A la recherche du « bon niveau » de soutien à l’agriculture

Selon un rapport récent du programme SAPAA de la FAO^[1], les « dépenses publiques en soutien à l’agriculture et l’alimentation », au Sénégal, ont augmenté d’environ 75 % entre 2010 et 2015. Elles représentaient 24 % du budget total du pays en 2015.

Cette performance est spectaculaire, mais elle ne nous dit rien sur l’adéquation entre le taux de dépenses publiques dédié à l’agriculture et les besoins réels de soutien du secteur. Le niveau actuel des dépenses publiques en faveur de l’agriculture et de l’alimentation, au Sénégal, est-il satisfaisant ou devrait-il encore augmenter ?

Une première réponse à cette question est donnée par la comparaison avec l’objectif de Maputo, fixé en 2003 par les chefs d’Etat et de gouvernement africains et repris dans la déclaration de Malabo en 2014. Cet objectif consiste à allouer au moins 10 % des budgets nationaux à « des politiques saines de développement agricole et rural ». Le Sénégal fait partie du petit groupe de bons élèves qui respectent et même dépassent largement le taux cible établi à Maputo.

Cependant, relèvent les auteurs d’une étude publiée conjointement par la Banque mondiale et l’Agence française de développement^[2], cet objectif a été fixé de manière relativement arbitraire, en s’inspirant du fait que les pays d’Asie du Sud et de l’Est qui ont connu leurs meilleures périodes de croissance agricole pendant la période de la « Révolution verte », dans les années 1960-1970, affectaient en moyenne, à cette époque, 10 % de leurs dépenses publiques totales à l’agriculture. Dans les années 1990, les pays d’Afrique subsaharienne consacraient en moyenne seulement 6 % de leur budget à l’agriculture. Les décideurs politiques ont donc considéré qu’afficher un taux cible de 10 % créerait un élan favorable et permettrait à l’Afrique de faire décoller son agriculture, comme l’Asie l’avait fait en son temps.

En réalité, quelle proportion du budget public, au Sénégal comme dans les autres pays, faut-il affecter à l’agriculture ? Selon les auteurs de l’étude, la réponse à cette question est simple en théorie, mais difficile à mettre en œuvre en pratique. Simple en théorie, parce que les dépenses entre l’agriculture et les autres secteurs doivent être réparties de sorte à maximiser le « bien-être » collectif (tel que le définissent les économistes) : si un dollar investi par l’Etat dans l’agriculture « rapporte » à la collectivité plus qu’un dollar investi dans un autre secteur, l’agriculture doit être prioritaire sur le plan budgétaire. Dans la pratique, cependant, la détermination du niveau optimal du budget agricole n’est pas aisée, car il dépend de coefficients d’élasticité^[3] qui ne sont généralement pas connus. Il faut donc définir des indicateurs simples et le moins biaisés possible. Fixer un objectif de dépenses agricoles identique pour tous les pays (10 % ou autre) n’a guère de sens dans la mesure où l’on ne tient pas compte de la part de l’agriculture dans le produit intérieur brut, très variable selon les pays, et donc de l’impact différent qu’une augmentation des dépenses agricoles peut avoir sur le bien-être collectif. Pour estimer le sous-investissement ou le surinvestissement des Etats dans l’agriculture, les auteurs de l’étude proposent de calculer un « indice d’orientation agricole » (Agriculture Orientation Index), égal à la part de l’agriculture dans les dépenses publiques totales divisée par la part de l’agriculture dans le PIB. Un IOA inférieur à 1 est le signe d’un sous-investissement public dans l’agriculture. Or, sur les 47 pays africains étudiés en 2014, 31 avaient un IOA égal en moyenne à 0,3. Le Sénégal était légèrement au-dessus de la moyenne, avec un IOA  d’environ 0,5. Cet indicateur est imparfait, car rien ne justifie de répartir les dépenses publiques exactement en proportion de la contribution de chaque secteur au PIB : bien d’autres facteurs entrent en jeu^[4]. Cependant, soulignent les chercheurs, une déviation importante entre les deux paramètres - la part des dépenses publiques dédiée à l’agriculture vs la part de ce secteur dans le PIB - doit alerter les décideurs politiques.  

Si l’on s’appuie sur l’IOA, il serait donc légitime que la plupart des pays d’Afrique subsaharienne, y compris le Sénégal, accroissent fortement la part des dépenses publiques consacrée à l’agriculture. Notons que l’indicateur SAPAA cité plus haut est une balise utile mais imparfaite du niveau de ces dépenses. En effet, il surestime la part dédiée à la production agricole, car il inclut des dépenses budgétaires en faveur des consommateurs de produits alimentaires et des programmes de développement rural^[5].

Certes, le «  bon niveau » de soutien à l’agriculture ne saurait être défini par une simple formule : il dépend de choix politiques, qui doivent tenir compte de nombreux paramètres. Mais des indicateurs appropriés, fondés sur des statistiques fiables et régulièrement mises à jour, peuvent aider les pouvoirs publics dans leur prise de décision.     

Cette indicateur 5IOA) n'a pas beaucoup de sens pour orienter les investissements. Dans une situation hypothétique de un pais a 70% agricole il empêcherait au pais de se diversifier, de travailler pour une économie plus intégrée.

Je suis vraiment resté sur ma faim à la lecture de cet article qui est terminé comme à queue de poisson. Il semble important de bien présenter l'IOA (indice d'orientation agricole), de discuter sa pertinence, puis de dire si les 24% de budget affecté à l'agriculture au Sénégal est déjà un exploit ou si c'est encore vraiment insuffisant, et pourquoi? Surtout que très peu de pays africain sont parvenus aux 10% de budget fixés à Maputo. Aussi, est-il important de préciser ce qu'il faut entendre par "part du budget affectée à l'agriculture". S'agit-il des ressources affectées aux activités agricoles et agroalimentaires (aménagements fonciers, assurances, crédits, intrants, ...) ?
Les ressources affectées à l'administration de ce secteur (encadrement, études, salaires des agents d'appui, gestion des projets, ...) sont-elles incluses dans cette part calculée ? Ce sont des clarifications qu'il faudrait présenter pour une bonne appréciation des investissements dans l'agriculture. Il y a des pays où c'est l'administration du secteur agricole qui consomme la plus grosse part des ressources affectées au secteur agricole, au détriment des activités agricoles véritables. Cela a-t-il des effets ? Pour ma part, je crois que la croissance agricole ne proviendrait pas que de l'agriculture, mais aussi l'agro-industrie. Mais, l'importance à accorder à chacun de ces sous-secteurs dépendra du niveau d'évolution de l'agriculture du pays. Car, théoriquement, le développement agricole peut provenir de ces deux axes. et les pays ne sont pas au même niveau de développement agricole. Un débat centré sur l'IOA ou tout autre indice qui serait plus approprié serait plus enrichissant à mon avis. Merci.

Je suis plutôt d'accord avec les commentaires précédents.
Il y a à la fois la question de l'efficacité des dépenses publiques agricoles (DPA) et celle de leur calcul. J'ai examiné ce qu'il en était pour la Côte d'Ivoire et les documents que j'ai consultés variaient du simple au double selon les sources. Pour faire des comparaisons entre pays, il faudrait adopter une méthode de calcul la plus simple possible quitte à faire l'impasse sur certaines dépenses difficiles à identifier et à évaluer. En fait, il faudrait faire une étude permettant de déterminer quelques variables bien corrélées avec le taux des DPA. La prise en compte des contributions des partenaires au développement pose également problème car certaines transitent par le budget de l'Etat alors que la plupart des aides bilatérales sont gérées en dehors. De plus, on peut s'interroger sur le fait d'inclure l'aide au développement dans les 10% de Maputo. En effet, les pays qui reçoivent beaucoup d'aide ont tendance à réduire les ressources nationales qu'elles affectent au secteur agricole. Ceci est particulièrement vrai des budgets de fonctionnement affectés aux ministères chargés du secteur agricole. Lors des arbitrages budgétaires, il est communément admis que ces ministères n'ont pas besoin de beaucoup de ressources car "ils ont les projets" ! Quant à l'efficacité des DPA, il faudrait pouvoir la prendre en compte et déterminer une batterie d'Indicateurs objectivement vérifiables (IOV) parmi ceux que publient déjà la Banque mondiale ou d'autres organisations pour faire des comparaisons.

Merci à tous pour ces commentaires pertinents et détaillés. L'article de blog visait uniquement à attirer l'attention sur l'absence de "boussole" qui permettrait d'évaluer, ne serait-ce que grossièrement, le niveau approprié du soutien à l'agriculture, pour éclairer les décisions des gouvernements. Il est évident que les critères quantitatifs ne suffisent pas ; il faut considérer aussi le type de dépenses publiques et leur origine (fonds nationaux ou aide au développement, comme le fait le programme SAPAA de la FAO). La fondation FARM souhaiterait approfondir la question dans les prochains mois. N'hésitez pas à nous faire parvenir vos réflexions sur ce thème.