La libéralisation des échanges : un vieux débat qui reste lancinant

La libéralisation des échanges internationaux, notamment les échanges de produits agricoles, a suscité de vives controverses depuis au moins deux siècles. De nombreuses critiques ont été formulées au cours des années récentes. Cependant, cette libéralisation a continué d’être un objectif important des politiques publiques dans de nombreux pays du monde, comme l’illustre le fait que les pays membres de l’OMC (ils sont 164 aujourd’hui) continuent de négocier pour tenter de conclure le cycle de négociations initié en 2001, le fameux « Doha round ». Plus significatif peut-être est la prolifération des négociations régionales et bilatérales qui se poursuivent malgré les critiques et cela malgré la quasi paralysie des négociations multilatérales à l’OMC, débattue à une conférence récente de FARM^[1].

Dans un tel contexte, les décisions du président Trump en matière de négociations commerciales internationales (retrait du traité trans-Pacifique, TPP ; renégociation et menace de sortie de l’ALENA, l’accord commercial entre le Canada, les Etats-Unis et le Mexique ; arrêt des négociations avec l’Europe du méga-accord TTIP ; obstructions à l’OMC pour la nomination des experts des différents « panels » de l’Organe de règlement des différends, etc.) marquent une rupture spectaculaire. Ce faisant, les Etats-Unis rejoignent paradoxalement les positions protectionnistes traditionnelles, notamment celles des mouvements altermondialistes, systématiquement opposés à tout accord de libéralisation, comme l’a illustré récemment l’opposition à l’accord commercial entre l’Union européenne et le Canada (le CETA).

Tous ces développements reflètent l’érosion progressive, jusqu’à la disparition peut-être, du consensus fort en faveur de la libéralisation des échanges, qui était apparu à la fin de la Seconde Guerre mondiale et qui avait prévalu pendant plus d’un demi-siècle. Mais en fait, la situation actuelle est ambiguë. Certes, la libéralisation des échanges est largement contestée, au motif notamment qu’elle ébranlerait les « préférences collectives » (lutte contre les inégalités, protection de l’environnement, etc.) propres à chaque Etat. Pour autant, les succès et les échecs d’intégration économique ici ou là - intégration économique qui implique toujours la libéralisation des échanges au sein de la zone d’intégration - continuent d’être au cœur des grandes préoccupations géostratégiques actuelles. Eclairer ce paradoxe n’est pas simple. Le but de cet essai est d’y contribuer en réfléchissant au contenu, à la portée et aux limites du consensus relatif à la libéralisation des échanges.

Emergence du consensus

Le consensus apparu à la fin de la Seconde Guerre mondiale est le produit d’un repentir intellectuel portant sur les conséquences catastrophiques du caractère unilatéral des principales politiques économiques mises en œuvre dans les années 1930 pour sortir de la crise économique qu’avait provoquée la crise financière de 1929 (« le krach de Wall Street » en octobre 1929). La décision la plus emblématique date de 1930 quand le Congrès américain vota la loi appelée Smoot-Hawley, qui augmentait les tarifs douaniers de façon très significative. Une telle mesure unilatérale était vue comme un moyen efficace de favoriser l’emploi aux Etats-Unis, renchérissant les importations et, par là-même, favorisant la production intérieure.  Mais bien sûr les pays partenaires commerciaux des Etats-Unis, victimes de cette hausse des tarifs douaniers, en rétorsion augmentèrent eux-aussi leurs tarifs douaniers. En fin de compte, cette escalade de mesures unilatérales fut telle que les obstacles aux échanges internationaux augmentèrent, ce qui fut considéré à la fin de la deuxième guerre mondiale comme une cause importante de la prolongation de la crise économique mondiale, crise qui contribua notamment à l’arrivée des nazis au pouvoir en 1933.

Cette interprétation était largement partagée parmi les responsables des politiques économiques des pays alliés, notamment J. M. Keynes, à la fin de la guerre^[2]. C’est sur la base de ce consensus intellectuel que fut créé le GATT, qui consacrait un accord entre pays signataires pour réduire les obstacles aux échanges commerciaux, tout particulièrement à l’époque la réduction des tarifs douaniers. Il s’agissait pour les pays signataires d’élaborer et de respecter des disciplines collectives, librement consenties, pour éviter les excès de politiques unilatérales nuisibles à l’intérêt général. C’est exactement la même démarche qui présida à la création du FMI destiné à limiter des mesures similaires dans le domaine financier, en particulier les dévaluations compétitives.

Portée du consensus

Ce consensus en faveur de la libéralisation des échanges a joué un grand rôle dans le choix des politiques économiques nationales de nombreux pays et dans les relations économiques internationales au cours des cinquante ou soixante années après la fin de la guerre. Les négociations successives au sein du GATT puis de l’OMC, qui ont été consacrées par les accords de Marrakech en 1994, ont abouti à la quasi-suppression des droits de douane dans le domaine industriel, à un meilleur respect international des droits de propriété intellectuelle, à un début de disciplines en matière de services et, après des décennies de résistance ou de paralysie, à l’acceptation de règles assez contraignantes dans le domaine agricole pour amener notamment la profonde réforme de la politique agricole commune (PAC) que fut la réforme MacSharry en 1992.

De même, la plupart des négociations régionales et bilatérales se sont déroulées dans le cadre de ce consensus. La construction européenne elle-même a commencé par l’établissement d’un marché commun au sein duquel la circulation des biens et des personnes est libre, les difficultés des négociations relatives au Brexit aujourd’hui illustrant l’importance de ce principe. On pourra certes objecter que la mise en place d’un marché commun est loin d’instaurer le libre-échange puisque ce marché est protégé de la concurrence internationale par un tarif extérieur commun. Il repose donc sur une disposition directement contraire à la clause de la nation plus favorisée, pierre angulaire du GATT (Article I). Mais cette exception est expressément prévue par le même traité (Article XXIV), ce qui reflète le caractère très pragmatique de cet accord conclu en 1948. L’objectif n’était pas l’instauration du libre-échange mais une libéralisation progressive des échanges. Dans cette perspective, la mise en place d’un marché commun est un progrès si l’effet « création de commerce » l’emporte sur l’effet « distorsion de commerce », pour reprendre la terminologie de J. Viner. Le même article XXIV stipule d’ailleurs que les pays créant le marché commun doivent négocier avec les autres pays membres du GATT pour leur accorder des avantages commerciaux compensant ces effets de distorsion.

Par ailleurs, la libéralisation des échanges est au cœur des deux grands accords régionaux impliquant l’Europe : la relation euro-méditerranéenne et les accords avec l’Afrique subsaharienne. La première a été relancée de façon solennelle à Barcelone en 1995. L’objectif ambitieux de créer un espace de « prospérité partagée » reposait sur l’engagement de réaliser une zone de libre échange (ZLE) en 2010. Manifestement, on sait aujourd’hui qu’un tel objectif était utopique, ne serait-ce que parce que la frontière terrestre entre l’Algérie et le Maroc est totalement fermée depuis des années. Il n’empêche qu’au cours des années ultérieures a été réaffirmé l’objectif de libéralisation et, pour la Commission européenne aujourd’hui, la tâche principale est la négociation d’accords de commerce « complets et approfondis » avec les pays de la région les plus engagés dans des processus de réforme (ce mot signifiant en premier lieu libéralisation économique). Avec les pays d’Afrique subsaharienne, la principale préoccupation est l’élaboration et la ratification d’« accords de partenariat économique » (APE), ce qui veut dire réellement accords de libéralisation moins discriminants vis-à-vis des pays tiers que les anciens accords de Lomé qui donnaient aux pays ACP des facilités d’accès privilégiées aux marchés européens. De nombreux autres exemples dans le monde pourraient être cités pour illustrer le rôle prépondérant que joue encore le consensus en faveur de la libéralisation des échanges.

Limites du consensus

Poursuivre un objectif utopique, comme dans le cas du processus euro-méditerranéen, est évidemment une limite du consensus. Cette limite est d’autant plus sérieuse que l’accent mis sur la libéralisation des échanges a relégué au second plan d’autres objectifs de coopération, notamment dans le domaine agronomique, qui auraient pu être beaucoup plus fructueux. Par ailleurs, il est clair que la poursuite de la libéralisation des échanges a trop souvent perdu le caractère pragmatique qui prévalait au moment de la création du GATT. Cela a été particulièrement manifeste dans les années 1990 au moment du triomphe du « consensus de Washington », dans lequel la libéralisation des échanges n’était qu’une composante d’un ensemble beaucoup plus large de politiques économiques libérales dans tous les domaines, prônées de manière dogmatique. Ce sont les excès de ce consensus qui ont contribué aux critiques actuelles de « l’ultralibéralisme ». Enfin, force est de constater que les négociations du Doha round à l’OMC, entamées il y a plus de seize ans, sont paralysées.

Le dilemme aujourd’hui

La libéralisation des échanges, en particulier ceux des produits agricoles, est-elle donc définitivement déconsidérée ? A-t-elle disparu des politiques publiques ? On a vu qu’il n’en était rien, mais la situation est pour le moins confuse. Pour bien comprendre la situation actuelle, il faut s’interroger sur la notion de consensus utilisée tout au long de cet essai. Un consensus n’est pas un accord unanime. Pour reprendre une formulation un peu humoristique, il y a consensus si toutes les parties prenantes peuvent « vivre avec », sans pour autant être prêtes à mourir pour lui. Le consensus sur la nécessité de libéraliser les échanges à la fin de la guerre ne signifiait pas du tout la disparition des pressions protectionnistes au plan politique, ni la fin des controverses intellectuelles autour du libre-échange. Mais rétrospectivement, on peut observer qu’il y a bien eu un mouvement puissant de libéralisation des échanges et que ce mouvement a eu un impact très fort sur de nombreuses politiques publiques. Il a bien fallu un consensus large parmi les responsables politiques pour expliquer ce mouvement. Aujourd’hui, on l’a vu, le consensus est érodé. Beaucoup s’en réjouissent ou s’en réjouiront dans les milieux agricoles francophones. En effet, rares sont les dirigeants agricoles français qui soutiennent la libéralisation des échanges, même dans des secteurs compétitifs comme ceux des grandes cultures et de la viticulture. Et dans les pays africains francophones, l’accent est le plus souvent mis sur le manque de compétitivité de l’agriculture dû à de très faibles productivités du travail.

Il ne s’agit pas ici de discuter le bien-fondé de ces positions mais d’en prendre acte. On sait bien que toute libéralisation des échanges crée des gagnants et des perdants. Les libéraux pensent que généralement les gains des gagnants sont supérieurs aux pertes des perdants et que donc des compensations sont possibles entre les uns et les autres. Mais nul ne peut ignorer que, dans les situations concrètes, les perdants ne sont que très rarement bien identifiés et encore moins souvent reçoivent des compensations appropriées. Le problème principal en matière de politique publique est donc de bien identifier les enjeux et de les gérer. Dans cette perspective, se prononcer pour ou contre la libéralisation des échanges en général n’a pas beaucoup de sens et relève le plus souvent d’une prise de position idéologique.

Enfin, une dernière dimension doit être prise en compte aujourd’hui dans les débats relatifs à la libéralisation des échanges : les conséquences géopolitiques des décisions prises. Le récent sommet de l’APEC^[3], en novembre dernier à Danang, illustre bien cette dimension. Après les déclarations du président Trump indiquant : « Les Etats-Unis ne passeront plus de grands accords commerciaux qui nous lient les mains”, le président Chinois Xi Jin Ping encouragea les membres de l’association à « soutenir le régime commercial multilatéral ». Comment mieux souligner la dimension géopolitique du rôle de la libéralisation des échanges aujourd’hui ? Celle-ci a été soutenue, portée même, par les Etats-Unis pendant plus de soixante ans. Est-ce maintenant le tour de la Chine? Dans les deux cas, ce sont bien les relations de pouvoir qui sont déterminantes. Au total, aujourd’hui comme hier, une attitude très pragmatique me paraît nécessaire dans toute prise de position sur les politiques publiques impliquant une libéralisation des échanges.

Pour dépasser les limites inhérentes à tout plaidoyer pour le pragmatisme, on pourrait tenter, comme le suggère Pascal Lamy^[4], de travailler sur la gouvernance de la mondialisation, afin de rendre la libéralisation compatible avec d’autres préoccupations sociétales, comme la lutte contre les inégalités en particulier. Il s’agirait en quelque sorte d’organiser une convergence des préférences collectives exprimées par les différents Etats. Aujourd’hui une telle perspective me paraît utopique.

Au delà de tous ces débats +/- positifs et négatifs, ces échanges internationaux sont d'abord des sources de pollution..Pas besoin d'accuser certains secteurs de l'économie de pollueur lorsque l'on sait que ces échanges et le tourisme sont des secteurs jamais dénoncés comme pollueurs..

Bonjour,
Article intéressant. Mais qui reste très théorique. Je travaille et ai travaillé en Haïti. Durant la présidence Clinton, un accord pour diminuer les droits de douane sur le riz a été passé entre Haïti et les USA. Pour prendre une comparaison (que l'on peut, peut-être, considérée comme osée), c'est comme si je participais à un 100 mètres avec Usain Bolt et qu'en plus il pouvait utiliser tous les stimulants qu'ils voulaient (les subventions) et que je prétendais gagner. Les conséquences ne se sont pas faites attendre. Le riz haïtien a été balayé et le riz des USA est présent partout. La libéralisation ne peut se faire que quand les partenaires sont de même force et utilisent les mêmes règles. Cela demanderait évidemment de plus amples développements et ce que j'ai cité n'est qu'un exemple très fragmentaire. L'auteur doit savoir que les APE sont très critiquées dans les anciens pays ACP. Ils ne voient pas le bénéfice que cela peut leur apporter. Il me semble qu'aucun pays (mais peut-être l'auteur a des exemples. J'espère qu'il évitera de citer la Corée du Sud qui est justement un bon contre-exemple) ne s'est développé en ouvrant ses frontière avant d'avoir consolidé son agriculture et son industrie (dans un marché fermé) .

"Œil fertile". Merci au prof. et à l'humaniste. La lucidité est un luxe nécessaire.
La question du consensus et de l'exercice démocratique devient tout autant et en même temps lancinante, localement et globalement. Sans doute à voir avec un peu des théories de l'information et des jeux mais aussi avec le moment du Développement et de la civilisation... Des "monarques éclairés" ont pu servir la diffusion des "Lumières". La Chine aujourd'hui peut nous y faire penser. Le progrès des idées est toujours une succession de "maladies infantiles"! Au niveau de nos concepts un effort de renoncement est sûrement à conduire envers nos chères monades. Où est "l'échange" entre Etats et intérieur aux firmes, entre marché et fisc, entre service et norme, entre long terme et durable ? 1944 et 1995 sont passés. Notre catégorie "agricole" résiste t-elle encore à l'usage? En bushel, bouteille bordelaise ou baril ? jm b

Excellente mise au point ! Je voudrais tout de même ajouter une remarque à propos des produits agricoles qui nous intéressent ici au premier chef.
Bien évidemment, personne ne peut discuter les avantages de l’échange international, toujours bénéfique aux deux parties, même si certains peuvent gagner plus que d’autres. Il est donc en principe tout à fait souhaitable de « libéraliser » autant que faire se peut. Mais il y a tout de même un problème: pour échanger, il faut passer par le marché. De ce fait, la réalisation des avantages de la libéralisation suppose que le marché fonctionne correctement, ce qui ne va pas de soi. Une condition pour cela est que, (en termes technique), « l’élasticité de la demande soit plus grande que celle de l’offre ». Dans cette hypothèse, en effet, un excès fortuit d’offre ou de demande provoquera une réaction modérée sur les prix, et le système retrouvera bien vite son équilibre. C’est bien ce qui arrive avec les produits dits « de luxe », par exemple les automobiles ou les ordinateurs, ainsi que, assez généralement, les produits industriels. Mais il se trouve que ce retour à l’équilibre est beaucoup plus difficile pour les produits alimentaires de base ou les « matières premières » comme le pétrole ou les métaux. Ce sont là des produits de « première nécessité ». Quitte à rogner sur d’autres dépenses, les consommateurs continueront à manger ou à se chauffer même si les prix de la nourriture ou du pétrole augmentent beaucoup. Inversement, ils ne consommeront pas beaucoup plus si les prix baissent, même beaucoup. Et cela entraîne que, pour ces produits là, les marchés sont instables , avec des « flambées de prix » suivies de « crises » dramatiques, dévastatrices, à la fois pour les producteurs et pour les consommateurs. Elles créent du risque, contre lequel les producteurs (et leurs banquiers) ne peuvent se protéger qu’en réduisant la production, ce qui fait monter les prix de façon inutile pour les consommateurs sans réel bénéfice pour les producteurs (qui perdent en quantité ce qu’ils gagnent en prix moyens). Tout ceci implique, sinon de renoncer à échanger de tels produits (ce serait absurde! On ne mangerait plus de chocolat en Europe!), du moins de ne faire qu’avec prudence, sans se confier sans précautions aux errements des marchés.... Pour cette raison, si, comme le dit Michel Petit, les institutions créées après la seconde guerre mondiale, étaient très favorables en principe à la libéralisation des échanges, elles avaient sagement créé des exceptions pour les matières premières. La « charte de la Havane » (qui reste la meilleure référence en la matière, cf le petit livre récent de Collart-Dutilleul qui porte ce titre) est tout à fait explicite sur ce point, qui correspondait à la position des collaborateurs du Président Roosevelt des états Unis, ainsi que de John Maynard Keynes. Cette analyse profonde a été oubliée à partir des années 1980-90. Peut-être la victoire sur le marxisme a-t-elle fait perdre de vue les limites du libéralisme. Toujours est-il que beaucoup d’intellectuels sont passés du marxisme dogmatique au libéralisme échevelé. Il serait bien temps de revenir aux vraies réalités en adaptant les traités sur les échanges internationaux en fonction de la nature des produits concernés. Comme le disaient au 18e siècle des auteurs comme Jean-Jacques Rousseau ou Ferdinand Galiani, « on ne peut pas traiter du nécessaire de la même façon que du superflu ».

Comme la plupart de ses écrits, cette note de Michel Petit invite a la réflexion sur un théme préoccupant. Jean Marc soulève a juste titre la question de la disymetrie des elasticité des demandes et des offres et evoque les effets de seuil et les facteurs de substitution d'une commodité à une autre. Il aurait pu poursuivre au dela en s'interrogeant sur les consquences financières de ces sources de variabilité et donc de risque.
Et le risque n'est pas une donnée abstraite. C'est même aujourd'hui le sujet Numéro UN des difficultés du négoce. Il ne suffit donc pas de l'évoquer implicitement. Il faut l'indentifier et identifier ceux qui le prennent , qui le partagent et:ou qui le financent. Il est donc dommage que la note de Michel Petit n'évoque a aucun moment le role des opérateurs de marché. NOtamment les fameux ABCCD qui se partagent plus des trois quarts des échanges de "commodities", se livrant une concurrence féroce par dessus les oceans et les Etats. On note une percée notable de la Chine qui commande de plus en plus nettement plusieurs marchés (Maïs, porc, huiles végétales...) et ne semble guère s'embarrasser des consensus internationaux, tandis que l'Inde observe et poursuit la progression de son offre, que l'Europe assiste, quasi muette a son retrait, et que l'Afrique sembl vouliir lier son destin a celui de la Chine... ° Dans ce contexte devenu a la fois très libéral et tès illiberal, l'OMC fait figure de SDN a la veille du second conflit mondial; en gros disqualifié du fait de l'extrême concentration des acteurs des échanges et de leur supra nationalités. Dommage que l'auteur ne se soit pas associé a un trader, en retraite et libre de ses propos comme lui, pour exprimer cette complexité des retiolans entre Etats et grandes entreprises de négoce, de prodution, de transport, d'assurances et de financement.

Un grand merci aux commentateurs. En particulier, merci pour les compliments. Quant aux critiques, elles sont pertinentes pour la plupart. Y répondre ici me donne l’occasion de clarifier mon propos et de mieux en préciser les limites. Tout d’abord, Plumelle me reproche d’être très « théorique ». Je ne suis pas d’accord avec l’emploi de ce mot mais il est vrai que mon texte a un caractère général et relativement abstrait. Il ne prend pas en compte de nombreux aspects importants du commerce international, en particulier le rôle des grands acteurs économiques, comme le soulignent justement Bouquery et Hervé. Il s’agit bien là d’une limite très contraignante. Ma seule excuse est que le format d’un blog ne permet jamais un traitement exhaustif et que j’ai choisi de traiter un aspect souvent ignoré des débats sur la libéralisation des échanges, à savoir le rôle du consensus international et de son évolution.
La critique principale de Boussard porte sur la spécificité des marchés agricoles, due au fait que la demande y est très souvent inélastique. Je suis bien sûr d’accord avec lui sur ce point précis, mais pas sur les conséquences qu’il en tire : il écrit que les « marchés doivent fonctionner correctement » pour la réalisation des « avantages de la libéralisation ». Il faudrait bien sûr s’entendre sur la signification précise du mot « correctement », mais l’argument essentiel n’est pas là. Le consensus sur les bienfaits de la libéralisation, qui a émergé à la fin de la deuxième guerre mondiale, était, comme je l’ai écrit, de nature très pragmatique : il était fondé sur la conviction que réduire les obstacles aux échanges était souhaitable en général, sans pour autant prôner un libre échange total et généralisé. De fait, comme je l’ai indiqué, de nombreux articles du GATT prévoient explicitement des exceptions au principe général. Quant à, savoir quelles conséquences tirer du caractère particulier des marchés agricoles, tout dépend des situations précises, l’exemple des riziculteurs Haïtiens, cité par Plumelle, illustre bien que toute libéralisation implique des gagnants et des perdants, comme je l’ai écrit. Il en résulte par exemple qu’il convient probablement d’être très prudent en matière de libéralisation des échanges agricoles dans le cadre des APE (Accords de Partenariat Economique entre l’Europe et les pays africains). En revanche, je pense que Boussard a raison sur un point essentiel : l’instabilité des prix sur les marchés agricoles et, par conséquent, l’importance de la gestion des risques qu’entraîne cette instabilité. Cependant, la relation avec la libéralisation des échanges est plus complexe qu’il ne le suggère. Il n’est pas possible de traiter ici cette question qui a été largement débattue dans le passé. Je voudrais simplement mettre en garde les lecteurs francophones sur le danger fréquent d’une simple comparaison entre un marché national, où les pouvoirs publics tentent d’assurer la stabilité des prix par des interventions multiples, variées et souvent coûteuses, et un marché international où les prix sont instables et pour lequel il n’existe pas d’outil évident de stabilisation. Finalement, je voudrais revenir sur mon but principal dans ce blog. J’ai voulu éclairer les débats relatifs à de nombreuses politiques agricoles, débats qui souvent ignorent ou minimisent les liens entre ces politiques et les échanges internationaux. Il s’agit donc d’abord de mieux comprendre. Et dans cette perspective, il est essentiel de bien distinguer le consensus pragmatique de la fin de la deuxième guerre mondiale et le consensus de Washington de la fin des années 1990. Ce dernier est, à mes yeux, de caractère dogmatique puisqu’il prônait la libéralisation dans tous les domaines de politiques économiques quelque soient les circonstances. J’ai personnellement eu à combattre ce consensus au sein de la Banque Mondiale (sans grand succès d’ailleurs) et je ne souhaite évidemment pas un retour en force de la doctrine « ultra-libérale ». Mais la montée des mesures protectionnistes unilatérales, de la part du gouvernement américain en particulier, m’inquiète. Je crains fort un retour aux erreurs tragiques des années 30. Et je suis convaincu qu’il est important de maintenir le rôle de l’OMC comme clé de voute d’un système où les différends se règlent en référence à des règles établies par des négociations internationales, même si beaucoup de ces règles ne sont pas satisfaisantes. La seule alternative serait le jeu brutal des rapports de force. Je suis donc bien d’accord avec Hervé qui suggère que l’OMC risque de ne pas être plus efficace que la SDN entre les deux guerres mondiales. Mais, à la différence de ce qu’il suggère, je crois qu’une négociation entre gouvernements peut limiter effectivement le pouvoir des seuls grands acteurs économiques.