De très nombreuses questions déterminent le rythme et la profondeur des processus de développement économique et social, aussi bien dans les économies avancées que dans les économies en transition. Certaines de ces questions, telles que l’aide publique au développement (APD), le niveau et la qualité des investissements directs étrangers (IDE), ou encore la question des standards pour le commerce international des biens issus de l’agriculture, sont liées à un agenda international et donc seulement partiellement maîtrisées par les gouvernements des pays en développement. En revanche, d’autres questions relèvent principalement des décisions de politiques domestiques et de leur cohérence.
La cohérence des politiques est une préoccupation croissante dans l’élaboration des politiques publiques depuis deux décennies. Cette attention n’est pas propre aux pays en développement. Les pays de l’OCDE ont beaucoup travaillé sur ces questions, notamment sur la cohérence des politiques fiscales ou des politiques environnementales.
La cohérence des politiques apparaît comme un enjeu fondamental dès lors que l’on réalise que les décisions de politiques sectorielles ont souvent des effets qui s’étendent au-delà des seuls secteurs qu’elles entendent viser. Elles sont, par ailleurs, le plus souvent dynamiques avec des conséquences qui s’étalent dans le temps. Aussi, il apparaît essentiel pour les décideurs comme pour les analystes de reconnaître que les politiques conçues pour résoudre un problème identifié ont forcément des répercussions ailleurs et sont susceptibles d’affecter d'autres enjeux de développement. En somme, la cohérence des politiques au service du développement est atteinte lorsque les politiques relatives à un éventail de questions soutiennent ou au minimum ne compromettent pas la réalisation des objectifs de développement. Cette cohérence entre politiques existe donc lorsque les politiques pour l'agriculture, la nutrition, le commerce, la fiscalité, la migration ou autres, parviennent à soutenir de manière complémentaire et efficace, les objectifs de développement d'un pays. Idéalement, ces politiques devraient entrer en synergie, c’est-à-dire se renforcer mutuellement pour atteindre les objectifs fixés. Les politiques qui entravent les efforts de développement devraient dès lors être réformées.
Les pays en développement d’Afrique font face à des défis particuliers du point de vue de la cohérence des politiques. Il s’agit en premier lieu des problèmes de cohérence entre politiques commerciales, agricoles ou d’investissements publics, par exemple afin d’atteindre un but d’ordre supérieur tel que la réduction de la pauvreté ou la sécurité alimentaire. Il est également fréquent de constater que l’écart entre les objectifs, les instruments mis en œuvre et les résultats se caractérisent par un haut niveau d’incohérence. Cela s’explique notamment par la multiplicité des instruments disponibles. Le plus souvent le choix de l’instrument est dicté par des impératifs temporels, des contraintes budgétaires ou les capacités restreintes pour concevoir et gérer des instruments plus sophistiqués, avec au final une perte substantielle d’efficacité et de cohérence.
A titre d’exemple, pour un même objectif de soutien à l’accroissement de la production, un gouvernement pourra opter pour différents instruments tels qu’une protection tarifaire à la frontière (droits de douanes à l’importation), ou plutôt un accès facilité aux intrants (subventions), ou encore des investissements publics pour développer les infrastructures (construction de routes) pour faire baisser les coûts de mise en marché des produits. Chacune de ces mesures répond au même objectif mais a des effets et des interactions spécifiques qui doivent être analysés du point de vue de la cohérence des politiques.
Une autre illustration de cette incohérence serait d’inciter les producteurs agricoles des pays d’Afrique subsaharienne à exporter davantage sur les marchés internationaux et régionaux pour bénéficier de leur avantage comparatif dans la production des certains produits agricoles (riz, bétail, horticulture, etc.), tout en limitant ou en ne favorisant pas suffisamment leur accès aux marchés internationaux. La recherche d’une cohérence est nécessaire entre les politiques commerciales, les politiques de soutien au développement de l’agriculture, et les politiques d’investissements publics en infrastructure pour l’accès aux marchés. En d'autres termes, il s'agit de s'assurer que le temps et les efforts ne sont pas gaspillés par des actions dans une sphère qui sapent les actions dans une autre. Une telle stratégie revient d’abord à rechercher des synergies potentielles et de scénarios gagnant-gagnant, où les politiques sectorielles, soutenues par des politiques macro-économiques compatibles, peuvent contribuer à la réalisation des objectifs de développement.
Ce constat suggère le besoin permanent au sein d’un gouvernement d’une coordination poussée des politiques sectorielles à des fins de cohérences des interventions publiques. Cela signifie suivre et évaluer les politiques à travers un mécanisme permanent, c’est-à-dire regarder de près comment les politiques sont définies et surtout comment elles sont mises en œuvre. De la sorte, la cohérence et les synergies possibles entre politiques peuvent être maximisées.
Il faut également noter que par rapport à un objectif général d’amélioration de la sécurité alimentaire ou de réduction de la pauvreté, la cohérence des politiques peut être évaluée du point de vue du producteur, du consommateur, mais également du point de vue d’autres acteurs économiques tels que les commerçants ou d’autres intermédiaires. Cela fait écho au célèbre dilemme des décideurs à propos de la politique des prix. Ainsi, des prix élevés apparaissent comme une bonne chose pour les producteurs et inversement une mauvaise chose pour les consommateurs. Cela nous rappelle que l’appréciation de la cohérence des politiques peut conduire à des situations ambiguës, ambivalentes et équivoques.
Bien que l'analyse de la cohérence des politiques vise à identifier le niveau de cohérence entre les objectifs de politiques, les mesures et les effets qu'elles génèrent, il reste très difficile de mesurer directement le degré de synergies entre les politiques au sein et entre les différents domaines de politiques (agriculture, santé, éducation, etc.). L’analyse incorpore une part importante de subjectivité et requiert par conséquent une grande prudence et beaucoup de précision de la part de l'analyste.
En outre, il est difficile de chiffrer le coût de l’incohérence des politiques. Cela tient en partie à des limites méthodologiques liées à l’absence de contrefactuel (scénario sans politique), lequel constitue une limite bien connue de l’évaluation empirique des politiques publiques. Les coûts cachés de l’incohérence des politiques rendent moins perceptible l’urgence d’une approche plus vertueuse et plus exigeante de l’élaboration des politiques.
Une des difficultés supplémentaires, notoirement exacerbée en Afrique subsaharienne, concerne le manque de données statistiques de qualité pour l’élaboration de politiques basée sur les faits autant que pour leur évaluation.
Afin de surmonter ces contraintes et de standardiser le processus d'analyse autant que possible, le programme MAFAP, mis en œuvre par la FAO, utilise un cadre propre à l’analyse de la cohérence des politiques (figure 1). Ce cadre analytique aide les analystes à identifier les tendances entre les pays en évaluant le degré d'alignement entre les objectifs de politiques, les instruments de politiques (mesures de politiques de soutien des prix des produits et des intrants, dépenses publiques pour l’agriculture) et leurs effets pour les différents acteurs.
Figure 1: Cadre logique pour l’analyse de la cohérence des politiques
Source : MAFAP, 2017, FAO.
Le programme MAFAP[1] propose le suivi et l’analyse des politiques agricole et alimentaire au moyen d'un ensemble d'indicateurs axés sur les incitations par les prix et le soutien à la production via les dépenses publiques. Les indicateurs de prix mesurent l'impact de l'environnement politique, en particulier les politiques commerciales et de marché, sur les prix agricoles. Les indicateurs des dépenses publiques mesurent le niveau et la composition des dépenses en appui au développement du secteur agricole. Ensemble, ces indicateurs permettent d’évaluer si les ressources sont réellement allouées aux domaines identifiés comme prioritaires, si elles répondent aux besoins d'investissement, et si elles sont conformes aux objectifs des politiques gouvernementales. Ces objectifs sont fixés dans de grands cadres de politiques le plus souvent appelés stratégies pluriannuelles, où la politique agricole émerge comme le résultat d’un corpus de textes et d’une série de décisions et de mesures.
Les incohérences qui apparaissent entre les mesures mises en œuvre et les effets anticipés de ces mesures sont en grande partie le résultat de la mise en œuvre d'un nombre excessif de politiques, de programmes et de projets. Chacune de ces mesures répond par ailleurs à des mécanismes de gouvernance propres et parfois mêmes autonomes, voire concurrentes, où l’influence des acteurs extérieurs est centrale.
Par conséquent, bien que spécifique, l'analyse de la cohérence des politiques conduite par le programme MAFAP aide à comprendre dans quelle mesure : (i) les principales stratégies déterminées par le gouvernement ont été utiles pour améliorer l'environnement du marché, (ii) les principales décisions et mesures politiques (principaux programmes/projets, taxes/exemptions) étaient conformes aux objectifs énoncés, (iii) les mesures adoptées et les décisions stratégiques ont eu un impact/ont produit les effets escomptés.
À titre d’exemple, le secteur agricole du Malawi reste peu diversifié et sa performance dépend de conditions météorologiques favorables. Dans le but de relever ces défis, le gouvernement s'est fixé comme objectif d'élaborer des politiques et des règlements régissant les cultures d'exportation et les cultures non traditionnelles (ou faiblement commercialisées). Cet objectif déclaré visait à promouvoir la diversification de la production agricole et stimuler l'esprit d'entreprise. L'objectif trouve également sa place dans la Stratégie nationale d'exportation (NES) pour la période 2013-2018. Ce document fournit une trajectoire pour développer la base productive du Malawi afin de permettre la compétitivité des exportations et l'autonomisation économique des plus pauvres et des plus vulnérables (petits agriculteurs, femmes). Pour contrôler les exportations et les cultures non traditionnelles, la NES promeut une politique commerciale d’ouverture et de concurrence accrue. Elle prévoit, entre autres, la suppression des restrictions à l'exportation de produits spécifiques, la participation et l'adhésion adéquates du secteur privé à la formulation et à la négociation des politiques commerciales. L'analyse de ces mesures, réalisée dans le cadre du programme MAFAP, a mis en évidence l'absence de concurrence entre les agro-transformateurs, notamment pour le sucre, le tabac et l'arachide. Peu d'entreprises, parfois une seule, s'approvisionnent auprès des agriculteurs et assurent des services de transformation et d'exportation. De plus, au cours de la période 2005-2013, l'environnement de marché au Malawi a été très imprévisible en raison des changements fréquents apportés aux interventions publiques sur les marchés agricoles.
Cette analyse de cohérence révèle que le principal point noir reste la concentration excessive dans la filière où une seule entreprise contrôle les différentes étapes de la chaîne d'approvisionnement privant ainsi les agriculteurs de pouvoir de négociation des prix. En effet, le manque de concurrence entre les entreprises et les services de transformation agroalimentaire, à savoir les services de transport et de logistique, apparait clairement comme le principal facteur de pénalisation des producteurs. Pourtant, la Commission de la concurrence et du commerce équitable (CFTC) a pour mandat d'enquêter sur les pratiques commerciales anticoncurrentielles et déloyales et, le cas échéant, de les interdire. Dans la pratique, la CFTC est inopérante et ne peut remplir pleinement son rôle de surveillance de la concurrence sur le marché en raison des ressources limitées dont elle dispose. De plus, elle souffre d’un manque d'indépendance vis-à-vis des parties prenantes qu'elle est censée encadrer et réglementer. Ainsi, l’absence de mesures efficaces et tangibles mises en œuvre pour atteindre les objectifs pourtant déclarés de promotion des exportations, de la concurrence et de la diversification de la production agricole apparaît clairement. En conclusion, les mesures de politiques et les stratégies visant à régir les cultures d'exportation et les cultures non traditionnelles (ou faiblement commercialisées) au Malawi pour la période 2013-2018 apparaissent incohérentes.
De l’expérience MAFAP, il ressort que les problèmes de cohérence sont davantage la norme que l’exception. Un travail considérable reste à conduire afin d’améliorer la cohérence de l’intervention publique dans le secteur agricole, alimentaire et rural en Afrique subsaharienne.
Si l’un des principaux enjeux de la cohérence des politiques est d’intégrer les dimensions économique, sociale, environnementale via une bonne gouvernance du développement durable à toutes les étapes de l'élaboration des politiques nationales, pour de nombreux pays en développement, les synergies entre les politiques économiques, sociales et environnementales sont encore fragmentaires et le plus souvent fortuites plutôt que construites. Il est encore difficile pour la plupart des gouvernements d’identifier les compromis et/ou conduire les arbitrages nécessaires pour concilier les différents objectifs nationaux voire internationaux. La prise en compte complète des retombées des politiques publiques sur les générations futures ou encore sur d'autres pays est également un défi encore mal maîtrisé.
Comme nous l’avons expliqué plus haut, la cohérence des politiques concerne les interrelations entres le politique, les politiques publiques, les institutions et les décisions basées sur les faits. Il en résulte que les gouvernements d’Afrique subsaharienne, comme d’autres régions, devraient s’engager plus clairement pour atteindre des niveaux supérieurs de cohérence des politiques. Ils devraient aussi soutenir des mécanismes systématiques et permanents permettant des arbitrages intersectoriels sur les effets attendus des politiques en fonction des objectifs poursuivis pour un développement économique et social durable. À ces fins, les gouvernements sont également appelés à investir une part accrue de leurs ressources propres dans des systèmes de suivi et d’analyse des politiques. La plupart des pays d’Afrique subsaharienne bénéficieraient amplement d’unités aux capacités renforcées pour le suivi et l’analyse de la cohérence des politiques sectorielles. De telles unités ont existé par le passé, notamment au sein des ministères de l’Agriculture, et ont malheureusement souvent été démantelées pendant la période des ajustements structurels. Un retour à ces expériences réussies est non seulement souhaitable mais possible puisque de nombreux programmes de renforcement des capacités existent toujours et sont accessibles aux gouvernements qui en font la demande. Il revient aux décideurs de prendre pleinement conscience de l’importance de ces enjeux. Pour améliorer la cohérence des politiques, on peut :
- sensibiliser et former les gouvernements à la pratique de l’analyse des politiques et de leur cohérence ;
- encourager les gouvernements à prendre des engagements publics, à se soumettre à des mécanismes transparents d’évaluation, à publier périodiquement les résultats de ces analyses, et enfin les inciter à rendre des comptes sur leurs actions, notamment devant les Parlements, sur la question spécifique de la cohérence des politiques publiques sectorielles ;
- améliorer la communication et les échanges de données entre les ministères sectoriels ;
- créer et allouer les ressources nécessaires à une ou des cellules d’analyse de la cohérence des politiques.
De cette prise de conscience dépend, pour une grande part, l’efficacité des politiques publiques.