sur les ressources naturelles sont encore mal connus ou coûteux à mesurer. C’est le cas par exemple des impacts sur la qualité de l’eau des nappes, la perte de biodiversité (macrofaune, microfaune), l’apparition de résistances aux pesticides et herbicides ou encore la baisse de la densité des arbres dans les paysages agricoles.

• les risques que les agriculteurs prennent en adoptant une nouvelle technologie, qu’ils soient d’ordre technique (par exemple, pullulation non prévue d'un déprédateur) ou économique ;


• la temporalité du retour sur investissement. Pour les agriculteurs, l'investissement consenti pour l'adoption d'une innovation doit être rentabilisé si possible sur un cycle cultural. Cela pose problème pour toutes les innovations d'amélioration de la fertilité des sols et s’explique par le fait que les agriculteurs disposent rarement d'une épargne ou d'un accès au crédit de moyen terme et encore moins de subventions à l'investissement ;


• le temps de travail relatif aux innovations et sa pénibilité ne sont pas toujours pris en compte dans leur évaluation. L'accroissement du temps de travail est rarement accepté par le chef d'exploitation et les actifs familiaux, sauf si le bénéfice engendré est élevé.

• des mesures originales d’accompagnement des producteurs (formation, appui-conseil, échanges de savoir-faire, etc.) ;


• une mise en débat de ces nouvelles façons de produire mais aussi de conseiller, de former et de garantir la qualité des produits, avec les décideurs, les opérateurs de développement et les organisations de producteurs ;


• des politiques publiques comprenant des mesures incitatives pour favoriser cette transition et des programmes de recherche appliquée menés dans la durée.

• Ablaye DIENG, président du Comité national de concertation sur la filière tomate industrielle du Sénégal (CNCFTI)
• Lionel GUEZODJE, président de la Fédération des unions de producteurs du Bénin (FUPRO)
• Bintou GUINDO, présidente de l’Interprofession de la filière échalotes/oignon du Mali (IFEO)
• Salif Ayéfoumi OLOU ADARA, président de la Centrale des producteurs de céréales du Togo (CPC)
• Soumaïla SANOU, président du Comité interprofessionel des filières céréales et niébé du Burkina Faso (CICB)

• Jean-Marie Sander, président du Conseil d’administration
• Jean-Louis Blanc, directeur du développement-France de GDF-Suez, trésorier
• Laurence Breton-Moyet, directrice des opérations à l’Agence Française de Développement (AFD)

• Erik Orsenna, académicien, conseiller d’Etat, vice-président du Conseil d’administration
• Xavier Beulin, président de Sofiprotéol et président de la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA)
• Michel Eddi, président du Cirad

• Bernard Bachelier, ancien directeur de FARM
• Jean-Paul Betbèze, professeur des universités, chef économiste de Crédit Agricole S.A., secrétaire du Conseil d’administration
• Christiane Lambert, vice-présidente de la Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles (FNSEA)
• Hervé Lejeune, Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER)
• Pierre-Henri Texier, Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER)
• Carlo Trojan, président de l’International Food & Agricultural Trade Policy Council (IPC, Argentine)

• Michel Petit, professeur à l’Institut Agronomique Méditerranéen de Montpellier (IAM.M, France) - président du Conseil scientifique
• Anne Pacquet, Anne Pacquet Consulting - vice-présidente du Conseil scientifique
• Henri Carsalade, président d’Agropolis International et d’Agropolis Fondation
• Alia Gana, directeur de recherche (CNRS) à l’Institut de recherche sur le Maghreb contemporain (IRMC) de Tunis (Tunisie)
• Suresh Gokhalé, vétérinaire, vice-président de la Bharatiya Agro Industries Foundation (BAIF, Inde)
• Pierre Jacquet, président, Global Development Network (Inde)
• Oumar Niangado, docteur en amélioration des plantes, délégué de la Fondation Syngenta pour une agriculture durable (Mali)
• Marcelo Regunaga, professeur à l'université de Buenos Aires, vice-président de l’International Food & Agricultural Trade Policy Council (IPC, Argentine)
• Alain Retière, Cap2100 consulting
• Marie-Andrée Tall, présidente de l’association Afrique AgroEXport (AAFEX), directrice de Fruitales (Sénégal)

• de l'équipe de FARM ;

• des membres des instances de FARM : Conseil d'administration et Conseil scientifique ;

• de personnalités invitées pour leur expertise.