Informel : les politiques publiques à un carrefour

Longtemps perçue comme un archaïsme contre lequel il convenait, sans nuance, de lutter à tout crin, l’économie informelle semble trouver ses lettres de noblesse, y compris dans l’agriculture, à l’aune de la crise sanitaire actuelle.

Cette économie se maintient en Afrique, en dépit des mesures de formalisation mise en œuvre depuis des décennies, dont les ressorts sont bien connus. Elle prive les Etats de précieuses ressources fiscales et donc de moyens d’intervention pour le soutien des filières et plus généralement la mise en œuvre de politiques d’aménagement du territoire, de construction d’infrastructures, d’éducation, de santé ou de protection sociale. Sans oublier les effets induits sur les risques sanitaires, à cause de l’absence de traçabilité des productions alimentaires, et sur la déstabilisation des filières, via la création de distorsions de concurrence.

Pourtant, depuis 2017, le FMI (Fonds monétaire international) semble opérer un virage dans sa politique en s’appuyant sur une nouvelle définition du secteur informel, conçu désormais comme englobant « les entreprises familiales qui produisent une certaine valeur marchande sans être enregistrées et plus largement, la production souterraine résultant d'activités productives qui sont le fait d'entreprises enregistrées, mais peuvent ne pas être déclarées aux autorités en vue d'échapper à la réglementation ou à l'impôt, ou parce qu'elles sont simplement illégales »^[1]. A l’aune de cette définition, l’institution classe les pays africains selon le poids de l’informel dans leur économie et considère que celui-ci représente jusqu’à 90 % de l’emploi et deux tiers du produit intérieur brut^[2], la très grande majorité des acteurs concernés travaillant pour leur propre compte.

L’image d’amortisseur social et économique du secteur informel sort renforcée de la pandémie de Covid-19. A en juger par les nombreuses analyses publiées depuis plusieurs semaines^[3], les pays africains, notamment au sud du Sahara, semblent plus résilients que l’on aurait pu craindre, ce qui démontre l’utilité sociale de ce secteur : « La résilience est dans l'ADN du secteur informel africain », déclare ainsi Jean-Luc Konan le PDG de Cofina, à Jeune Afrique^[4].

Cependant, comme le souligne le président du FIDA (Fonds international de développement agricole)^[5], les populations travaillant dans l’économie informelle, et a fortiori celles qui tirent tous leurs revenus de ces activités, restent les plus vulnérables et les plus menacées, notamment pour leur sécurité alimentaire. En particulier, en dépit de l’apparente résilience de ces populations, ne perdons pas de vue les risques systémiques auxquels elles pourraient être confrontées à moyen terme : les stratégies de survie dans l’immédiat peuvent mettre en péril, par exemple, la préparation des récoltes à venir (accès aux intrants rendu plus difficile, manque de trésorerie, absence de main d’œuvre pour procéder aux actuelles récoltes susceptibles de financer les suivantes…), et ce alors que beaucoup de citadins migrent vers les campagnes, ce qui accroît les difficultés des zones rurales.

C’est d’ailleurs pourquoi, pour la première fois, une vingtaine de pays ont mis en place des initiatives visant explicitement le secteur informel en réponse à la crise du Covid : aide monétaire et aide alimentaire pour les plus pauvres, report de paiement des factures d’eau et d’électricité, lutte contre l’expulsion des logements, y compris informels[6]. La Côte d’Ivoire a par exemple débloqué 100 milliards de francs CFA pour « soulager les acteurs de l’informel »^[7]. Les bailleurs suivent : la BAD (Banque africaine de développement) a octroyé 264 millions d’euros au Maroc pour soutenir le pouvoir d’achat des actifs, y compris ceux employés de manière informelle^[8]. Il reste qu’aider ces acteurs, qui par définition n’ont pas d’existence légale ou sont inconnus des services de l’Etat, est difficile.

Secrétaire exécutif de l'Agence de développement de l'Union africaine, Ibrahim Assane Mayaki, ajoute que « ces travailleurs, ils l'ont montré lorsque les mesures de confinement ont été levées, savent faire preuve d'une extraordinaire capacité de rebond et de résilience. Ce secteur peut devenir un atout pour l'Afrique à partir du moment où une meilleure articulation entre le secteur informel et l'écosystème des PME africaines aura été trouvée […] en milieu urbain, mais aussi, j'insiste beaucoup sur ce point, en milieu rural »^[9].

Toutefois, la crise sanitaire rend urgent un meilleur encadrement de certaines pratiques informelles. Elle a conduit la plupart des Etats africains à fermer leurs frontières, de sorte que l’on assiste à une forte augmentation du commerce international non déclaré, qui doit être endiguée pour éviter la transmission du virus^[10]. De même, les marchés alimentaires, même informels, doivent être mieux contrôlés, sans oublier, même si la tâche semble irréaliste, le transport des marchandises dont les normes sanitaires sont généralement inexistantes.

La crise a donc conduit les pouvoirs publics à un carrefour. D’une part, ils commencent à reconnaître l’importance cruciale du secteur informel et à lui octroyer certains soutiens réservés jusqu’ici aux acteurs formels. D’autre part, ils ont l’opportunité, sinon l’obligation, de contrôler certains aspects du secteur informel et d’amorcer ainsi une formalisation partielle de ses activités. C’est d’ailleurs le sens de l’une des récentes initiatives de la banque mondiale en faveur de la protection sociale des acteurs informels[11]. La question est de savoir jusqu’où cette approche hybride peut être menée et si elle est à la hauteur des enjeux. Bien entendu, une autre interrogation demeure, celle de la difficulté à interpréter les sources pour, au-delà des cas particuliers, dégager les grandes tendances et mieux comprendre la situation des acteurs informels confrontés à la crise en cours.

Je crois que l'informel doit être perçu positivement, surtout en Afrique où le secteur formel est loin de satisfaire aux besoins d'emploi, d'entreprise et de création de richesse de la majorité des populations. Le secteur informel est par essence un amortisseur de chocs et l'on ne saurait le percevoir négativement en Afrique. Sa puissance vient du fait qu'il s'appuie sur des réseaux d'informations, de solidarité et d'échanges d'expériences qui lui permettent de résoudre quelque peu des problèmes auxquels l'Etat peine à trouver de solutions appropriées. L'informel constitue donc une solution palliative (un pis-aller) aux diverses attentes sociales non satisfaites par l'Etat. L'informel est devenue une réalité massive, très importante et incontournable en Afrique. Il ne pouvait en être autrement dans un milieu humain où les relations sociales sont plus fortement prisées que les dispositions publiques formelles. C'est ainsi un mode de vie, parce qu'il se retrouve dans tous les secteurs de la vie économique et sociale et est généralement source de solutions à certains problèmes que le formel n'arrive pas à résoudre. On se demande par exemple pourquoi la COVID-19 sévit moins dans les pays pauvres d'Afrique que dans les pays développés de l'Occident. En effet, à la date du 20 mai 2020, les USA s’avèrent le pays le plus touché avec 28,40 % des 323.723 personnes décédées de la COVID-19 à travers le monde. Les six premiers pays les plus touchés que sont les USA, le Royaume-Uni, l’Italie, la France, l’Espagne et le Brésil réunissent à eux seuls 72,07 % des décès à cette date (JHU, 2020). Cette résilience qui s'observe en Afrique ne saurait être bien appréhendée si l'on ignore le poids important du secteur informel qui réussit à diffuser des pratiques et des informations utiles. Elle est l'oeuvre de l'informel qui a aussi son propre mode d'organisation pour la recherche de solutions palliatives aux problèmes, des solutions forgées dans le temps et qui échappent parfois même au secteur formel qui reste dépourvu de réseaux puissants fondés sur des échanges d'informations issues des pratiques antérieures qui ont fait leur preuve, sans que forcément des tests cliniques n'aient validé les résultats. L'informel n'est donc pas un danger pour la propagation de la COVID-19, mais un maillon important qui détient des solutions dont le recueil, la validation et l'approfondissement sortiront l'humanité du drame extraordinaire qui se vit aujourd'hui.

OUI docteur! La méthode à Emile. Positiver, dire ce qu'est l'informel, comment et combien il crée de la valeur, sert de l'intérêt général, et non recenser ce qu'il n'est pas, pouvoir d'Etat et ordre public, existence plus qu'institution.

Article intéressant avec de nombreuses sources. Quelques remarques toutefois, compte tenu du flou de la définition du secteur informel :
1) Selon l'INSEE en 2010 "la valeur du travail domestique atteint 292 milliards d’euros en 2010, soit 15 % du PIB… ordre de grandeur de la part dans la valeur ajoutée de l’industrie manufacturière en France (13 %). Avec… une valorisation au Smic super-brut… on atteint un tiers du PIB. Enfin, la valorisation au coût des « substituts spécialisés » du travail domestique… porterait sa valeur à 71 % du PIB (https://www.insee.fr/fr/statistiques/2123967). 2) L'évasion fiscale, qui est du pur (impur ?) informel, vers les paradis fiscaux a été évaluée à 36 000 milliards de dollars (Md$), dont le tiers des pays en développement, de 1970 à 2015, y compris les activités criminelles dues à la drogue (https://www.thedailybeast.com/how-the-kleptocrats-dollar12-trillion-heist-helps-keep-most-of-the-world-impoverished?ref=scroll). Cela correspond à la somme en 2018 du PIB des Etats-Unis (20 544 Md$) et de l'UE28 (15 013 Md$). Selon l'UNECA (Commission des Nations Unies pour l'Afrique) : "Au cours des 50 dernières années, on estime que l'Afrique a perdu plus de 1 000 milliards de dollars de flux financiers illicites (FFI)... Cette somme équivaut à peu près à l'aide publique au développement (APD) reçue par l'Afrique au cours de la même période. Actuellement, l'Afrique devrait perdre plus de 50 milliards de dollars par an dans les FFI. Mais ces estimations sont probablement insuffisantes car des données précises n'existent pas pour tous les pays africains" (http://www.uneca.org/sites/default/files/PublicationFiles/iff_main_report_26feb_en.pdf). Il faut ajouter les multiples prélèvements informels des diverses forces de l'ordre (armée, police, douaniers) sur la circulation des produits, agricoles ou non, qui peuvent être supérieurs aux droits de douane formels (https://www.wto.org/french/tratop_f/tpr_f/tp462_f.htm). 3) Je ne pense pas que la prédominance du secteur informel en Afrique subsaharienne (ASS) "prive les Etats de précieuses ressources fiscales et donc de moyens d’intervention pour le soutien des filières", non seulement parce que c'est le secteur formel et les grosses fortunes africaines (dont des hommes politiques) qui fraudent le plus mais aussi parce que, dans la pratique, cela n'empêche pas les gouvernements d'intervenir dans les filières informelles, en particulier dans l'agriculture par des programmes de vulgarisation et de subventions aux intrants (même s'il serait préférable de promouvoir l'agroécologie). 4) Il y a par contre un danger à formaliser l'enregistrement des terres agricoles en obtenant des titres fonciers individuels pour faciliter l'accès au crédit, comme le recommande le rapport Union africaine-OCDE de 2019 sur "Dynamiques du développement en Afrique, réussir la transformation productive" : "En Éthiopie et au Rwanda, la certification des droits de propriété agricole a renforcé la propension des agriculteurs à investir et, par conséquent, la productivité du secteur. En Éthiopie, la propension à investir dans des mesures de préservation du sol et de l’eau a augmenté de 20 à 30 points de pourcentage. Au Rwanda, les ménages enregistrés ont deux fois plus de probabilité (10 %) d’investir que ceux dont les terres ne sont pas déclarées" (https://au.int/sites/default/files/documents/37662-doc-2019_africa_development_dynamics-fr.pdf). C'est une vielle lune qui représente un gros risque de paupérisation des paysans endettés qui perdraient leur droit d'usage coutumier inaliénable, comme le soulignait en 1963 la sociologue Denise Paulme, rapportant les termes d'un chef traditionnel nigérien : "A mon sens, la terre appartient à une grande famille dont beaucoup de membres sont morts, quelques-uns sont vivants et dont le plus grand nombre est encore à naître… En définitive, les droits fonciers font partie du statut des personnes, ils en sont un aspect : être sans terre équivaudrait à se trouver sans parents, situation inconcevable… Les sociologues et, avec eux, nombre d'Africains, répondront qu'une législation orientée par des motifs purement économiques déboucherait inévitablement sur le chaos social et la paupérisation" (Denise Paulme, Régimes fonciers traditionnels en Afrique noire, Présence Africaine, 1963/4 N° XLVIII | p. 109-132). C'est du reste ce qui s'est produit au Kenya dans les années 1960 où 40% des terres agricoles ont donné lieu à des titres de propriété individuel, privant les femmes et les enfants de leurs droits d'usage traditionnels sur des parcelles de terres (https://learning.uonbi.ac.ke/courses/GPR203_001/document/Property_Law_GPR216-September,_2014/Articles/H.W.O_Okoth-Ogendo-The_perils_of_land_tenure_reform-_the_case_of_Kenya.pdf). 5) A contrario il serait utile de formaliser tous les petits agriculteurs d'Afrique en les dotant d'un compte bancaire, pas tant pour des emprunts agricoles que pour les doter d'une carte électronique ouvrant droit à de l'aide alimentaire, comme cela se fait peu à peu en Inde pour améliorer le fonctionnement devenu bureaucratique du programme national d'aide alimentaire (https://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/09700161.2018.1560916). 6) On peut enfin contester l'assertion de Ibrahim Hassane Mayaki, Secrétaire exécutif de l'Agence de développement de l'UA, dans son interview par le Point Afrique du 25 mai 2020 cité par FARM, quand il dit : "Avec des tarifs moyens de 6,1 %, les entreprises africaines sont actuellement confrontées à des droits de douane plus élevés lorsqu'elles exportent en Afrique plutôt qu'en dehors du continent !" Car cela tient au fait qu'elle exporte extra-UA essentiellement des matières premières non transformées, dont agricoles, et que ses principaux clients sont des pays occidentaux ou émergents (Chine, Inde) qui importent sans droits de douane (DD) les produits des PMA et qu'en outre les exportations sont à DD nuls (même pour les non-PMA) dans l'UE à cause des APE et aux USA à cause de l'AGOA. Mais ce que ne dit pas I.H. Mayaki est que les DD NPF agricoles moyens pondérés par les échanges (hors préférences) sont, selon l'OMC, supérieurs à ceux extra-UA de l'Afrique pour l'UE (8,2%), le Japon (14%), l'Inde (63%), la Chine (11,8%), la Russie (11,6%), le Brésil (13%), le Canada (13,6%), la Norvège (27,9%), la Suisse (26,6%), la Corée du Sud (79,3%), même s'ils ne sont que de 3,9% aux Etats-Unis. Surtout on ne peut pas assimiler la protection tarifaire aux seuls DD sans ajouter les subventions massives qui augmentent beaucoup la protection totale, sans même parler des mesures non tarifaires (voir https://www.sol-asso.fr/wp-content/uploads/2019/01/Des-droits-de-douane-au-taux-de-protection-agricole-total-cas-des-relations-UE-AO-SOL-14-02-18.pdf)]. I.H Mayaki déclare aussi que "La Zleca devra éliminer progressivement les droits de douane sur le commerce intra-africain, ce qui permettra aux entreprises africaines de négocier plus facilement sur le continent". Mais cela sera quasi impossible car ces DD sont trop différents sur les produits agricoles : par exemple le Maroc monte son DD sur le blé à 130% en cas de bonne récolte et le Nigéria n'acceptera jamais de les réduire fortement, d'autant qu'il maintient des interdictions d'importations sur de nombreux produits et qu'il ajoute des taxes très élevées aux DD de la CEDEAO qu'il prétend respecter.

on attend déjà l'article suivant !